ผู้อ่านส่วนใหญ่ คงจะรู้จักหรือเคยได้ยินชื่อคณะกรรมการ ป.ป.ท. หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตภาครัฐ แต่อาจจะไม่รู้ว่าแตกต่างจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติอย่างไร บทความสั้นๆ นี้พอจะอธิบายให้ฟังได้
ก่อนอื่น เราทราบมาก่อนแล้วว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช.มีมานานแล้ว (ตั้งแต่เมื่อปี พ.ศ.2542 โน่น เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ประกาศใช้) แต่คณะกรรมการ ป.ป.ท.เพิ่งเกิดเมื่อปี พ.ศ.2551 ตาม พ.ร.บ.ป.ป.ท. หรือที่มีชื่อเต็มว่าพระราชบัญญัติมาตรการของฝ่ายบริหารในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2551
หลักการและเหตุผลของ พ.ร.บ.ฉบับนี้ก็คือว่า ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลอยากจะมีกฎหมายพิเศษคล้ายๆ กับ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่ก่อตั้ง ป.ป.ช.ขึ้นมา เพื่อเป็นเครื่องมือของฝ่ายบริหารเองในการต่อสู้กับการทุจริตในภาครัฐ
อีกเหตุผลหนึ่งก็คือต้องการที่จะแบ่งเบาภาระการไต่สวนคดีของ ป.ป.ช. ซึ่งมีเป็นจำนวนมากจนทำไม่ทัน ส่วนเหตุผลไหนจะสำคัญกว่ากันคงตอบยาก เพราะร่างกฎหมาย ป.ป.ท.นี้เกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยคุณทักษิณเป็นนายกฯ ซึ่งเรารู้อยู่ก่อนแล้วว่าคุณทักษิณไม่ค่อยชอบ ป.ป.ช.เท่าใด และคงอยากให้มีองค์กรที่คานอำนาจ ป.ป.ช.บ้าง และได้มีการเตรียมการต่อเนื่องกันมาจนสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งก็ไม่ได้ยับยั้งหรือยกเลิกร่างกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งอาจหมายถึงว่าอยากให้มีหน่วยงานมาช่วย ป.ป.ช.จริงๆ
ถ้าไม่มีวาระซ่อนเร้นในจุดประสงค์ข้างต้น คำถามต่อมาก็คือว่าทำไมต้องมีอีกหน่วยงานหนึ่งคือ ป.ป.ท. ตั้งขึ้นมาเพื่อช่วยงาน ป.ป.ช. ทั้งๆ ที่ ป.ป.ช.ก็ทำงานได้ดีอยู่แล้ว เพียงแต่ทำงานช้าเท่านั้นเอง เพราะคนน้อยและระเบียบปฏิบัติต่างๆ ยังไม่ได้รับการพัฒนาหรือปรับปรุงเท่าที่ควร ถ้าจะตั้งหน่วยงานใหม่คือ ป.ป.ท. ซึ่งในแผนจะมีอัตราเจ้าหน้าที่ถึง 2,000 คน ซึ่งจะใหญ่กว่า ป.ป.ช.ในขณะนั้น (ปี พ.ศ.2550) ถึงเกือบ 3 เท่า ทำไมไม่เอางบประมาณและกำลังคนนี้ไปขยายงาน ป.ป.ช.? แสดงว่าอาจมีวาระซ่อนเร้นจริงๆ ซึ่งคนทั่วไปไม่รู้
แต่ก็ไม่เป็นไร ถ้าอยากมีหน่วยงานใหม่ช่วยปราบปรามการทุจริตก็ต้องถือว่าเป็นเรื่องดี อันที่จริง วิธีการทำงานของ ป.ป.ท. (ในเรื่องหลักคือการไต่สวนการทุจริตหรือการกระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ) เกือบจะเรียกได้ว่าเหมือนกับวิธีการทำงานของ ป.ป.ช. โดยสิ้นเชิง จะต่างกันก็ตรงเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะมาเป็น “ลูกค้า” ของ ป.ป.ช.หรือ ป.ป.ท.เท่านั้นเอง กล่าวคือ ป.ป.ช.จะไต่สวนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงเป็นหลัก ส่วน ป.ป.ท.จะดูแลเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับล่างตั้งแต่ระดับปฏิบัติการ (หรือซี 7 ตามระบบเดิม) ลงไป ตั้งแต่การรับเรื่องร้องเรียน การไต่สวนเบื้องต้น การตั้งอนุกรรมการไต่สวน การแจ้งและแก้ข้อกล่าวหา การชี้มูลหรือการยุติคดี จะมีที่แตกต่างที่สำคัญก็คือ เมื่อ ป.ป.ท.ชี้มูลความผิดเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกกล่าวหาแล้ว จะส่งเรื่องให้สำนักงานอัยการสูงสุด (อสส.) เพื่อส่งฟ้อง
หาก อสส.เห็นว่ายังมีข้อไม่สมบูรณ์ ก็จะเรียกประชุมร่วมกันเพื่อทำให้สำนวนสมบูรณ์ แต่ถ้าทำไม่ได้และทาง อสส.เห็นว่าไม่ต้องการฟ้อง เรื่องก็จบแค่นี้
แต่ถ้าเป็นกรณีของ ป.ป.ช.แล้ว ถ้าตั้งกรรมการร่วมเพื่อทำให้คดีสมบูรณ์แล้ว ยังตกลงกันไม่ได้ และ อสส.ไม่ยอมฟ้อง ป.ป.ช.ยังสามารถขอเรื่องกลับมาฟ้องเองได้ นี่คือความแตกต่างที่สำคัญระหว่างอำนาจของ ป.ป.ช.กับ ป.ป.ท.
ข้อแตกต่างที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งคือโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.และ ป.ป.ท. ป.ป.ช.นั้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ส่วน ป.ป.ท.เป็นหน่วยงานพิเศษของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาลตาม พ.ร.บ. ธรรมดา เมื่อตอนเริ่มต้นตาม พ.ร.บ.ป.ป.ท. ปี 2551 นั้น สำนักงาน ป.ป.ท.เป็นหน่วยงานหนึ่งเทียบเท่ากับกรมในกระทรวงยุติธรรม ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม แต่อำนาจการไต่สวนคดีนั้นขึ้นอยู่กับคณะกรรมการ ป.ป.ท. จำนวนไม่เกิน 6 คน ซึ่ง ครม.เป็นคนเลือกและแต่งตั้ง เพื่อไม่ให้สับสน
เราไม่ควรกล่าวถึงรายละเอียดในส่วนนี้มากจนเกินไป เพราะในขณะนี้โครงสร้างของคณะกรรมการ ป.ป.ท. และวิธีการแต่งตั้งได้เปลี่ยนไปแล้วตาม พ.ร.บ. ป.ป.ท. ฉบับที่ 2 ซึ่งประกาศใช้เมื่อเดือนเมษายน พ.ศ.2559
โดยในขณะนี้ คณะกรรมการ ป.ป.ท.มี 6 คนตายตัว โดยหนึ่งคนในนั้นคือเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ส่วนอีก 5 คนที่เหลือเลือกมา ผู้ถูกเสนอชื่อจาก 3 หน่วยงาน คือ ครม./ป.ป.ช./คตง. หน่วยงานละ 5 คน ให้คณะผู้คัดเลือก ซึ่งประกอบด้วย ประธานศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด ศาลรัฐธรรมนูญ และ คตง. (4 คน) เลือกตามจำนวนที่ต้องการแล้วให้กรรมการที่ได้รับเลือกประธานกันเอง
จากนั้นก็ให้ส่งรายชื่อให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลเพื่อโปรดเกล้าแต่งตั้งต่อไป วาระของกรรมการ ป.ป.ท. คือ 4 ปี เป็นได้ 2 ครั้งติดกันและจะเกษียณเมื่อครบ 75 ปี (นานกว่ากรรมการ ป.ป.ช. 5 ปี)
ส่วนอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ท. ในส่วนที่เกี่ยวกับการไต่สวนคดีนั้น ต้องนับว่ามีมากพอสมควรเพราะล้อมาจากอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เช่น อำนาจในการเรียกข้อมูลหรือให้บุคคลมาให้ข้อมูล การสั่งให้เจ้าหน้าที่ที่ถูกไต่สวนหยุดปฏิบัติงาน หรือขอให้ศาลเพิกถอนสิทธิบางอย่าง รวมทั้งการคุ้มครองพยาน และการไม่สั่งฟ้องเจ้าหน้าที่ที่กระทำผิด (ที่ไม่ใช่ตัวการสำคัญ) ในการให้ข้อมูลเพื่อเอาผิดต่อตัวการใหญ่ในชั้นศาล
อำนาจอันหลังนี้ต้องถือว่าสำคัญมากและมีมากกว่าอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในตอนแรกด้วยซ้ำ เพราะเกิดขึ้นก่อน และต่อมา ป.ป.ช.ต้องแก้ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญของตัวเอง (เพิ่มมาตรา 103/6) เพื่อให้มีอำนาจคุ้มครองพยานและไม่สั่งฟ้องผู้ร่วมกระทำความผิดเหมือนกับของ ป.ป.ท.
แน่นอนว่าความสัมพันธ์ระหว่าง ป.ป.ท.กับ อสส. ในเรื่องอำนาจฟ้อง คงยังต้องมีการถกเถียงกันต่อไปว่า ป.ป.ท. ควรจะมีอำนาจในการฟ้องเองหลังจากตกลงกันไม่ได้เหมือนกับของ ป.ป.ช.หรือไม่? ในเรื่องนี้แม้แต่ ป.ป.ช.เองก็ยังเป็นปัญหาอยู่ว่าจะทำอย่างไร? จะให้ ป.ป.ช.มีอำนาจฟ้องเองโดยทันที หรือจะใช้แบบเดิมคือให้ อสส. เป็นคนฟ้องก่อน หากไม่ฟ้องค่อยขอสำนวนมาฟ้องเอง ในเมื่อ ป.ป.ช.ยังมีปัญหา การจะให้ ป.ป.ท.มีอำนาจฟ้องเองด้วยคงจะยิ่งยากไปใหญ่
ทางออกในเรื่องนี้สำหรับ ป.ป.ช. คือตกลงแบ่งงานกันทำให้ชัดเจนว่า ป.ป.ช.มีหน้าที่ไต่สวน ส่วน อสส.มีหน้าที่ฟ้องอย่างเดียว ส่วน ป.ป.ท.นั้นหากคดีใด อสส.ไม่ยอมฟ้องให้ แต่ตัวเองยังเห็นว่าจะต้องฟ้อง ก็น่าจะขอส่งเรื่องให้ ป.ป.ช.พิจารณา ทบทวนเพื่อรับไว้พิจารณาต่อได้
อย่างไรก็ดี เนื่องจากโครงสร้างองค์กรของ ป.ป.ท.นั้น ครึ่งๆ กลางๆ ระหว่างการเป็นองค์กรไต่สวนที่ค่อนข้างอิสระพอสมควร แต่เจ้าหน้าที่ของ ป.ป.ท.เป็นข้าราชการพลเรือนขึ้นโดยตรงต่อนายกรัฐมนตรี อำนาจการบังคับบัญชาบุคลากรของคณะกรรมการ ป.ป.ท.ต้องถือว่าไม่มี ตัวเลขาธิการ ป.ป.ท. เองก็เป็นบุคคลที่นายกรัฐมนตรีเลือกขึ้นมาเอง และขึ้นต่อตัวนายกรัฐมนตรีโดยตรง ไม่ขึ้นกับ รมต.ประจำสำนักนายกฯ คนใดคนหนึ่งด้วยซ้ำ สมมุติว่าคณะกรรมการ ป.ป.ท.ขัดแย้งกับนายกรัฐมนตรี ตัวเลขาธิการ ป.ป.ท.จะวางตัวอย่างไร? คงเป็นเรื่องที่มีความลำบากในการบริหารงานพอสมควร
ปัญหานี้คงจะหมดไป (พร้อมกับปัญหาด้านโครงสร้างอื่นๆ) หากปรับเปลี่ยนโครงสร้างของ ป.ป.ท.เสียใหม่ให้เป็นส่วนหนึ่งของ ป.ป.ช.ไปเสียเลย หรือจะออกแบบให้เป็นส่วนต่อขยายหรือเป็นองค์กรเครือข่ายของ ป.ป.ช. ตามรูปแบบที่จะคิดขึ้นใหม่ก็ได้ เป็นที่น่าสังเกตว่าใน พ.ร.บ.ป.ป.ท. ฉบับที่ 2 นี้เพิ่งประกาศใช้เมื่อเดือนเมษายน พ.ศ.2559 มีการกำหนดหน้าที่เพิ่มเติมขึ้นมาใหม่คือ อำนาจในการออกมาตรการป้องกันการทุจริต อำนาจนี้ถึงอย่างไรก็จะต้องไปซ้ำซ้อนกับอำนาจในการออกมาตรการป้องกันการทุจริตของ ป.ป.ช.อยู่ดี เพราะฉะนั้นการจัดองค์กรใหม่ที่จะทำงานพร้อมๆ กัน เป็นเครือข่ายเดียวกัน หรือองค์กรเดียวกัน ก็น่าจะเป็นทางออกที่ดี
ส่วนการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารคดีที่ยังคั่งค้างอยู่และที่มีเข้ามาใหม่นั้น เป็นเรื่องใหญ่ที่จะต้องพิจารณาแยกต่างหาก แต่ก็มีแนวคำตอบอยู่ก่อนแล้วว่า ทั้งสององค์กรนี้ไม่ว่า ป.ป.ช.หรือ ป.ป.ท.ก็ดี จะต้องประเมินผลการทำงานของตนในเชิงเศรษฐศาสตร์อยู่ตลอดเวลา และให้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบงาน ต้องพัฒนาการทำงานให้ประสิทธิภาพของงานบรรลุถึงเป้าหมายที่ตั้งไว้ระดับหนึ่งอยู่ตลอดเวลา
เมธี ครองแก้ว
