รัฐราชการ (2) โดย : นิธิ เอียวศรีวงศ์

(อ่านตอนที่ 1 คลิกที่นี่)

กลุ่มที่มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าเทคโนแครต คือกลุ่มธุรกิจและทุน ซึ่งยิ่งขยายพลังอย่างรวดเร็วเมื่อรัฐยอมเปลี่ยนนโยบายมาสู่การผลิตเพื่อส่งออกในต้นทศวรรษ 2520 กลายเป็นผู้จ้างงานรายใหญ่สุด ทั้งแรงงานที่มีและไม่มีการศึกษา จึงเป็นไปไม่ได้เลยที่รัฐราชการจะสามารถกำกับควบคุมพลังของกลุ่มธุรกิจและทุนได้ ตรงกันข้ามด้วยซ้ำกลุ่มนี้เริ่ม “ซื้อ” ข้าราชการในบางกระทรวงที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับผลประโยชน์ทางธุรกิจของตน กลายเป็นทั้งข้าราชการและลูกจ้างบริษัทไปพร้อมกัน (แต่เป็นไปได้มากกว่าที่จะกำกับควบคุมทุนในรัฐประชาธิปไตย)

รัฐบาลที่มีกองทัพหนุนหลังยอมรับบทบาทด้านนโยบายของกลุ่มนี้อย่างเป็นทางการ โดยตั้งสถาบัน กรอ.ขึ้น แต่ก็ไม่ได้มุ่งที่จะลดอิทธิพลอย่างไม่เป็นทางการ (ซึ่งมีมากกว่าและเป็นของจริงกว่า) ของกลุ่มนี้ลงแต่อย่างใด ในขณะเดียวกัน คนกลุ่มนี้ก็ลงทุนไปกับพรรคการเมืองและนักการเมืองด้วย โดยเฉพาะเมื่อการเลือกตั้งมีทีท่าว่าจะเป็นตัวตัดสินในการฟอร์มรัฐบาลมากขึ้น

สื่อมีตลาดที่กว้างใหญ่ขึ้นมากหลัง 14 ตุลาเป็นต้นมา ทั้งนี้เพราะระดับการศึกษาและฐานะทางเศรษฐกิจของประชากรสูงขึ้น จึงเป็นการยากที่รัฐจะกำกับควบคุมสื่ออย่างรัดกุมเด็ดขาดได้อีก ใน 2534 เมื่อกองทัพยึดอำนาจอีกครั้งหนึ่ง คณะทหารตัดสินใจยกเลิกคำสั่ง “ตรวจข่าว” เกือบทันทีที่ได้ประกาศออกมา อย่างไรก็ตาม สื่อก็มีจุดอ่อนเพิ่มขึ้นไปพร้อมกัน เพราะสื่อกลายเป็นธุรกิจเต็มตัว จึงต้องพยายามเป็น “สินค้า” ที่ถูกใจของผู้บริโภค ซึ่งส่วนใหญ่คือผู้มีกำลังซื้อ นายทุน และผู้ถือหุ้นในตลาด แต่นั่นก็หมายความว่าสื่อตกอยู่ภายใต้การกำกับควบคุมของคนกลุ่มอื่นซึ่งอยู่นอกรัฐราชการไปอย่างเด็ดขาดเสียแล้ว

ด้วยเหตุดังนั้น สื่อจึงเปิดพื้นที่ให้แก่คนอีกกลุ่มหนึ่งนอกราชการ ได้แก่ เทคโนแครตฝ่ายวิชาการ (ทั้งในและนอกมหาวิทยาลัย) ฝ่ายเอ็นจีโอ นักการเมืองทั้งท้องถิ่นและส่วนกลาง ฝ่ายธุรกิจและทุนทั้งในฐานะบุคคลและองค์กร หรือแม้แต่ประชาชนระดับล่างที่สามารถรวมตัวเคลื่อนไหวประเด็นที่ได้รับความเดือดร้อน คนนอกราชการเข้าถึงพื้นที่สาธารณะที่รัฐราชการไม่ได้อนุมัติไว้ได้

ไม่แต่เฉพาะระบอบปกครองที่ให้ความสำคัญแก่การเลือกตั้งมากขึ้นเท่านั้น ที่ทำให้ภาคราชการมีส่วนในการกำหนดนโยบายน้อยลง แม้แต่การบริหารที่เคยทำกันมาเป็นเวลานาน ก็อาจถูกแทรกแซงจากกลุ่มอื่นได้ แม้ไม่มีการเลือกตั้งเลย หรือได้ทำให้การเลือกตั้งไม่ใช่ปัจจัยหลักในการตัดสินใจทางการเมืองแล้ว องค์ประกอบของสังคมที่อยู่นอกภาคราชการ ก็ไม่ได้ลดอิทธิพลในการกำหนดและกำกับการบริหารของรัฐลงแต่อย่างใด

กฎหมายที่ออกหลัง 14 ตุลาเพื่อปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแก้ไขบริการของรัฐทุกเรื่อง (อย่าลืมด้วยว่า บริการคือด้านเดียวของเหรียญ อีกด้านคืออำนาจ) ไม่ว่าจะเป็นการศึกษา สาธารณสุข การปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ฯลฯ ล้วนไม่ได้อยู่ในกำกับของราชการอย่างเด็ดขาดดังเช่นกฎหมายก่อนหน้านี้อีกแล้ว บางเรื่องไม่อยู่แม้ในความริเริ่มของราชการด้วยซ้ำ

กลุ่มนอกราชการใหม่ที่เกิดขึ้นในสังคมไทยหลัง 14 ตุลาอีกประเภทหนึ่งคือ ประเภทที่ผมขอเรียกอย่างคลุมเครือว่า “ชนชั้น”

“ชนชั้น” เป็นเรื่องของสำนึก ไม่ใช่มีมาเองแต่กำเนิด และสำนึกก็ไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นได้เองโดยธรรมชาติ เพียงเพราะมีคนจำนวนมากมีคุณสมบัติบางอย่างตรงกัน (เช่น คนมีสิวไม่เคยสำนึกว่าเป็น “ชนชั้น” เดียวกับคนมีสิวอื่น) แต่สำนึกเกิดจากการเคลื่อนไหวต่อรอง เป็นโอกาสให้ค่อยๆ สร้าง และกล่อมเกลา จนก่อรูปจิต “สำนึก” บางอย่าง ที่ผู้คนจำนวนมากซึ่งไม่รู้จักกันมาก่อน และไม่มีความสัมพันธ์ส่วนตัวต่อกันเลย เข้ามายึดถือสำนึกนั้นร่วมกัน

จะว่าสังคมไทยเป็นสังคมก่อน 14 ตุลา ไม่มีชนชั้นก็ได้ เพราะไม่เคยมีการเคลื่อนไหวต่อรองเป็นกลุ่มในระยะยาว (นอกจากกบฏแล้วเลิกไปในระยะสั้น เพราะแพ้หรือเพราะชนะก็ตาม) แต่หลัง 14 ตุลา เมื่อรัฐราชการคลายอำนาจในการกำกับควบคุมสังคมลง การรวมกลุ่มเพื่อเคลื่อนไหวต่อรองเกิดขึ้นอยู่เสมอ แม้ในช่วงที่งดใช้รัฐธรรมนูญ สำนึกทางชนชั้นจึงก่อรูปขึ้น แม้ว่า “ชนชั้น” ไม่เคยเป็นประเด็นหลักในการรวมตัวเคลื่อนไหว แต่ผมคิดว่า “สำนึก” ทางชนชั้นมีความชัดเจนแก่ผู้คนมากขึ้น

ในที่นี้ ผมขอพูดถึงคนสามกลุ่มที่มีสำนึกทางชนชั้นแหลมคมขึ้น และเป็นสามกลุ่มที่มีความสำคัญในการเมืองไทยนับตั้งแต่หลัง 14 ตุลาเป็นต้นมา ทั้งในการเมืองไทยปัจจุบัน และผมมั่นใจว่าในอนาคตด้วย

กลุ่มแรก คือกลุ่มนายทุน ซึ่งเคยรวมกลุ่มมากบ้างน้อยบ้างเพื่อกดดันและแทรกแซงทางการเมืองตลอดมา จนได้ตั้งองค์กรหรือสมาคมของผู้ประกอบการประเภทเดียวกันขึ้นหลายองค์กร แม้ต้องแข่งขันกันในเชิงธุรกิจ และอาจมีผลประโยชน์ขัดแย้งกันได้ หากผลักดันนโยบายที่ตนได้ประโยชน์แต่นายทุนอื่นเสียประโยชน์ (เช่น กีดกันการนำเข้าวัตถุดิบซึ่งอาจทำให้เกษตรกรในประเทศเสียประโยชน์ย่อมทำได้ แต่กีดกันการนำเข้าสินค้าสำเร็จรูปจนทำให้ผู้ค้าปลีกรายใหญ่เดือดร้อน ย่อมไม่พึงทำ) ภายในกลุ่มมีความสัมพันธ์ที่กระชับกันมาก เช่น มักจะมีสายสัมพันธ์ผ่านการสมรสระหว่างตระกูล มีการลงทุนข้ามกันไปมา แม้ว่าการสนับสนุนพรรคการเมืองหรือนโยบายสาธารณะบางอย่าง บางครั้ง อาจไม่ตรงกัน แต่วิถีปฏิบัติก็คือไม่ออกมาต่อต้านคัดค้านอย่างออกหน้าระหว่างกัน

นี่เป็นกลุ่มที่มีสำนึกทางชนชั้น อาจจะแหลมคมที่สุดในสามกลุ่ม ไม่พูดถึงว่าเป็นกลุ่มที่มีพลังทางการเมืองสูงสุด

กลุ่มที่สอง คือคนชั้นกลางในเมืองซึ่งครอบครองทักษะระดับกลางและสูงในเศรษฐกิจทันสมัย เนื่องจากเคยสนับสนุนและเป็นหัวหอกในการเคลื่อนไหวทางการเมืองต่อสู้กับรัฐราชการมา จึงมักเข้าใจตนเองว่าสามารถเป็นตัวแทนของคนกลุ่มอื่นๆ ในสังคมได้ด้วย และน่าจะเป็นผู้ชี้นำกระแสการเมืองที่สำคัญที่สุดในสังคม แต่ก็เหมือนคนชั้นกลางประเภทเดียวกันในสังคมอื่น กล่าวคือ ไม่สามารถรวมตัวกันเพื่อต่อรองผลประโยชน์ด้านนโยบายเศรษฐกิจและสังคมได้จริงจัง (และมักจะยกให้เป็นอภิสิทธิ์ของนักวิชาการและราษฎรอาวุโส ซึ่งอยู่ในชนชั้นเดียวกันทำแทน) การต่อรองของคนกลุ่มนี้จึงต้องทำในกรอบหรือในข้ออ้างของ “ชาติ” เสมอ เช่น ต่อรองในวิสาหกิจที่เป็นของรัฐเพื่อผลประโยชน์ของ “ชาติ” หรือต่อรองในนามของความเป็นไทย พระพุทธศาสนา อธิปไตยของชาติ ความเจริญรุ่งเรืองของชาติ ฯลฯ

การชุมนุมของ พธม.ก็ตาม ของ กปปส.ก็ตาม ประสบความสำเร็จอย่างดี ก็อาศัย “กรอบ” การเคลื่อนไหวสาธารณะเช่นนี้ของคนชั้นกลางกลุ่มนี้

กลุ่มที่สาม คือคนชั้นกลางระดับล่าง แม้ว่าคนกลุ่มนี้ขยายตัวอย่างรวดเร็วมาหลายทศวรรษแล้ว โดยอาศัยเงื่อนไขที่ใกล้เคียงกัน แต่ไม่มีสำนึกทางชนชั้นร่วมกัน จนกระทั่งการเข้าสู่อำนาจของรัฐบาลไทยรักไทย ซึ่งมุ่งสลายอำนาจของระบบราชการลงอย่างรวดเร็ว แม้ว่าในการนั้นอาจทำลายความไว้วางใจของสองชนชั้นข้างต้นลง

คนกลุ่มนี้มีจำนวนมากที่สุด ทำให้กุมอำนาจตัดสินใจในการเลือกตั้งได้ค่อนข้างเด็ดขาด แต่ผมคิดว่าสำนึกทางชนชั้นของคนกลุ่มนี้อ่อนที่สุด อย่างน้อยก็เพราะพวกเขาไม่ได้ต้องการดำรงสถานะทางชนชั้นนี้ไว้สืบไปถึงลูกหลาน แต่เพราะสถานการณ์ทางการเมืองหลังรัฐประหาร 2549 ทำให้การเกาะกลุ่มกันของ “ชนชั้น” นี้เหนียวแน่นอย่างไม่เสื่อมถอย แม้ต้องเผชิญกับการสังหารโหดใน 2552, 2553 และการปราบปรามข่มขู่อย่างแรงหลังรัฐประหาร 2557 ตรงกันข้าม การกดขี่ปราบปรามเหล่านี้กลับช่วยให้สำนึกทางชนชั้นของคนกลุ่มนี้ ซึ่งไม่สู้จะมีรากฐานอยู่บนความเป็นจริงเท่าไรนัก กลับแหลมคมเข้มแข็งขึ้น อย่างน้อยก็เพราะต่างสำนึกได้ว่าตนมี “ภัย” ร่วมกัน

ทั้งนี้ ผมยังไม่เห็นจำเป็นต้องพูดถึงพลังอื่นๆ นอกระบบราชการซึ่งดำรงอยู่ในสังคมมาก่อน 14 ตุลา เพราะเข้าใจได้ว่าพลังเหล่านั้นยังดำรงอยู่นอกระบบราชการสืบมา บางกลุ่มยังมีพลังเพิ่มขึ้นอย่างมากอีกด้วย จนกระทั่งแทบจะคุมระบบราชการไว้เป็นเครื่องมือส่วนตนได้ด้วยซ้ำ

พลังที่อยู่นอกระบบราชการในสังคมไทย มีความหลากหลายและมีพลังมากเสียจนเป็นไปไม่ได้เลยที่ใครจะรื้อฟื้นรัฐราชการกลับขึ้นมาได้ใหม่ และด้วยเหตุดังนั้นจึงไม่น่าประหลาดใจแต่อย่างไรว่าระบบราชการเองก็อ่อนแอลงอย่างมาก โดยเฉพาะในแง่การมีส่วนในการกำหนดนโยบายและการบริหาร เป็นความเข้าใจผิดอย่างยิ่งหากจะมองระบบราชการไทยในปัจจุบันเป็นเนื้อเดียวกัน (monolithic) เพราะในความเป็นจริงแล้วมีความแตกต่าง และแตกแยกภายในอย่างมาก แทบจะในทุกหน่วยด้วยซ้ำ เพราะอิทธิพลทางความคิดและผลประโยชน์จากกลุ่มนอกระบบราชการ ย่อมแทรกเข้าไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ผมอยากสรุปว่า อำนาจของระบบราชการไทยในปัจจุบันที่พอจะกำหนดนโยบายและการบริหารอยู่บ้าง กระจุกอยู่ที่สองหน่วยเท่านั้น คือกองทัพและตุลาการ อันหนึ่งด้วยอำนาจอาวุธ อีกอันหนึ่งด้วยอำนาจกฎหมาย แต่อำนาจทั้งสองนี้เริ่มมีข้อจำกัดในการใช้มากขึ้น คุณยิงทุกคนทิ้งไม่ได้ และเงื่อนไขที่จะใช้การล้อมปราบอาจไม่เกิดขึ้นอีก และลึกลงไปถึงแก่นจริงๆ แล้ว อำนาจของฝ่ายตุลาการไม่ได้มาจากกฎหมาย (อย่างน้อยก็ไม่ใช่กฎหมายอย่างเดียว) แต่มาจากความชอบธรรม

ดังนั้น คำสั่งทางกฎหมายจึงมีอำนาจอยู่ได้ก็เพราะคนอื่นเห็นว่าชอบธรรม หากคุณออกคำสั่งที่ไม่ชอบธรรมบ่อยๆ ในที่สุดฐานของอำนาจที่มีอยู่ก็หมดไป

รัฐราชการนั้นมีความอ่อนแอในตัวเองที่แม้แต่ Fred Riggs ต้นตำรับรัฐราชการไทยก็ยอมรับ นั่นคือ รัฐราชการหาความชอบธรรมไม่ได้ ไม่มีเหตุผลอะไรที่กลุ่มคนจำนวนน้อยนิดในระบบราชการ จะถืออำนาจไว้เหนือคนกลุ่มอื่นทุกกลุ่มในสังคม ด้วยเหตุดังนั้น รัฐราชการจึงต้องยึดอยู่กับอุดมการณ์ทางการเมืองที่ผมเห็นว่าเป็นอุดมการณ์ที่เปราะบางอย่างยิ่ง

อุดมการณ์สองอย่างที่รัฐราชการไทยใช้หนุนอำนาจของตนตลอดมาคือความเชี่ยวชาญ (expertee) ในการบริหารและวางนโยบาย และสองคืออุดมการณ์อนุรักษนิยม

ที่อุดมการณ์สองประการนี้เปราะบางก็เพราะคนกลุ่มอื่นเข้ามาแย่งชิงไปครอบครองเสียเองได้ง่าย ในขณะที่ในตัวของมันเองก็อาจถูกช่วงชิงความหมายไปโดยคนกลุ่มอื่นเช่นกัน

เมื่อ คสช.เข้ายึดอำนาจเพื่อกำจัดและจำกัดพื้นที่ทางการเมืองสาธารณะให้เหลือแต่ราชการเป็นแกนนำ คสช.จึงต้องรับมรดกของรัฐราชการมาไว้ด้วย คือขาดความชอบธรรม และต้องยึดเกาะกับอุดมการณ์ที่เปราะบางสองอย่างข้างต้น ซ้ำร้ายอุดมการณ์ทั้งสองอย่างดังกล่าวยังเปราะบางกว่าเมื่อเพิ่งเริ่มสถาปนารัฐราชการขึ้นในการเมืองไทย 6-70 ปีมาแล้ว เพราะถูกคนหลายกลุ่มหลายพวกเข้ามาแย่งชิงทั้งการครอบครองเป็นเจ้าของอุดมการณ์และการให้ความหมายแก่อุดมการณ์ ราชการไม่อาจผูกขาดไว้ได้เพียงผู้เดียวดังแต่ก่อนเสียแล้ว ดังนั้น อุดมการณ์รัฐราชการจึงไม่ช่วยให้ คสช.ยึดกุมอำนาจนำในทางการเมืองได้จริง ถึงจะแต่งตั้งพรรคพวกไปดำรงตำแหน่งสำคัญในรัฐและราชการมากสักเพียงไรก็ตาม

และนั่นคือเหตุผลที่ คสช.ต้องพึ่งการกดขี่บังคับด้วยกำลังมากกว่าการรัฐประหารทุกครั้งที่ผ่านมา โดยหาเป้าปรปักษ์ที่ชัดเจนไม่ได้ เพราะการแข็งขืนกับรัฐราชการไม่ได้มีการจัดตั้งเป็นองค์กรที่มีการควบคุมและดำเนินงานภายในอย่างเป็นระบบ (อย่างพรรคคอมมิวนิสต์) แต่กระทำกันไปอย่างค่อนข้างอิสระของคนหลากหลายกลุ่ม ด้วยเป้าประสงค์ที่ต่างกัน และด้วยวิธีการที่ต่างกัน

ในท่ามกลางกลุ่มพลังที่อยู่นอกการกำกับควบคุมของราชการจำนวนมาก อำนาจที่แท้จริงในรัฐราชการเทียมของ คสช.จึงไม่ได้อยู่ที่ คสช. แต่กลับไปอยู่กับกลุ่มที่เข้าร่วมหรือสนับสนุนการรัฐประหาร ด้วยมุ่งประโยชน์ที่แตกต่างกัน และแตกต่างจาก คสช.ด้วย อย่างไรก็ตาม กลุ่มที่เข้มแข็งสุดไม่ใช่ กปปส. ประชาธิปัตย์ อธิการบดีมหาวิทยาลัย สสส. หรือนักกิจกรรมในภาคใต้ แต่คือกลุ่มที่มีความเจนจัดกับรัฐราชการมานาน มีเส้นสายของตนเองในระบบราชการด้วย นั่นคือกลุ่มทุน ซึ่งอาศัยรัฐราชการเทียมของ คสช. ขยายผลประโยชน์ทางธุรกิจของตนทั้งในปัจจุบันและอนาคตไปอย่างกว้างขวางหลายด้าน โดยไม่ถูกต้านทานขัดขวางด้วย

หากจะมีการปฏิรูปเกิดขึ้นภายใต้ คสช.จริง การปฏิรูปดังกล่าวคือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการขูดรีด (structure of exploitation) ในประเทศไทยขนานใหญ่ จนไม่เหลือช่องการต่อรองไว้ให้แก่ชาวไร่ชาวนารายย่อยอีกต่อไป และคงจะเหลือน้อยลงแก่คนเล็กๆ อีกหลายกลุ่ม

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon