มองประวัติศาสตร์การเมืองไทยแบบนครินทร์ เมฆไตรรัตน์

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ – เมื่อวันที่ 7 กันยายน พ.ศ.2569 ศาสตราจารย์นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญ ไปบรรยายเรื่อง “การเมืองและสังคมไทยสำหรับอนาคต” ในงาน NDC’68 Symposium 2026 ของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร เรื่องที่ท่านพูดมีหลายเรื่อง แต่ผู้เขียนติดใจอยู่เรื่องหนึ่ง คือท่านเอาประวัติศาสตร์การเมืองไทยตั้งแต่ พ.ศ.2475 มาจนถึง พ.ศ.2569 รวม 94 ปี ซึ่งปกติในการเรียนการสอนวิชาการเมืองการปกครองไทยมักจะให้นักศึกษาต้องจำทั้งรัฐประหาร รัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรี และชื่อคณะปฏิวัติ ฯลฯ มาย่อเสียเหลือเพียง 4 ยุค

วิธีสอนของนครินทร์ง่ายมาก ไม่ต้องถามว่าใครเป็นนายกรัฐมนตรีกี่สมัย ไม่ต้องนับว่าประเทศไทยมีรัฐประหารมากี่ครั้ง และไม่ต้องไล่ท่องชื่อรัฐธรรมนูญทุกฉบับ ถามเพียงว่าในแต่ละยุค ใครเป็นผู้มีอำนาจนำทางการเมืองก็พอ ครั้นถามอย่างนี้แล้วทำให้ประวัติศาสตร์การเมืองไทยที่เคยดูเหมือนก๋วยเตี๋ยวเส้นหมี่พันกันนัวเนียอยู่ในชามก็กลายเป็นเกาเหลาลูกชิ้นขึ้นมาทันที

ยุคแรกคือ พ.ศ.2475-2500 เป็นยุคของ “คณะราษฎร” วันที่ 24 มิถุนายน 2475 เป็นจุดเปลี่ยนใหญ่ เพราะประเทศไทยเปลี่ยนจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และกลุ่มที่ขึ้นมาเป็นศูนย์กลางของระบบใหม่ก็คือคณะราษฎร แต่คำว่าคณะราษฎรก็อย่าได้เข้าใจว่าคนกลุ่มนี้รักกันกลมเกลียวเหมือนนักศึกษาถ่ายรูปวันรับปริญญา เพราะข้างในก็ทะเลาะกันเอง มีทั้งทหารและพลเรือน มีทั้งฝ่ายพระยาพหลพลพยุหเสนา, ฝ่ายปรีดี, ฝ่ายจอมพล ป. และยังต้องต่อรองกับอำนาจเก่าอยู่ตลอดเวลา ดังนั้น หลัง พ.ศ.2475 เพียงปีเดียวก็เกิดเรื่องเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ และเกิดกบฏบวรเดช แล้วจอมพล ป. พิบูลสงคราม ขึ้นมามีอำนาจ ประเทศไทยเข้าไปเกี่ยวข้องกับสงครามโลกครั้งที่ 2 พอสงครามจบ ฝ่ายปรีดีกลับมามีบทบาทอยู่พักหนึ่ง แล้วรัฐประหาร พ.ศ.2490 ก็พาฝ่ายทหารกลับมา จอมพล ป. กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง ดูเผินๆ บ้านเมืองเหมือนเปลี่ยนเจ้าของร้านอยู่เรื่อย แต่คนที่เดินเข้าเดินออกหลังเคาน์เตอร์ก็ยังเป็นคนในโลกการเมืองที่เกิดขึ้นหลัง พ.ศ.2475 นั่นเอง จนกระทั่ง พ.ศ.2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ทำรัฐประหาร และเมื่อยึดอำนาจอีกครั้งใน พ.ศ.2501 ระเบียบเก่าก็จบจริงๆ

เข้าสู่ยุคที่สอง พ.ศ.2500-2516 ยุคของ “คณะปฏิวัติ” ทหารรุ่นนี้ไม่จำเป็นต้องอ้างบุญคุณว่าเป็นผู้เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 เพราะสร้างเหตุผลใหม่ขึ้นมารองรับอำนาจของตนเองซึ่งมีอยู่สามคำ คือ “ความมั่นคง การพัฒนา และต่อต้านคอมมิวนิสต์” จอมพลสฤษดิ์เป็นตัวแทนที่ชัดที่สุด แล้วอำนาจก็ส่งต่อมายังจอมพลถนอม กิตติขจร และจอมพลประภาส จารุเสถียร การเมืองอยู่ในมือกองทัพและระบบราชการอย่างเข้มแข็ง แต่ในเวลาเดียวกันเศรษฐกิจไทยก็เปลี่ยนเร็ว มีถนน เขื่อน ไฟฟ้า โรงงาน มหาวิทยาลัย และแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ กรุงเทพฯใหญ่ขึ้น คนเรียนหนังสือมากขึ้น คนชั้นกลางมากขึ้น นักศึกษามากขึ้น แล้วเรื่องประหลาดก็เกิดขึ้น คือ รัฐบาลทหารสร้างการพัฒนา แต่การพัฒนานั่นเองกลับสร้างคนที่ไม่ต้องการอยู่ใต้รัฐบาลทหารอีกต่อไป เมื่อคนมีการศึกษามากขึ้น ก็เริ่มถามมากขึ้น เมื่อคนเห็นโลกมากขึ้น ก็เริ่มถามว่า เหตุใดประเทศไทยที่กำลังพัฒนาเศรษฐกิจจึงต้องให้คนเพียงไม่กี่คนตัดสินใจแทนคนทั้งประเทศ คำถามสะสมกันไปจนถึง 14 ตุลาคม พ.ศ.2516

14 ตุลาฯ จึงไม่ใช่เพียงวันที่รัฐบาลถนอม-ประภาสพ้นจากอำนาจ ในกรอบของนครินทร์ มันคือวันที่ “คณะปฏิวัติ” หมดความสามารถที่จะผูกขาดอำนาจนำไว้แต่ฝ่ายเดียว จากนั้นเราก็เข้าสู่ยุคที่สาม พ.ศ.2516-2540 ซึ่งผมเห็นว่าเป็นส่วนที่อธิบายการเมืองไทยได้สนุกที่สุด นครินทร์เรียกว่า Sharing Power แปลเป็นไทยคือ “แบ่งกันมีอำนาจ” หลัง 14 ตุลาคม ไม่มีใครกินประเทศไทยได้ทั้งตัวอีกแล้ว ทหารก็ยังอยู่ ข้าราชการก็ยังมีอำนาจ นักการเมืองก็โตขึ้น พรรคการเมืองก็มีบทบาท นักธุรกิจเข้ามา ผู้นำท้องถิ่นเข้ามา บ้านใหญ่เข้ามา ผู้กว้างขวางเข้ามา จนบางแห่งถ้าไม่รู้จักนามสกุลใหญ่ประจำจังหวัดก็แทบจะถือว่ายังไม่เข้าใจการเมืองไทย หลัง 14 ตุลาคม 2516 เรามีประชาธิปไตยอยู่พักหนึ่ง แล้วเกิด 6 ตุลาคม 2519 ตามด้วยรัฐประหาร จากนั้นเข้าสู่ยุค พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งเป็นระบบแปลกแต่ใช้การได้อยู่ระยะหนึ่ง คือทหาร ข้าราชการ พรรคการเมือง นักการเมือง และรัฐสภา อยู่ร่วมกันแบบไม่มีใครกินรวบ ทหารมีอำนาจแต่ก็ต้องคุยกับนักการเมือง นักการเมืองมีเสียงในสภาแต่ก็ต้องเกรงใจกองทัพ รัฐบาลต้องพึ่งพรรคการเมือง ส่วนพรรคการเมืองก็ต้องพึ่งเจ้าพ่อและบ้านใหญ่ตามจังหวัดต่างๆ เรียกว่าทุกคนมีช้อนอยู่ในมือ แต่ไม่มีใครได้ยกหม้อแกงกลับบ้านคนเดียว จาก พล.อ.เปรม มาถึงรัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ จากรัฐประหาร พ.ศ.2534 มาถึงพฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535 แล้วกลับไปหารัฐบาลเลือกตั้งอีกครั้ง โครงสร้างใหญ่ก็ยังเหมือนเดิม คือทุกฝ่ายต้องแบ่งอำนาจกัน แต่ Sharing Power แบบไทยๆ มีปัญหาอยู่ข้อหนึ่ง แบ่งกันมีอำนาจไปๆ มาๆ มักกลายเป็นแบ่งกระทรวง แบ่งเก้าอี้ แบ่งโควต้า
และบางทีก็แบ่งงบประมาณเสียด้วย

เมื่อถึงทศวรรษ 2530 คนไทยจึงเริ่มเบื่อรัฐบาลผสม พรรคเล็กพรรคน้อย การย้ายพรรค การต่อรองเก้าอี้รัฐมนตรี ซึ่งบางครั้งดูคล้ายตลาดนัดมากกว่าสภาผู้แทนราษฎร แล้วคำว่า “ปฏิรูปการเมือง” ก็ดังขึ้น ผลก็คือรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งพาเราเข้าสู่ยุคที่สี่ คือ พ.ศ.2540-2569 คือ “ยุคปฏิรูปการเมืองและออกแบบการเมืองใหม่ตลอดเวลา”

รัฐธรรมนูญ 2540 คิดง่ายๆ ว่า ปัญหาคือรัฐบาลอ่อนแอ ก็ทำให้รัฐบาลเข้มแข็งเสีย พรรคการเมืองแตกเป็นสิบเป็นร้อย ก็ทำให้พรรคใหญ่ขึ้น กลัวนักการเมืองใช้อำนาจเกินไป ก็สร้างองค์กรอิสระขึ้นมาตรวจสอบ กลัวรัฐบาลส่วนกลางรวบอำนาจ ก็ให้กระจายอำนาจลงท้องถิ่น เราจึงได้ระบบที่นายกรัฐมนตรีเข้มแข็งขึ้น พรรคการเมืองใหญ่ขึ้น มีศาลรัฐธรรมนูญ มีองค์กรอิสระ และมีระบบเลือกตั้งที่ออกแบบใหม่ ดูเหมือนเราสร้างบ้านการเมืองหลังใหม่เสร็จแล้วปัญหาคือพอสร้างเสร็จคนไทยไม่เคยยอมอยู่บ้านหลังเดิมนานนัก

นครินทร์เปรียบไว้ได้เห็นภาพมากว่า เราสร้างบ้านเสร็จแล้วก็พากัน “รีโนเวต” อยู่เรื่อยๆ แต่ผู้เขียนว่าไม่ใช่แค่รีโนเวตเสียแล้ว ประเทศไทยเปลี่ยนรัฐธรรมนูญเก่งกว่าคนไทยเปลี่ยนเฟอร์นิเจอร์ในบ้านเสียอีก โซฟาบางบ้านซื้อมาใช้สิบห้าปียังไม่เปลี่ยน แต่รัฐธรรมนูญไทยบางฉบับยังผ่อนไม่หมดก็มีคนอยากยกออกเสียแล้ว รัฐธรรมนูญ 2540 ใช้อยู่ไม่ทันเก่า ก็มีรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549 ตามด้วยรัฐธรรมนูญ 2550 แล้วก็รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 มีร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ซึ่งไม่ได้ใช้ ก่อนจะมาถึงรัฐธรรมนูญ 2560 ฝาผนังยังไม่ทันขึ้นรา ช่างก็กลับมาอีกแล้ว บางทีไม่ใช่แค่เปลี่ยนวอลเปเปอร์ แต่ทุบผนัง ย้ายประตู ทำห้องน้ำใหม่ แล้วเถียงกันอีกว่าห้องรับแขกควรอยู่ตรงไหน นี่แหละที่นครินทร์มองว่าเป็นปัญหาใหญ่ ประเทศไทยไม่ได้ขาดรัฐธรรมนูญ ตรงกันข้าม เรามีรัฐธรรมนูญมากเสียจนคนธรรมดาจำไม่ได้แล้วว่าตนเกิดทันกี่ฉบับ สิ่งที่เราขาดคือ กติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับซึ่งเรื่องนี้สำคัญกว่าคำถามว่าใครจะเป็นนายกรัฐมนตรีเสียอีก เพราะถ้าทุกครั้งที่ฝ่ายหนึ่งแพ้แล้วบอกว่ากติกาไม่ดี และทุกครั้งที่ฝ่ายหนึ่งชนะแล้วอยากแก้กติกาให้ตนเองได้เปรียบ ต่อให้เขียนรัฐธรรมนูญด้วยกระดาษทองคำก็คงอยู่ไม่นาน มาถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เรื่องยิ่งซับซ้อนขึ้นไปอีก มีทั้งระบบเลือกตั้ง ส.ส. วิธีได้มาซึ่ง ส.ว. การตั้งรัฐบาล องค์กรอิสระ ศาลรัฐธรรมนูญ และกลไกตรวจสอบสารพัดชนิด ซับซ้อนเสียจนคนไทยบางคนยังอธิบายไม่ถูกว่า ส.ว.มาจากไหน นครินทร์ถึงกับตั้งข้อสังเกตว่า ถ้าจะอธิบายให้นักวิชาการหรือตุลาการต่างประเทศเข้าใจว่า รัฐบาลไทยเกิดอย่างไร นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งอย่างไร พรรคการเมืองถูกยุบอย่างไร บางเรื่องอธิบายยากเหลือเกิน

ดังนั้น เรื่องจึงกลับมาที่เรื่อง Rule of Law คือ กฎหมายควบคุมอำนาจรัฐ หรือ Rule by Law คือ รัฐใช้อำนาจผ่านกฎหมายเพื่อควบคุมประชาชนซึ่งต้องใช้คำง่ายๆ คำเดิมคือ “ความชอบธรรม (Legitimacy)” เพราะอำนาจในการปกครองอย่างเดียวไม่พอ ต้องตอบให้ได้ด้วยว่าอำนาจนั้นมาจากไหน ใครให้มา ใช้เพื่อใคร และประชาชนเชื่อหรือไม่ว่าผู้ใช้อำนาจนั้นมีสิทธิใช้อย่างแท้จริง นี่จึงไม่ใช่เรื่องง่ายๆ ว่าประเทศไทยเดินจาก “เผด็จการ” ไปหา “ประชาธิปไตย” เป็นเส้นตรงมันคือการต่อสู้ว่า ใครจะเป็นผู้มีอำนาจนำ และใครจะทำให้คนส่วนใหญ่ยอมรับว่าตนสมควรมีอำนาจนั้น อำนาจที่ไม่มีความชอบธรรมอยู่ได้ไม่นานแต่ความชอบธรรมที่ไม่มีอำนาจก็เอาไปปกครองประเทศไม่ได้ โจทย์จึงอยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรให้อำนาจกับความชอบธรรมเดินมาพบกันเสียที