ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 176 บัญญัติว่า “คณะรัฐมนตรีจะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา และชี้แจงการดำเนินการตามนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ตามมาตรา 75 โดยไม่มีการลงมติ”
การแถลงนโยบายดังกล่าวจึงเป็นการยืนยันว่ารัฐบาลจะต้องบริหารราชการแผ่นดินไปตามที่ได้หาเสียงไว้ โดยเฉพาะนโยบายที่สำคัญๆ ในการนี้คณะรัฐมนตรีต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้ชัดแจ้งว่าจะดำเนินการได้ ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามที่บัญญัติไว้มาตรา 75
และเมื่อคณะรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายตามมาตรา 176 แล้วจะมีผลตามมาตรา 178 ซึ่งบัญญัติว่า “ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตามมาตรา 176 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี”
เมื่อได้แถลงนโยบายแล้ว คณะรัฐมนตรีก็ต้องดำเนินการตามนโยบายที่ได้แถลงไว้นั้น และคณะรัฐมนตรีโดยเฉพาะนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้ารัฐบาล จะต้องมีหน้าที่ติดตาม กำกับ ควบคุมดูแล ในช่วงเวลาที่ต้องรายงานผลการดำเนินงานต่อรัฐสภา และหากรัฐสภารับทราบผลการดำเนินงานตามนโยบายแล้ว มิได้มีข้อเสนอแนะหรือข้อทักท้วงแต่อย่างใด นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะหยุดดำเนินการตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภามิได้
หากหยุดปฏิบัติก็อาจมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 คือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
ในกรณีที่มีการกล่าวหาว่าคณะรัฐมนตรีซึ่งดำเนินการตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภาแล้วทำให้เกิดผลเสียหายแก่ประเทศชาติ ก็มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่จะดำเนินการต่อคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว เช่น ตามมาตรา 271 หรือการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ ตามมาตรา 158 (มติไม่ไว้วางใจต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร) ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวจะเห็นได้ว่าไม่ว่าฝ่ายนิติบัญญัติ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็มีอำนาจควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว แต่ถ้าจะมีการกล่าวหาคณะรัฐมนตรีในทางอาญา ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 โดยดำเนินการกล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะต้องศึกษาถึงองค์ประกอบความผิดของกฎหมายมาตรานี้ให้เข้าใจก่อนคือ
1.ผู้ถูกกล่าวหาต้องเป็นเจ้าพนักงาน
2.มีหน้าที่โดยตรงต่อกรณีที่ถูกกล่าวหานั้น
3.ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ (หน้าที่โดยตรง) โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือ
4.ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
สิ่งสำคัญของผู้กระทำความผิดตามมาตรานี้ คือ ต้องมี “เจตนาพิเศษ” ที่ผู้กระทำความผิดจงใจกระทำเพื่อให้เกิดความเสียหาย หากเป็นกรณีเกี่ยวกับการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ของนายกรัฐมนตรี จะต้องมีพยานหลักฐานชัดเจน หรือมีพฤติการณ์แน่ชัดว่าที่คิดนโยบายนั้นขึ้นมา และปฏิบัติไปแล้วจะเกิดประโยชน์แก่ตัวนายกรัฐมนตรีหรือพวกพ้องเท่านั้น
มิได้มีเป้าหมายให้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมตามนโยบายดังกล่าวแต่อย่างใด
สําหรับองค์ประกอบความผิดมาตรานี้ ข้อ 1 น่าจะไม่มีปัญหา นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มาตรา 4
ในองค์ประกอบข้อ 2 ผู้ถูกกล่าวหา (คณะรัฐมนตรี) ต้องมีหน้าที่โดยตรง ซึ่งก็จะต้องดูตั้งแต่เริ่มคิดนโยบาย และเมื่อเข้าบริหารประเทศได้นำนโยบายเป็นประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวม ตามที่ได้แถลงไว้ มาปฏิบัติ ตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1403/2512-6564/2542 วางหลักว่า การจะเป็นความผิดนั้น ต้องเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติเฉพาะในหน้าที่ของพนักงานผู้นั้น “โดยตรง” ตามที่รับมอบหมายถ้าไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงแล้วย่อมไม่ผิด หน้าที่โดยตรงนั้นจะเป็นหน้าที่ซึ่งกำหนดไว้โดยกฎหมายหรือโดยได้รับมอบหมายโดยชอบก็ได้ ดังนั้น หน้าที่โดยตรงของนายกรัฐมนตรี (ในฐานะหัวหน้ารัฐบาล) ที่เกี่ยวกับนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา ก็คือหน้าที่ตอนที่กำหนดนโยบายแล้วแถลงนโยบายต่อรัฐสภา จากนั้นก็มีหน้าที่ในการควบคุมดูแลให้มีการปฏิบัติเพื่อบรรลุผลตามนโยบายนั้น แต่หลังจากนั้นจะไม่ใช่หน้าที่โดยตรงของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอีกต่อไปแล้ว หากแต่เป็นหน้าที่ของฝ่ายปฏิบัติ เมื่อมีความเสียหายในชั้นปฏิบัติการก็ต้องไปกล่าวหา
ผู้ปฏิบัติมิใช่กล่าวหาผู้กำหนดนโยบาย
สำหรับองค์ประกอบข้อ 3 การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติที่ไม่ชอบนั้น ผู้กระทำหรือคณะรัฐมนตรีต้องมีเจตนาทำให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หากไม่เกิดความเสียหายย่อมขาดองค์ประกอบความผิด (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3073/2523) ซึ่งจะแตกต่างจากองค์ประกอบข้อ 4 ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติโดยทุจริต ซึ่งไม่ต้องมีความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด เพียงแค่ผู้กระทำมีเจตนาแสวงหาผลประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ก็เข้าองค์ประกอบข้อนี้แล้ว
ส่วนข้อที่ว่าการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลต้องใช้เงินจำนวนมาก เป็นภาระงบประมาณแผ่นดินนั้น ควรต้องพิจารณาว่าการดำเนินงานตามนโยบายเพื่อประชาชนนั้นหากทำให้เกิดผลสำเร็จในเป้าหมาย คือความอยู่ดีกินดีของประชาชนแล้ว
ผู้บริหารประเทศที่ดีก็จำเป็นต้องกระทำแม้จะใช้งบประมาณค่อนข้างสูง เพราะการบริหารประเทศไม่ใช่การดำเนินธุรกิจของบริษัท ซึ่งจำเป็นต้องคำนึงถึงการขาดทุนกำไร เป็นหลัก
เว้นแต่ผลประโยชน์นั้นพิสูจน์ได้แน่ชัดว่าตกเป็นของคณะรัฐมนตรีหรือพวกพ้อง มิได้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนแต่อย่างใด
เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปแล้วว่าในระบอบประชาธิปไตยพรรคการเมืองที่ได้รับความไว้วางใจให้เข้ามาบริหารประเทศก็คือพรรคการเมืองที่ได้รับเสียงข้างมากในสภา เหตุที่ได้รับความไว้วางใจดังกล่าวก็เพราะพอใจในนโยบายที่แถลงต่อประชาชนจึงเลือกตั้งพรรคนั้นเข้ามาด้วยเสียงข้างมาก นโยบายสำคัญที่จะต้องดำเนินการก็คือนโยบายที่หาเสียงไว้เพราะถือเป็นสัญญาประชาคมและหากมีข้อเสียหายเกิดจากการดำเนินนโยบายนั้นก็เป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ที่จะเป็นผู้ควบคุมการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล ไม่ให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศชาติ
หากการปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภาเป็นเหตุให้นายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีต้องรับผิดทางอาญาแล้ว คงไม่มีรัฐบาลใดที่จะเสี่ยงนำนโยบายที่ต้องใช้งบประมาณสูงมากๆ แม้จะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนมาดำเนินการ เพราะเกรงว่าหากพ้นวาระแล้ว และมีรัฐบาลใหม่เข้ามาบริหารประเทศก็จะต้องถูกดำเนินคดีอาญา เช่น เมื่อรัฐบาลมีนโยบายในการป้องกันปราบปรามการทุจริต จึงเสนอให้สภาออกกฎหมายตั้งศาลพิเศษ เพื่อดำเนินคดีดังกล่าว ซึ่งการตั้งศาลใหม่นั้นจำเป็นต้องใช้เงินงบประมาณทั้งการหาสถานที่และบุคลากรคือผู้พิพากษา และเจ้าหน้าที่ธุรการ ถ้าจะมองในแง่ร้ายก็จะเห็นว่าเหตุใดต้องตั้งศาลใหม่ เพราะศาลอาญาเดิมก็มีอำนาจพิจารณาคดีทุจริตได้อยู่แล้ว
แต่หากผลปรากฏว่าเมื่อมีศาลพิเศษแล้ว คดีทุจริตหมดไปจากประเทศไทยหรือลดน้อยลงจนเห็นได้ชัด ก็ต้องถือว่าเป็นนโยบายที่ดีเพราะเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติ หรือนโยบายสามสิบบาทรักษาทุกโรค ขึ้นรถโดยสารหรือรถไฟฟรี นโยบายพยุงราคาพืชผลเกษตร เป็นต้น
นโยบายเหล่านี้จะต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณไม่ใช่น้อย แต่เมื่อเป็นประโยชน์ต่อประชาชน เช่น ชาวไร่ชาวนา ผู้บริหารประเทศที่ดีก็ต้องดำเนินการให้เป็นผลสัมฤทธิ์
ในมุมมองของผู้เขียนเห็นว่านโยบายที่คณะรัฐมนตรีแถลงต่อรัฐสภาก่อนเข้ามาบริหารประเทศ หากมีข้อบกพร่องเกิดขึ้นเมื่อปฏิบัติตามนโยบายไปแล้ว เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องเป็นผู้พิจารณาและลงโทษ โดยการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี หรือดำเนินการถอดถอนจากตำแหน่งตามมาตรา 271 การดำเนินการตามนโยบายจะมีความผิดทางอาญา เมื่อตัวนโยบายนั้นถูกกำหนดขึ้นโดยมีเจตนาทำให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน หรือเป็นประโยชน์ต่อคณะรัฐมนตรีและพวกพ้องอย่างเห็นได้ชัดเจน และเมื่อมีผู้ทักท้วงในเรื่องที่เกิดความเสียหายแล้วนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีละเลยเพิกเฉย ไม่สั่งการให้ป้องกันความเสียหายตามอำนาจหน้าที่ก็เป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ หากนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมิได้เพิกเฉยแต่ได้ดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งตามหน้าที่โดยตรงแล้ว ความเสียหายเกิดขึ้นในชั้นปฏิบัติการ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีย่อมไม่มีความผิด เพราะขาดองค์ประกอบความผิดทางอาญา ทั้งประมวลกฎหมายอาญา และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ความรับผิดทางอาญาตกอยู่แก่ผู้ปฏิบัติการซึ่งมีหน้าที่โดยตรงแล้วแต่กรณี
สำหรับผู้ใช้อำนาจลงโทษ ศาสตราจารย์จิตติ ติงศภัทิย์ บรรพตุลาการ ผู้ทรงความรู้คู่คุณธรรม ให้ข้อคิดว่า “สำหรับผู้ใช้อำนาจลงโทษนั้น ก็ต้องใช้อำนาจโดยมีเหตุผลและถูกต้องตามครรลอง ถ้าใช้หลักรัฐศาสตร์นำโดยไม่คำนึงถึงหลักกฎหมาย ผลสะท้อนที่เกิดจากการปฏิบัติเช่นนั้นก็คงเป็นที่ไม่พึงปรารถนาเช่นกัน…”
สมลักษณ์ จัดกระบวนพล
