องค์กรอิสระ – กาลครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ของดินแดนต่างโลกเอมุตตา ยังมีอาณาจักรเล็กๆ แห่งหนึ่งเป็นทางผ่านของฝูงมังกรที่อพยพทุกสิบปี กำแพงของนครแห่งนี้จึงจำเป็นต้องลงอาคมใหม่ให้ทันก่อนฤดูมังกรอพยพ มิฉะนั้น เปลวไฟจากมังกรที่บินผ่านอาจเผาบ้านเรือนจนหมดเมือง
แต่เดิม เจ้าเมืองเป็นผู้เลือกสำนักเวทมาลงอาคม และเป็นผู้ตรวจรับรองเองว่างานเสร็จสมบูรณ์แล้ว จากนั้นจึงเปิดคลังจ่ายเหรียญทองให้สำนักเวทนั้น ส่วนชาวเมืองก็ทำได้เพียงอยู่อาศัยภายใต้กำแพงเรืองแสงอาคมงดงาม ด้วยความเชื่อว่าเมื่อมังกรบินผ่านมา กำแพงนี้จะกางเขตอาคมคุ้มครองเมืองจากไฟมังกรได้
จนกระทั่งในฤดูมังกรอพยพครั้งหนึ่ง เมื่อฝูงมังกรบินผ่านกำแพงนครด้านทิศใต้ เขตอาคมด้านนั้นกลับต้านทานเปลวไฟไม่ได้ เกิดเพลิงไหม้ลุกลามจนบ้านเรือนเสียหายไปเกือบหนึ่งในสามของเมือง
จากการสอบสวนในภายหลัง พบว่าสำนักเวทที่เจ้าเมืองเลือกมาใช้ผงคริสตัลผสมเกล็ดงูแทนเกล็ดมังกรในการลงอาคม วัตถุเวททั้งสองแบบทำให้กำแพงเรืองแสงคล้ายกัน แต่ผงคริสตัลผสมเกล็ดงูนั้นกันไฟมังกรไม่ได้ และเจ้าสำนักก็เป็นทั้งเพื่อนสนิทและหุ้นส่วนลับของเจ้าเมือง
ชาวเมืองร้องเรียนต่อศาลหลวง แต่กว่าคำพิพากษาให้ปลดและลงโทษจะเดินทางมาถึง เจ้าเมืองก็พ้นตำแหน่งและหนีหายไปแล้ว งบประมาณทองในคลังส่วนนั้นก็ถูกจ่ายออกไปจนหมด ส่วนคนที่บ้านถูกเผาต้องอยู่ในกระโจมผ่านฤดูหนาวมาถึงสามปี
หลังจากเหตุการณ์นี้ ชาวนครจึงประชุมกันตั้ง “หอผู้ตรวจอาคม” ขึ้น โดยให้สภาปราชญ์เป็นผู้แต่งตั้งคณะผู้ตรวจ เจ้าเมืองไม่มีอำนาจแต่งตั้งหรือปลดผู้ตรวจตามใจชอบ หอผู้ตรวจอาคมนี้จะเก็บไอเพลิงมังกรไว้ในตะเกียงดำ โดยก่อนจ่ายเหรียญทองทุกครั้ง ผู้ตรวจจะนำไอเพลิงมังกรนั้นไปทดสอบกำแพง หากอาคมต้านทานไม่ได้ สำนักเวทต้องแก้ไข และคลังนครจะยังจ่ายเหรียญทองไม่ได้จนกว่าผู้ตรวจอาคมจะประทับตรารับรอง
ฤดูมังกรอพยพผ่านไปอีกหลายครั้ง บ้านเรือนภายใต้กำแพงอาคมทั้งสี่ด้านไม่ถูกไฟมังกรเผาอีก คนรุ่นใหม่รู้จักฤดูมังกรอพยพในฐานะปรากฏการณ์ธรรมชาตินานปีครั้ง ที่เด็กๆ จะขึ้นไปดูท้องฟ้าสว่างไสวจากหอชมเมือง
กาลเวลาผ่านไปอีกนับสิบปี หอผู้ตรวจอาคมกลับกลายเป็นสถานที่ที่ชาวเมืองเริ่มไม่พอใจ เพราะผู้ตรวจบางคนใช้เวลาหลายเดือนกว่าจะยอมออกจากหอมาตรวจงาน ขณะที่บางสำนักได้รับตรารับรองอย่างรวดเร็วจนน่าสงสัยว่ามีการตรวจกันจริงหรือไม่ บางสำนักกลับถูกทดสอบซ้ำแล้วซ้ำเล่า หรือถูกห้ามไม่ให้ร่วมลงอาคมป้องกันมังกร โดยชาวเมืองไม่เห็นว่ามีเหตุผลอันสมควร
เมื่อมีคนถามถึงมาตรฐาน คณะผู้ตรวจอาคมก็อ้างคัมภีร์โบราณที่ไม่ยอมให้ใครอ่าน ส่วนเจ้าเมืองก็บอกว่าตนไม่สามารถแทรกแซงหอผู้ตรวจอาคมนี้ได้
ต่อมายังมีผู้พบว่า เจ้าสำนักเวทสีครามมีความใกล้ชิดกับผู้ตรวจอาคมบางคน ความไม่พอใจจึงกลายเป็นความไม่ไว้วางใจ และเริ่มมีเสียงเรียกร้องให้จัดการกับหอผู้ตรวจอาคม
ใครคนหนึ่งจึงประกาศกลางจัตุรัสกลางเมืองว่า “เราสร้างกำแพงเมืองเพื่อกันไฟมังกร แต่ถ้าหอผู้ตรวจอาคมเป็นพวกเดียวกับสำนักเวทแล้ว เราจะเชื่อถือได้อย่างไร ยุบหออะไรนี่ทิ้งเสีย อย่ามีเสียเลยดีกว่า”
คำประกาศนั้นเรียกเสียงปรบมือดังลั่น ประชาชนเดินขบวนขับไล่คณะผู้ตรวจอาคมออกจากเมือง หอผู้ตรวจอาคมกลายเป็นอาคารร้าง
ในปีต่อมา การลงอาคมกำแพงสำเร็จลงโดยเจ้าเมืองเลือกสำนักเวทเอง รับรองงานเอง และจ่ายเหรียญทองได้ทันที ชาวเมืองก็ไม่ได้รู้สึกผิดสังเกตอะไร ทุกคนต่างเห็นว่า ไม่มีหอผู้ตรวจอาคม การลงอาคมกำแพงก็เสร็จลงได้ ไม่เห็นแตกต่างจากเดิมตรงไหน
จนกระทั่งฤดูมังกรอพยพครั้งใหม่มาถึง มังกรตัวแรกบินมายังกำแพงทิศใต้ เปลวไฟจากหางของมันร่วงผ่านชั้นอาคมลงมาในยุ้งฉาง ก่อนลามไปถึงตลาด… นิทานต่างโลกของเราจบลงตรงนี้
ในขณะที่เขียนคอลัมน์ตอนนี้ ยังไม่ทราบว่าคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือ กกต. จะมีมติอย่างไรในเรื่องการส่งฟ้องหรือไม่ส่งฟ้องกรณี ส.ว. 229 คน หากเมื่อคอลัมน์นี้เผยแพร่ ท่านผู้อ่านก็คงได้ทราบผลกันแล้ว แต่ไม่ว่าผลจะออกมาอย่างไร ก็มีประเด็นที่อยากชวนคุยกันไปโดยไม่ต้องคำนึงว่ามติดังกล่าวจะออกหัวออกก้อยอย่างไรว่า เราควรจะทำอย่างไรถ้าองค์กรที่ตั้งขึ้นมาเพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจ แต่กลับถูกตั้งคำถามเสียเองว่ายังทำหน้าที่อันสมควรตามเหตุผลที่องค์กรนั้นถูกออกแบบหรือตั้งขึ้นมาอยู่หรือไม่
เพราะต้องยอมรับว่านับตั้งแต่การบังคับใช้อย่างเต็มรูปแบบของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หรืออาจจะถือว่าการเลือกตั้งปี 2562 เป็นต้นมา การปฏิบัติหน้าที่ของบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายนั้นก็ถูกตั้งคำถามอย่างหนักหน่วงมาโดยตลอด
โดยเฉพาะคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือ กกต. และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. ลามไปถึงสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง. ซึ่งเหมือนแผลจะมาเปิดเอาด้วยเหตุแผ่นดินไหวเอาเมื่อต้นปีที่แล้ว นอกจากนี้ ในวงการวิพากษ์วิจารณ์ก็มักจะเหมารวม “ศาลรัฐธรรมนูญ” เข้าไปด้วย ซึ่งตรงนี้ต้องขอยืนยันตามหลักการให้ชัดเจนก่อนว่า “ศาลรัฐธรรมนูญ” เป็น “องค์กรตุลาการ” ไม่ใช่องค์กรอิสระ แม้จะมีบทบาทที่เกี่ยวข้องกันและถูกก่อตั้งขึ้นมาพร้อมกันตามรัฐธรรมนูญ 2540 ก็ตาม
จากความไม่ไว้วางใจในการทำหน้าที่ บวกกับท่าทีของผู้อยู่ในตำแหน่งที่ดูเหมือนไม่รับผิดชอบหรือแยแสเห็นหัวประชาชน จึงเกิดความเหลืออดที่นำไปสู่ข้อเรียกร้องให้ “ยุบองค์กรอิสระ” รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุผลทำนองว่า “ความเป็นอิสระ” นั้นทำให้องค์กรเหล่านี้ใช้อำนาจได้โดยประชาชนไม่สามารถตรวจสอบอะไรได้เลย ความเป็นอิสระซึ่งควรเป็นหลักประกันในการทำหน้าที่กลับกลายเป็นเกราะกำบังให้สามารถใช้อำนาจได้โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนไปเสียอย่างนั้น
แต่ก่อนจะตัดสินว่าเราควรจะยุบ เลิก หรือเปลี่ยนรูปองค์กรอิสระเหล่านั้น เราอาจต้องย้อนกลับไปหาที่มาของมันอีกครั้งว่า ก่อนจะมีองค์กรเหล่านี้ เราเคยอยู่กับปัญหาแบบไหนการเมืองไทย
ก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 หน่วยงานจัดการเลือกตั้ง ตรวจสอบการทุจริต หรือตรวจการใช้เงินแผ่นดิน นั้นมีอยู่ในฐานะของ “หน่วยราชการ” เป็นองคาพยพในสายบังคับบัญชาของฝ่ายที่ตัวเองต้องตรวจสอบ การเลือกตั้งอยู่ในมือกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ซึ่งมีรัฐมนตรีจากฝ่ายการเมืองเป็นผู้บังคับบัญชา ส่วนงานปราบปรามการทุจริตก็มีคณะกรรมการ ป.ป.ป. อยู่ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เช่นเดียวกับสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในเวลานั้นที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีเช่นกัน ปัญหาจึงอยู่ตรงที่ว่า เราจะคาดหวังให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบผู้ที่มีอำนาจเหนือหน้าที่การงานของตนเองได้เต็มที่เพียงใด หรือในการเลือกตั้ง จะทำอย่างไรให้ทุกฝ่ายเชื่อมั่นว่าผู้จัดการแข่งขันไม่ได้เกรงใจผู้เข้าแข่งขันฝ่ายที่เป็นเจ้านายของตัวเอง
นอกจากนี้ปัญหาอีกอย่างหนึ่งก็คือ เมื่อหน่วยงานเหล่านั้นเป็นหน่วยงานราชการ จึงไม่มีอำนาจชี้ขาดที่เพียงพอแก่การปฏิบัติหน้าที่ เช่น แม้จะพบปัญหาในการเลือกตั้ง เช่นการเลือกตั้งที่อาจไม่สุจริตเที่ยงธรรม ก็ไม่อาจสั่งไม่ประกาศผลการเลือกตั้งหรือให้เลือกตั้งใหม่ได้ จะต้องประกาศผลไปก่อนแล้วค่อยส่งฟ้องต่อศาล ซึ่งกว่าศาลจะตัดสินครบสามศาล ส่วนใหญ่จำเลยซึ่งต่อให้ทำผิดจริง ก็พ้นตำแหน่งไปหมดแล้ว
รัฐธรรมนูญปี 2540 จึงเข้ามาแก้ปัญหานี้โดยแยกภารกิจที่เกี่ยวกับการเข้าสู่อำนาจและการตรวจสอบการใช้อำนาจออกจากการบังคับบัญชาของรัฐบาล ให้มีองค์กรรับผิดชอบที่เป็นอิสระ มีอำนาจและกลไกการทำงานของตัวเอง เพื่อให้ตัดสินใจได้โดยไม่ต้องระมัดระวังเกรงใจการให้คุณให้โทษจากฝ่ายที่อาจต้องถูกตรวจสอบ ขณะเดียวกัน การออกแบบในเวลานั้นก็ให้ “วุฒิสภา” ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนมีบทบาทในการเลือกผู้ดำรงตำแหน่ง ตลอดจนตรวจสอบและถอดถอนด้วย นี่คือแนวคิดตั้งต้นของการมี “องค์กรอิสระ” จึงเป็นการแยกตัว “ผู้ตรวจสอบ” ออกจากอำนาจครอบงำของ “ผู้ถูกตรวจสอบ” โดยยังมีสายสัมพันธ์แห่งความรับผิดชอบโยงกลับมาถึงประชาชนอยู่
แต่หากย้อนกลับไปดูเหตุที่ทำให้องค์กรเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องเกรงใจประชาชนนั้น เป็นเพราะการลิดรอนอำนาจของประชาชนต่อที่มาของ ส.ว. ในรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ด้วย องค์กรอิสระจึงอาจไม่ “เกรงใจ” ประชาชนไปมากกว่าผู้ที่มีอำนาจกำหนดที่มาหรือความเป็นไปของตนเอง
เราไม่อาจปฏิเสธได้ว่า ปัญหาขององค์กรอิสระในปัจจุบันนั้นหนักหนาจนประชาชนรู้สึกได้ว่า องค์กรเหล่านี้อยู่ในสภาพแทบไม่ต้องรับผิดชอบต่อใคร และการปฏิบัติหน้าที่ในหลายเรื่องก็เรียกอย่างไม่ต้องเกรงใจกันว่า “ไม่เห็นหัวประชาชน” จนราวกับมีหรือไม่มีก็ไม่ต่างกัน
แต่ข้อเสนอให้ “ยุบองค์กรอิสระ” ที่เริ่มมีเสียงเรียกร้องกันมากขึ้นนั้น ก็อาจเป็นเรื่องที่ต้องระวัง เหมือนนิทานต่างโลกที่เล่าไว้ตอนต้นนั่นแหละ เพราะความไม่พอใจต่อหอผู้ตรวจอาคมของชาวเมืองมีเหตุผลรองรับอยู่จริง ทั้งความล่าช้า การเลือกปฏิบัติ และความใกล้ชิดกับสำนักเวทที่ตัวเองต้องตรวจสอบ แต่การขับไล่ผู้ตรวจออกไปจนหมด แล้วกลับไปใช้ระบบเดิม ก็เท่ากับพากลับไปอยู่กับปัญหาเดิมที่เคยเผาเมืองมาแล้วครั้งหนึ่ง
เช่นเดียวกันกับก่อนจะเสนอว่าให้ “ยุบองค์กรอิสระ” เราจึงต้องตอบและวางแผนกันให้ได้ด้วยว่า หน้าที่ที่องค์กรเหล่านี้เคยได้รับมอบหมายจะให้ใครทำต่อ และจะป้องกันอย่างไรไม่ให้ผู้ตรวจสอบกลับไปอยู่ใต้อำนาจของผู้ถูกตรวจสอบอีก มิฉะนั้นเราอาจกำจัดองค์กรที่ไม่พอใจได้สำเร็จ แต่กลับเปิดทางให้ปัญหาที่เป็นเหตุให้ต้องสร้างองค์กรนั้นขึ้นมาตั้งแต่แรกกลับมาอีกครั้ง
มีเรื่องน่าสนใจอีกนิดหนึ่งว่า ได้เห็นนักวิชาการท่านหนึ่งให้ความเห็นในทำนองว่า เหตุที่ กกต.ไม่พยายามให้เรื่อง ส.ว. 229 คนไปถึงชั้นศาลนั้น อาจเป็นเพราะหวั่นเกรงศาลฎีกา ด้วยการเข้าสู่ตำแหน่งของศาลฎีการวมถึงผู้พิพากษาศาลยุติธรรมไม่ได้ผ่านการรับรองจาก ส.ว. จึงไม่ติดหนี้บุญคุณหรือต้องตอบแทนผู้ที่ตัวเองอาจต้องตรวจสอบ ประกอบกับเป็นองค์กรที่มีประวัติยาวนานและมีวัฒนธรรมการตรวจสอบกันเองอย่างจริงจัง ศาลยุติธรรมจึงยังเป็นที่พึ่งที่น่าเชื่อถือได้ในสถานการณ์เช่นนี้
ความเห็นนี้คงไม่สะดุดใจเป็นพิเศษ หากผู้พูดไม่ใช่ผู้ที่เคยตั้งคำถามต่อการบริหารงานของศาลยุติธรรมว่าเป็นระบบปกครองตนเองแบบปิดไม่ยึดโยงกับประชาชน และเสนอให้มีตัวแทนที่เชื่อมโยงกับสภาผู้แทนราษฎรหรือภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วม เพื่อให้การแต่งตั้งโยกย้ายและการเลือกผู้บริหารศาลมีความรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้น
แน่นอนว่า ข้อเสนอให้ศาลมีความรับผิดชอบต่อประชาชน กับการเห็นประโยชน์ของความเป็นอิสระในการพิจารณาคดีนั้น ไม่จำเป็นต้องขัดกัน แต่ก็น่าคิดว่า ในวันที่กลไกอื่นถูกตั้งข้อสงสัยว่าโยงใยอยู่กับอำนาจกลุ่มเดียวกัน เหตุที่เรายังฝากความหวังไว้กับศาลยุติธรรมได้นั้น ก็เป็นเพราะผู้พิพากษาไม่ต้องพึ่งพาการรับรองจากกลุ่มอำนาจที่อาจเข้ามาเป็นคู่ความตรงหน้านั่นเอง
แต่อย่างน้อยความเห็นของท่านนี้ก็ชี้ให้เห็นว่า การ “มีช่องว่าง” ระหว่างผู้ตรวจสอบกับผู้ถูกตรวจสอบยังเป็นเรื่องจำเป็น ส่วนจะทำอย่างไรให้ “ช่องว่าง” นั้นไม่กลายเป็นการปิดตัวเองจากความรับผิดชอบต่อประชาชน ก็เป็นการบ้านที่ผู้รู้นักคิดจะต้องช่วยกันออกแบบเสนอทางเลือกทางออกกันต่อไป
