การจับกุมเป็นกระบวนการต้นทางของคดีอาญา และอำนาจจับกุมเป็นอำนาจที่เจ้าหน้าที่ใช้บ่อยครั้งที่สุดในระบบกระบวนการนี้ อีกทั้งมีปัญหาและข้อโต้แย้งมากที่สุดทั้งในแง่การจับและการไม่จับ บทความนี้จะชี้ให้เห็นปัญหาของกระบวนการจับกุม และเสนอแนวทางแก้ไข ซึ่งเป็นแนวทางของประเทศต่างๆ เป็นแนวทางที่ไม่ซับซ้อน เพราะเป็นกระบวนการขั้นที่เพิ่มขึ้นจากที่เราคุ้นเคยกันในกฎหมายไทยอยู่แล้ว มีข้อแตกต่างเพียงเล็กน้อยเท่านั้น
ตามประมวลกฎหมายอาญา ผู้มีอำนาจจับกุมผู้กระทำความผิดหรือผู้ต้องสงสัยว่ากระทำความผิด คือ พนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจและยังรวมถึงเจ้าหน้าที่อื่น เช่น เจ้าพนักงานของกรมสรรพสามิต เจ้าพนักงานของกรมศุลกากร พัสดีซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในเรือนจำ และผู้มีอำนาจจับตามกฎหมายพิเศษอื่นๆ ผู้ใช้อำนาจจับกุมเหล่านี้อาจจับกุมบุคคลได้ทั้งกรณีตามหมายจับที่ออกโดยศาล และการจับโดยไม่มีหมายจับ อย่างเช่น กรณีความผิดซึ่งหน้าเมื่อได้เห็นบุคคลกำลังกระทำความผิดอยู่ หรือพบในอาการที่แทบไม่ต้องสงสัยเลยว่าบุคคลนั้นได้เพิ่งกระทำความผิดมาแล้วสดๆ ซึ่งเรียกว่า การจับในความผิดซึ่งหน้า
สำหรับปัญหาการใช้อำนาจจับนั้น มีปัญหาทั้งด้านการจับ และการไม่จับ กล่าวคือ เป็นปัญหาการกระทำการ และการละเว้นกระทำการของเจ้าหน้าที่
ในด้านการจับนั้นมีปัญหาในเรื่องการกระทบสิทธิเสรีภาพของบุคคล ในขณะที่การไม่จับในบางกรณีก็มีปัญหาเรื่องการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่และการขาดอายุความ
เช่น การไม่จับในความผิดซึ่งหน้าที่เป็นการไม่จับโดยชอบด้วยกฎหมายเพราะเจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจแล้วเห็นว่าบุคคลไม่มีความผิด หรือเป็นการไม่จับที่ละเมิดต่อกฎหมาย
(ไม่ทำหน้าที่) โดยไม่สามารถอ้างเหตุผลใดๆ ได้ ทำนองเดียวกับการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 และอีกข้อหนึ่ง ยังมีการไม่จับหรือจับไม่ได้ ในกรณีที่มีการออกหมายจับไว้แล้วอีกต่างหาก ซึ่งมีปัญหามากเหมือนกัน ในแง่การขาดอายุความ
การจับยังมีความสำคัญสืบเนื่องไปอีก กล่าวคือ การจับทำให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจอื่นสืบเนื่องต่อๆ กันไปอีก ซึ่งอำนาจที่สืบเนื่องเป็นอำนาจสำคัญทั้งนั้น กล่าวคือ เมื่อจับบุคคลใดแล้วก็จะมีอำนาจค้นตัวผู้นั้นและมีอำนาจควบคุม ซักถาม สอบสวน แจ้งข้อหา ฯลฯ อำนาจเหล่านี้ถูกยกขึ้นมาใช้ทันทีพร้อมๆ กัน โดยผู้ถูกจับถ้าไม่มีหลักดี หรือไม่ทันตั้งตัว หรือไม่รู้กฎหมายที่ดีเพียงพอด้วยแล้ว แทบจะหาโอกาสโต้แย้งอะไรไม่ได้เลย (อย่าว่าแต่คนธรรมดาเลย เจ้าหน้าที่บางทีเป็นผู้ปฏิบัติเองก็ยังอาจปฏิบัติ หรือตีความผิด เพราะกฎหมายแก้ไขใหม่เสมอๆ) กว่าจะตั้งตัวได้อีกทีก็ต่อเมื่อมีทนายความ หรือเมื่อถูกส่งตัวมาพบพนักงานอัยการ หรือเมื่อปรากฏตัวต่อหน้าศาลซึ่งบางครั้งอาจช้าไป เพราะอาจจะไม่มีโอกาสปรากฏตัวอีกเลย
เช่น ถูกบังคับให้หายตัว หรือวิธีการที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายต่างๆ ทั้งโดยความตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ หรือโดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ของเจ้าหน้าที่ หรือข้อกฎหมายไม่แม่น หรือต่อรองให้ทำอย่างอื่น งานลับแทนการถูกดำเนินคดี ฯลฯ อย่างที่คนธรรมดาไม่อาจจะคาดคิดได้
ทั้งนี้ เพื่อให้เห็นความสำคัญของการใช้อำนาจจับ ซึ่งการจับที่ผิดพลาดอาจทำให้เกิดเหตุการณ์ดังต่อไปนี้ได้
1.อาจมีการจับผิดตัว ซึ่งอาจเป็นไปได้เพราะบุคคลที่มีชื่อและนามสกุลเดียวกัน ตรงกันทุกอักษรนั้น เคยปรากฏว่ามีซ้ำกันเป็นจำนวนมาก ความผิดพลาดแบบนี้เกิดขึ้นในกรณีที่ในสำนวนการสอบสวนปรากฏข้อมูลแค่ชื่อและนามสกุล โดยไม่ปรากฏพยานหลักฐานในข้อมูลเลขทะเบียนราษฎร 13 หลัก และไม่มีข้อมูลรูปถ่ายของผู้ต้องหา
2.มีการจับจริงแต่อาจเกิดความผิดพลาดในการลงบันทึกบัญชีของกลาง เช่น ลงรายการวัตถุที่ยึดได้ไม่ครบ ซึ่งอาจมีผลต่อความหนักเบาของข้อหา และการชั่งน้ำหนักพยาน
ปัญหาของกลางที่หายไปในระหว่าง หรือหลังการจับกุมนี้เป็นปัญหาใหญ่ โดยเฉพาะคดีเกี่ยวกับยาเสพติด และเกี่ยวกับทรัพย์สินที่กระทำผิดกระบวนการทางภาษีและการนำเข้าโดยละเมิดต่อกฎหมาย ทรัพย์ที่หายไปนี้อาจถูกนำไปใช้ในทางมิชอบอีกหลายประการ ทำให้เกิดการกระทำความผิดอื่นๆ ต่อเนื่องไปอีก
3.มีการจับจริง แต่ด้วยเหตุใดก็ตาม ของกลางถูกเปลี่ยนไม่ว่าจะเกิดขึ้นจากการแทรกแซงภายในหรือภายนอกองค์กร ซึ่งบางครั้งไม่สามารถระบุได้
4.มีการจับจริงแต่มีการแจ้งข้อหาหนักกว่า หรือเบากว่าความเป็นจริง จะเป็นด้วยความไม่แม่นในข้อกฎหมาย การตีความข้อกฎหมายผิดพลาด หรือเพราะเหตุอื่นๆ
5.มีการจับจริงแต่มีการใช้ความรุนแรงทางกายภาพแก่ผู้ต้องหาเกินกว่าความจำเป็นเพื่อการจับ รวมทั้งจับมาแบบถูกต้องตามมาตรฐานการจับแต่มาใช้ความรุนแรงภายหลังจากนั้น เช่น ในขณะสอบสวน ขณะควบคุมตัว การล่วงละเมิดทางกาย ทางวาจา ที่มีความรุนแรงทางเพศสภาพ
6.ไม่มีความผิดจริง แต่มีการจับเกิดขึ้น ซึ่งเกิดจากความผิดพลาดหลายกรณี รวมทั้งการตีความกฎหมายผิด
7.มีการจับจริง แต่มีการเปลี่ยนตัวผู้ต้องหาไม่ว่าจะเกิดจากการแทรกแซงภายในหรือภายนอกองค์กร ซึ่งบางครั้งไม่สามารถระบุได้
8.มีการจับจริงแต่ไม่มีการนำเข้าสารบบคดี
9.มีการจับจริงแต่ไม่มีบันทึกสารบบ และผู้ต้องหากลายเป็นบุคคลสาบสูญ
10.ปัญหาการจับกุมที่เกิดจากการล่อซื้อที่อาจผิดต่อหลักเกณฑ์ของกฎหมาย เช่น การล่อซื้อในความผิดเกี่ยวกับเรื่องลิขสิทธิ์ การค้าประเวณี ฯลฯ ซึ่งยังเป็นปัญหาในทางทฤษฎีอยู่ว่าเจ้าพนักงานสามารถทำได้เพียงใด ปัญหาเกี่ยวกับการล่อซื้อมีปัญหามาก เพราะบางครั้งการล่อซื้อนั้นเกินขอบเขตจนเป็นเสมือนชักจูง จูงใจให้คนกระทำความผิด หรือเป็นสาเหตุที่ก่อให้บุคคลมีความคิดอยากจะกระทำความผิด
11.ปัญหาการจับกุมที่โยงกับธรรมาภิบาลของการจัดการอำนาจหน้าที่ขององค์กร เช่น องค์กรหรือเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกใบอนุญาตประกอบกิจการอาชีพบางอย่าง และเจ้าหน้าที่ในองค์กรนั้นมีอำนาจจับกุมในความผิดที่เกี่ยวกับใบอนุญาตนั้นด้วย ทำให้มีอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จซึ่งองค์กรมีอำนาจเบ็ดเสร็จนี้ ทำให้พัวพันเกี่ยวโยงกับปัญหาเรื่องส่วย แทบไม่ต้องสงสัยเลยว่าผู้ประกอบการค้าการพาณิชย์ที่สุจริตอาจจะต้องทนทุกข์ทรมานกับการกลั่นแกล้งที่เกี่ยวโยงใช้อำนาจเหล่านี้ ในขณะที่ผู้ประกอบธุรกิจสีเทาและสีดำยังยืนอยู่ได้ด้วยผลประโยชน์ต่างตอบแทน
(ความจริง ธรรมาภิบาลในเรื่องการออกใบอนุญาตต่างๆ คงถึงเวลาที่ควรจัดระบบกันใหม่อยู่เหมือนกัน เพราะทางที่เหมาะสมนั้น ควรแยกตัวผู้มีอำนาจออกใบอนุญาต ออกจากผู้จับให้เป็นคนละองค์กร หรืออย่างน้อยคนละหน่วย)
สถานการณ์ข้างต้นนี้ ส่งผลกระทบรุนแรงต่อกระบวนการยุติธรรมทั้งสิ้น ซึ่งการจับที่ผิดพลาดเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อรูปคดี ทำให้เกิดข้อต่อสู้ให้แก่ฝ่ายผู้ต้องหาในคดี หรือทำให้หลักฐานในคดีอ่อนลงไป หรือกระทบต่อการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐาน และอาจทำให้ความน่าเชื่อถือของพยานอื่นๆ ลดน้อยลงไปเพราะเสมือนเป็นคดีที่มีจุดบกพร่องที่เกิดขึ้นตั้งแต่ชั้นจับกุมซึ่งอาจ
ส่งผลให้พยานผู้จับเมื่อถึงเวลามาเบิกความก็อาจมีน้ำหนักน้อยลง และยังกระทบต่อสิทธิของผู้ต้องหา หรือกระทบต่อสิทธิมนุษยชน หรือสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน หรือแม้กระทั่งทำให้ผู้กระทำความผิดบางกลุ่มไม่ได้เข้ามาสู่กระบวนการยุติธรรม
เมื่อกล่าวถึงตรงนี้แล้วคงเห็นได้ชัดเจนว่า อำนาจจับกุมเป็นอำนาจที่สำคัญ เมื่อใดที่ใช้อำนาจนี้ จะให้คุณและให้โทษแก่คนอื่นได้นานัปการและเกิดขึ้นในทันที การจับมีความสำคัญต่อภาพรวมคดีอาญาทั้งหมดเพราะเป็นกระบวนการเริ่มต้นของการดำเนินคดีอาญาซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้จับจะพบผู้ต้องหาเป็นคนแรก สิ่งต่างๆ ที่เกี่ยวกับการจับ ที่ปรากฏในสำนวนที่จะต้องใช้พิจารณาต่อไปทั้งในชั้นพนักงานอัยการและชั้นศาล รวมถึงชั้นงานราชทัณฑ์ ดังนั้น เจ้าหน้าที่ชั้นต่อๆ ไป จำเป็นต้องเชื่อในบันทึกจับกุมซึ่งผู้จับทำมา และพยานวัตถุต่างๆ ที่ผู้จับรวบรวมมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ (เพราะถ้าไม่เชื่อก็ทำงานต่อไปไม่ได้)
การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทั้งระบบเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก ต้องทำต่อเนื่องและใช้เวลานาน แต่หากคิดว่าค่อยๆ แก้ไขการบริหารจัดการกระบวนการเล็กๆ น้อยๆ เช่น กระบวนการจับกุมนี้ให้มีมาตรฐานกว่าเดิม ก็ยังถือว่าก้าวหน้ามากแล้ว ยิ่งเมื่อเรารู้แล้วว่าการปฏิรูปองค์กรใดไม่ใช่ของง่าย การกำจัดจุดอ่อนที่เป็นจุดตาย หรือจุดอำนาจเหนือขององค์กร ไปพลางก่อนก็ยังดี
ตามกฎหมายของประเทศไทย คดีที่มีการจับแล้วต้องส่งตัวมาฟ้องต่อศาลให้เร็วที่สุดคือ คดีที่เป็นความผิดซึ่งอยู่ในอำนาจศาลแขวง ซึ่งหากจำเลยรับสารภาพ ต้องส่งตัวมาฟ้องภายใน 48 ชั่วโมง แต่ก็ยังไม่มีกระบวนการตรวจสอบการจับที่เร็วกว่านั้น ซึ่งต่างจากกระบวนการของต่างประเทศ ซึ่งแทบจะทันทีหลังการจับ
ดังนั้น การพัฒนารูปแบบในการจับกุม โดยเพิ่มให้มีฝ่ายตรวจสอบอำนาจจับกุมมากขึ้นจึงเป็นแนวคิดที่มีเหตุผลสำหรับการแก้ไขปัญหานี้ ฝ่ายที่จะเข้ามาตรวจสอบหรือเข้ามารู้เห็นการใช้อำนาจจับกุมนั้น ควรเป็นใคร และทำอย่างไร หาคำตอบได้ด้วยการศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายต่างประเทศ ซึ่งบางประเทศได้กำหนดผู้ตรวจสอบไว้คือ ศาลและพนักงานอัยการ แน่นอนว่าประเทศต่างๆ อาจมีบุคคลผู้เข้ามาตรวจสอบมากกว่านี้อีก แต่หากกล่าวโดยรวมของระบบกระบวนการยุติธรรมตามที่นิยมในโลกปัจจุบันแล้ว คงไม่พ้นศาลและพนักงานอัยการ
แล้วประเทศอื่นวางระบบการใช้อำนาจจับกุมอย่างไร
คําตอบคือ หลายประเทศทำดังต่อไปนี้ เป็นพื้นฐาน (หมายถึงมีลักษณะนี้เป็นอย่างน้อยที่มากกว่านี้ยังมีอีก)
1.เมื่อมีการจับกุมแล้วต้องมีการตรวจสอบการจับกุมจากองค์กรอื่นในกระบวนการยุติธรรมทันที ซึ่งเป็นในลักษณะเป็นการเพิ่มผู้รู้เห็นหรือผู้ตรวจสอบเข้าในกระบวนการโดยมิให้ชักช้า
2.เมื่อมีการจับกุมแล้วเจ้าหน้าที่ผู้จับควรมีอำนาจควบคุมตัวผู้ต้องหาในเวลาอันสั้นที่สุดเท่าที่จะทำได้ แล้วส่งตัวผู้ต้องหาไปพบพนักงานอัยการหรือศาลที่มีเขตอำนาจ หรือผู้พิพากษาไต่สวน ฯลฯ
ในยุโรป ประเทศต่างๆ ในยุโรปภาคพื้นทวีป เช่น โปรตุเกส สเปน เบลเยียม มีระบบกระบวนการยุติธรรมที่มีผู้พิพากษาไต่สวนคดี ซึ่งอาจจะเรียกว่าผู้พิพากษาไต่สวน มีอำนาจหน้าที่เข้าถึงคดีก่อนผู้พิพากษาผู้มีอำนาจพิจารณาคดี กล่าวคือ ผู้พิพากษาไต่สวนจะเป็นตำแหน่งที่แยกต่างหากจากผู้พิพากษาผู้ทำหน้าที่พิจารณาคดี
ผู้พิพากษาไต่สวน จะไต่สวนพยานในคดี ทั้งพยานบุคคล พยานเอกสาร วัตถุพยานที่จะนำมาใช้ยืนยันความผิดของผู้ถูกกล่าวหาก่อนในเบื้องต้น รวมถึงอาจเข้าตรวจสถานที่อันเกี่ยวกับคดี เช่น ที่เกิดเหตุ และมีอำนาจสั่งให้สืบหา ค้นหาพยานหลักฐานอื่นเพิ่มเติมได้อีกด้วย จากนั้นประเมินหลักฐานทั้งหมดว่าสมควรดำเนินคดีต่อหรือไม่
ถ้าผู้พิพากษาผู้ทำหน้าที่ไต่สวนเห็นว่าหลักฐานมากพอควรดำเนินคดีต่อ คดีนั้นก็จะเข้าสู่กระบวนพิจารณาคดีเต็มรูปตามปกติต่อไป โดยที่ศาลซึ่งทำหน้าที่พิจารณาคดีเต็มรูปก็ไม่ผูกพันตามความเห็นเดิมของผู้พิพากษาผู้ทำหน้าที่ไต่สวนต่างคนต่างเป็นอิสระต่อกัน ดูๆ ไปแล้ว ผู้พิพากษาไต่สวนนี้ทำงานบางส่วนคล้ายอัยการในประเทศเรา
การมีผู้พิพากษาไต่สวนนี้เป็นประโยชน์แก่ผู้ถูกจับกุม ที่เขาจะได้พบกับศาลได้ในเวลาอันรวดเร็ว ศาลก็สอบปากคำผู้ต้องหาได้ด้วยตนเองอย่างทันท่วงที หากเห็นว่าการจับกุมกระทำโดยมิชอบผู้ต้องหาอาจถูกปล่อยตัวในไม่ช้า ซึ่งตามที่กฎหมายของประเทศในยุโรปภาคพื้นทวีปกำหนดไว้อย่างนี้แตกต่างจากกระบวนวิธีพิจารณาคดีอาญาของประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะประเทศไทยไม่มีผู้พิพากษาไต่สวน ก่อนการเริ่มคดี แต่บางคนก็อาจจะแย้งว่าระบบกฎหมายไทยเราก็เปิดโอกาสให้ศาลไต่สวนมูลฟ้องคดีอาญาได้อยู่แล้ว อาจจะมองว่าคล้ายการไต่สวนของยุโรปภาคพื้นทวีปอยู่เหมือนกัน
แต่ในความเห็นของผู้เขียนว่ายังไม่เหมือนกันทีเดียวเพราะผู้พิพากษาไต่สวนของเขาทำงานบางส่วนคล้ายงานในหน้าที่อัยการ และทำงานเชิงรุกค่อนข้างสูง บางครั้งส่งให้หาพยานหลักฐานเพิ่ม เป็นต้น
ในความเห็นของผู้เขียน กรณีของประเทศเรานั้น การจับกุมตามหมายจับนั้นไม่ค่อยเป็นปัญหาสักเท่าใด เพราะก่อนที่จะออกหมายจับศาลได้พิจารณาดูแล้วจึงออกหมายจับ แต่ที่น่าจะเป็นปัญหามากอยู่ที่การจับโดยไม่ต้องมีหมายหรือที่เรียกว่าการจับผู้กระทำความผิดซึ่งหน้า หรือที่ถือว่าเป็นความผิดซึ่งหน้าตามที่กล่าวไว้ข้างต้น ซึ่งเป็นอำนาจการตัดสินใจของผู้ใช้อำนาจจับล้วนๆ เป็นการตัดสินใจในปัจจุบันทันด่วน เพราะเนื้อหาของเรื่องจำเป็นต้องทำอย่างนั้น
ส่วนกรณีการจับตามหมายนั้น คงมีปัญหาใหญ่อย่างเดียว คือ การไม่จับ กล่าวคือ สืบสวนหาตัวไม่พบ หรือมีความล่าช้าในการติดตามตัว ฯลฯ จนคดีขาดอายุความ ซึ่งปัญหาการไม่จับหรือจับไม่ได้นี้ ในบางเรื่องเป็นเรื่องที่ไล่หาความรับผิดได้ยากที่สุด เพราะความล่าช้าเกิดได้หลายช่วง กับเจ้าหน้าที่หลายคนและหลายหน่วยงาน หลายขั้นตอน แต่ละช่วง แต่ละงานครอบครองความล่าช้ากันคนละนิดคนละหน่อย จนท้ายที่สุดเป็นความล่าช้าผลรวม คือขาดอายุความ
วิธีการที่จะตรวจสอบการจับในความผิดซึ่งหน้าในเรื่องนี้ มีกฎหมายของหลายประเทศสามารถนำมาเปรียบเทียบ ในบางประเทศเมื่อตำรวจจับกุมผู้ต้องสงสัยในความผิดซึ่งหน้าแล้วต้องรายงานให้พนักงานอัยการทราบในทันที เพื่อให้พนักงานอัยการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของการจับและการตั้งข้อหา และรวมถึงพยานหลักฐาน เช่น ในเกาหลีใต้ พนักงานอัยการเป็นหัวหน้าพนักงานสอบสวน นั่นหมายถึงทุกขั้นตอนที่ตำรวจทำหรือจะทำต้องมีการแจ้งมีการรายงาน หรือขอความเห็นชอบจากพนักงานอัยการก่อน หรือแจ้งหลังกระทำในทันทีแล้วแต่รูปเรื่องและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ ดังนั้น การทำงานของตำรวจและพนักงานอัยการเกือบจะเป็นเนื้อเดียวกัน
สำหรับการขอหมายต่อศาล ในหลายประเทศในยุโรปและสหรัฐอเมริกา ก่อนที่ตำรวจจะขอหมายจับและหมายค้นต่อศาลนั้น จะต้องผ่านการพิจารณาและผ่านความเห็นชอบจากพนักงานอัยการก่อน จึงจะไปขอหมายต่อศาลได้ ซึ่งมีผลเป็นว่า ให้อัยการกลั่นกรองความชอบด้วยกฎหมาย และความจำเป็นที่จะขอออกหมาย ซึ่งรูปแบบอย่างนี้ทำให้การจับกุมตามหมายเป็นไปโดยความรอบคอบ ผิดพลาดน้อย และกระทบสิทธิเสรีภาพของบุคคลเท่าที่จำเป็น
จะเห็นว่าวิธีการปฏิบัติของประเทศต่างๆ ที่มีระบบการตรวจสอบอำนาจจับกุม ก็เป็นเพียงแค่กระบวนการที่เพิ่มขึ้นมาจากที่ประเทศเรามีอยู่แล้วเท่านั้นเอง ไม่ใช่ของแปลกและไม่ต้องรื้อระบบหรือสร้างระบบใหม่ เพียงแก้ไขเรื่องกระบวนการ ขั้นตอนในการจับนี้ก่อน ก็ถือว่าทำให้ระบบกระบวนการยุติธรรมทางอาญาทั้งระบบก้าวหน้าไปมากแล้ว
กนกศักดิ์ พ่วงลาภ
