ในรอบสองสัปดาห์ที่ผ่านมา มีข่าวของกระทรวงการคลัง ออกมาถี่มากขึ้น ตั้งแต่เรื่องการแก้ไข พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ ซึ่งตอนนี้อยู่ที่กฤษฎีกา เรื่องนี้ไม่มีอะไร เพียงจะแก้เพื่อให้เข้าใจตรงกันว่า หนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นธนาคารกลาง และเผอิญเป็นหน่วยงานในภาครัฐ จะไม่นับอยู่ในหนี้สาธารณะ ซึ่งก็เป็นหลักสากล ในความเห็นของผู้เขียน เรื่องนี้เป็นเรื่องเล็กมาก อยากให้สาธารณชนเข้าใจไว้ด้วยว่า ในที่สุดหนี้ของแบงก์ชาติมันก็เป็นหนี้ของรัฐบาลในทางอ้อม เพราะลึกๆ แล้วในที่สุดรัฐบาลคือเจ้าของธนาคารแห่งประเทศไทย (เป็นเจ้าของกำไรหุ้น ตู้เซฟ ตัวตึก ภาพวาด ฯลฯ) แต่ประชาชนคือเจ้าของรัฐบาล และแน่นอนถ้ารวมงบดุลของธนาคารแห่งประเทศไทยกับรัฐบาล หนี้ที่มีอยู่ระหว่างกันมันก็จะหายไป
ที่สำคัญกว่าคือถ้อยแถลงของผู้อำนวยการสำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ว่า ประเทศไทยใน 5 ปีข้างหน้าคงจะขาดดุลการคลังมากขึ้นกว่าเดิม ประมาณห้าแสนล้านบาทต่อปี เพราะเรากำลังอยู่ในช่วงของการลงทุนภาครัฐขนานใหญ่ แต่ทางสำนักเชื่อว่า เศรษฐกิจควรโตได้ 4-5% ซึ่งจะทำให้หนี้สาธารณะของไทยต่อจีดีพี (GDP) อยู่ที่ 43% ในขณะนี้ เพิ่มเป็น 46.6% ความยั่งยืนทางคลังของไทยน่าจะยังดูดี
เรื่องนี้น่าสนใจ เราต้องย้อนกลับไปดูเรื่องราวและข้อมูลจากอดีตกันเล็กน้อย
คนไทยเรากันเองมักมองเมืองไทยในแง่ลบและดูถูกคนไทยในหลายๆ เรื่อง โดยเฉพาะเวลารัฐบาลก่อหนี้ สื่อมวลชนก็มักจะคำนวณออกมาเป็นหนี้ต่อหัว สร้างภาพแห่งความน่ากลัวเรื่องภาระหนี้สำหรับอนุชนรุ่นหลัง คนไทยจำนวนมากไม่รู้หรอกว่า จุดเด่นหรือชื่อเสียงของประเทศไทยในประวัติศาสตร์ ในสายตาของนานาชาติ รัฐบาลไทย (และระบบการคลังของไทย) มีลักษณะพิเศษที่เป็นจุดแข็งที่ชุมชนนานาชาติให้ความชื่นชม คือความอนุรักษนิยมทางด้านการคลัง
ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 เราอาจจะคล้ายกับญี่ปุ่นที่กลัวต่างชาติจะมายึดครองถ้าเราเป็นหนี้เขามากเกินความจำเป็น โครงการชลประทาน ถนน รถไฟ เราก็กู้เงินแบบยั้งมือ ที่น่าสนใจคือ บางคนอาจจะลืมไปว่า แม้กระทั่งวิกฤตต้มยำกุ้งในปี 2540 นั้นจริงๆ ก็เป็นวิกฤตหนี้เอกชนและวิกฤตหนี้ของระบบธนาคาร ซึ่งรัฐบาลต้องมารับภาระแปลงหนี้เอกชนให้เป็นหนี้ของรัฐ มีผลทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มกระโดดพรวดพราดขึ้นเป็นเท่าตัว
จริงๆ แล้วถ้าเราดูดุลการคลังในช่วงก่อนประเทศไทยเกิดวิกฤตในปี 2540 เรากลับพบว่า ดุลการคลังเกือบจะเกินดุลและไม่มีการกู้เงินอยู่หลายปีก่อนหน้า นอกจากนี้ตั้งแต่เรามีแผนของสภาพัฒน์มาเกือบ 60 ปี เรายังไม่เคยมีที่เรียกว่าเป็น sovereign debt crisis หรือวิกฤตหนี้สาธารณะ ซึ่งปัจจุบันประเทศอุตสาหกรรมจำนวนมากกำลังเผชิญวิกฤต บทเรียนจากวิกฤตต้มยำกุ้งก็คือว่า ถ้าเราจะป้องกันวิกฤตหนี้ เราต้องดูภาพรวมทั้งหนี้เอกชนและหนี้ภาครัฐไปพร้อมๆ กัน (อย่าลืมว่าหนี้ครัวเรือนเราก็สูงนะ)
และต้องไม่ลืมว่าปัญหาหนี้เอกชนก็สร้างปัญหาให้แก่รัฐได้เช่นเดียวกัน และเช่นเดียวกัน ในทางตรงกันข้าม
ประเทศไทยเป็นระบบทุนนิยมเศรษฐกิจแบบผสม โดยรัฐและเอกชน เรามีประชาธิปไตยซึ่งแม้จะดูลุ่มๆ ดอนๆ ช่วงทศวรรษ 60-80 เราปกครองโดยรัฐบาลทหาร แต่ว่าตั้งแต่ทศวรรษ 80 เป็นต้นมา เมื่อเศรษฐกิจไทยเริ่มเปลี่ยนโครงสร้างไปเป็นประเทศกึ่งอุตสาหกรรมนั้น เราก็มีรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยมาจากการเลือกตั้งเป็นส่วนใหญ่ คนมักจะเชื่อกันว่า รัฐบาลประชาธิปไตยมีแนวโน้มที่จะทำให้รัฐขาดดุลทางการคลัง (Democracy in deficit) เพราะการแข่งขันทางการเมือง ทำให้ต้องเอาใจประชาชน เป็นสิ่งที่เราพบเห็นแม้กระทั่งในประเทศที่เจริญแล้ว
แล้วในกรณีของเมืองไทยเป็นอย่างไร ทิศทางฐานะการคลังและหนี้สินของไทยต่างกับทิศทางของโลกในช่วงทศวรรษ 70 และ 90 ค่อนข้างชัดเจน ตั้งแต่โลกเจอวิกฤตน้ำมันแพงของทศวรรษ 70 เป็นต้นมา ประเทศที่เจริญแล้ว (หรือแม้กระทั่งประเทศกำลังพัฒนา) ส่วนใหญ่หนี้สาธารณะล้วนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญตั้งแต่นั้นเรื่อยมา (ยกเว้นญี่ปุ่นในช่วงแรกๆ) และเพิ่มมากขึ้นในทศวรรษ 90 ซึ่งเป็นช่วงที่เศรษฐกิจและภาคเอกชนของไทยบูมสูงสุดจนเจอวิกฤต แต่ภาคการคลังของรัฐอนุรักษนิยม การขาดดุลการคลังต่ำมากหรือรัฐแทบจะไม่มีการกู้ยืมเงิน
อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2000 และตั้งแต่รัฐบาลทักษิณ 1 ในปี 2003 เรื่อยมา การขาดดุลการคลังเริ่มเป็นปรากฏการณ์ที่ต่อเนื่อง สม่ำเสมอ แม้จะดูไม่มาก คือ อยู่ในเกณฑ์ 1-4% ของจีดีพี แต่เราจะพบสิ่งที่เป็นจุดอ่อนในเชิงโครงสร้างของดุลงบประมาณของไทย ในช่วง 15-20 ปีที่ผ่านมา ซึ่งแม้อาจจะไม่บอกถึงความเสี่ยงทางการคลังที่มีนัยสำคัญ
จุดอ่อนดังกล่าวนี้ได้แก่ หนึ่ง สภาวะการขาดดุลการคลังที่แม้จะดูไม่มากแต่เรื้อรัง ดูได้จากการดำรงอยู่อย่างมั่นคงเหนียวแน่นของช่องว่างระหว่างแนวโน้มการใช้จ่ายของรัฐบาลต่อจีดีพี กับแนวโน้มรายได้ของรัฐต่อจีดีพี ซึ่งเป็นอัตราส่วนที่ค่อนข้างมีเสถียรภาพ (แต่มันบอกถึงแนวโน้มการขาดดุลการคลังที่เรื้อรังและ Deficit Bias) ไม่บอกถึงการเปลี่ยนแนวโน้มไปในทิศทางของการเติบโต
ทั้งหมดมันบอกกับเราว่า ระบบภาษีไม่สามารถปิดหีบงบประมาณได้ (ยังไม่พูดถึงอนาคตซึ่งการใช้จ่ายของรัฐบาลที่รออยู่ข้างหน้ามีโอกาสที่จะต้องเพิ่มขึ้นอีกมาก) แน่นอนว่าเราต้องทำตั้งแต่วันนี้โดยปฏิวัติระบบภาษีที่ไม่ใช่พึ่งฐานการบริโภคเป็นแกนกลาง โดยมีเป้าหมายที่จะให้รายรับภาษีต่อจีดีพีไปที่ร้อยละ 20 และสูงกว่านั้น
สอง เราพบว่าในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมาโดยเฉพาะตั้งแต่รัฐบาลทักษิณ 1 การใช้จ่ายประจำมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมาเบียดบังแย่งเอางบลงทุนไปปีละค่อนข้างมาก สัดส่วนของงบลงทุน ทั้งต่อจีดีพีและต่องบประมาณลดลงอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อเทียบกับอดีต พูดง่ายๆ รัฐบาลประชาธิปไตยในช่วงนี้ใช้งบประมาณเพื่อให้เกิดเป็นผลต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาวน้อยกว่าที่ควรจะเป็น โดยเฉพาะเป็นช่วงที่เอกชนลงทุนน้อยลงหลังวิกฤตต้มยำกุ้งด้วยแล้ว นี่เป็นโอกาสที่การเติบโตในรายได้ของประเทศและของประชาชนได้สูญหายไป ทั้งๆ ที่ภาระหนี้สาธารณะซึ่งอยู่ในระดับร้อยละ 40 ต้นๆ ของจีดีพี ค่อนข้างมีเสภียรภาพตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2000 บอกถึงความมั่นคงทางการคลังในระดับหนึ่ง แต่รัฐบาลกลับไม่ค่อยลงทุน
ทั้งนี้ทั้งนั้นผู้เขียนไม่ได้หมายความว่าในเวลานั้นรัฐบาลต้องหลับหูหลับตาต้องทำรถไฟความเร็วสูงทั่วประเทศ ใช้เงินสองล้านล้านให้ได้เท่านั้น (เผอิญศาล รธน.ตีความว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ) มันอาจมีทางเลือกการลงทุนอื่นๆ อีกมากมายเพื่อการพัฒนาประเทศ เพราะเราไม่ขาดเงิน และไม่มีอุปสรรคจากวิกฤตทางการคลังเหมือนในหลายๆประเทศที่เขาอยากทำแต่ทำไม่ได้
ในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมาคนไทยจำนวนหนึ่งกลัวรัฐบาลประชานิยมของคุณทักษิณมาก เกรงว่าจะพาประเทศไปสู่จุดวิกฤตล้มละลาย ในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐบาลถูกรัฐประหาร 2 ครั้ง รัฐบาลประชาธิปไตยในช่วงดังกล่าวยังไม่สามารถออกแบบและใช้ระบบงบประมาณ เพื่อความเจริญเติบโตของประเทศและสวัสดิการของประชาชนในระยะยาวได้อย่างดีที่สุด ไม่ต้องดูอื่นไกล รัฐบาลควรทำอะไรได้ดีกว่าวิธีการจำนำข้าวของรัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ ถึงกระนั้นก็ตาม มาถึงวันนี้เราก็เห็นแล้วว่าภาระหนี้และการขาดดุลงบประมาณของไทย มันไม่อัปลักษณ์ หรือน่ากลัวเหมือนที่เราเคยวาดภาพไว้
ทั้งหมดนี้มันหมายความว่า ประวัติศาสตร์มันบอกเราใช่ไหมว่า เราไม่ควรต้องเป็นห่วงเรื่องความยั่งยืนทางการคลังของไทย เพราะบรรพบุรุษและผู้นำของไทยในอดีตเขาวางระบบป้องกันไว้ค่อนข้างดีใช่หรือไม่ (เช่น ปีหนึ่งๆ เราจะกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย บวกกับร้อยละ 80 ของการชำระเงินต้น เป็นต้น)
ผู้เขียนไม่คิดเช่นนั้นเพราะว่า หนึ่ง ในอดีตเราอาจจะไม่เจอวิกฤตหนี้ภาครัฐ แต่เราเจอปัญหาหรือวิกฤตคุณภาพของการเจริญเติบโต ที่ผ่านมาเราไม่เคยทุ่มเทให้กับระบบชลประทานเพื่อการเกษตรให้ยั่งยืนได้มากพอ เราทุ่มเทงบประมาณเพื่อการศึกษาไปไม่น้อย ล่าสุดประมาณปีละ 5 แสนล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย แต่มีปัญหาด้านคุณภาพจำกัดความเจริญเติบโตของไทย จากงบกระทรวงกลาโหม 2.4 แสนล้านบาท กองทัพบกใช้งบถึงแสนล้านบาท เรามีนายพลในกองทัพมากไปไหม เรากำลังรบกับใคร ที่ผ่านมาเราเก่งแต่การสร้างถนนและทางด่วนเพื่อให้รถวิ่ง ผลาญพลังงานแทนที่จะไปทุ่มเทระบบราง
หรือเมื่อจะทำก็คิดแต่รถไฟความเร็วสูงซึ่งเสี่ยงสูงมากในบริบทของประเทศไทย เพราะความเป็นเมืองและความหนาแน่นของประชากรต่ำมาก ทั้งๆ ที่มีทางเลือกเทคโนโลยีรถไฟในบางเส้นทางที่ต้นทุนต่ำกว่ามาก ผู้เขียนคิดว่าถ้าเรามีรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตย การออกแบบโครงการรถไฟความเร็วสูงเส้นทางกรุงเทพฯ-โคราช จะต้องได้รับการคัดค้านต่อต้านจากประชาชนค่อนข้างแน่นอน จะต้องนับหนึ่งกันใหม่ ไม่ใช่ให้ไปเสี่ยงตายเอาดาบหน้า
สอง รัฐบาล คสช.กำลังใช้การลงทุนของรัฐกระตุ้นความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เสริมการลงทุนของเอกชน ซึ่งในหลักการเป็นสิ่งที่ดี อย่างน้อยมันมีการพบว่าตัวทวีคูณทางการคลัง ไม่ได้ต่ำหรือเป็นศูนย์ เหมือนที่ครั้งหนึ่งนักเศรษฐศาสตร์เชื่อกัน แต่เรามีความเสี่ยงคือภาคเอกชนต้องตอบสนองด้วย ความเสี่ยงอีกอย่างหนึ่งก็คือ ผลทางด้านความเจริญเติบโตอาจมีความล่าช้า และไม่มากอย่างที่เราคิด และเราต้องไม่ประเมินความเสี่ยงทางการเมืองต่ำเกินไป
ขณะเดียวกันเราอาจจะประเมินศักยภาพของอาเซียนและจีนสูงกว่าในความเป็นจริง (แม้กระทั่งในเชิงภูมิรัฐศาสตร์) เหมือนที่ครั้งหนึ่งโลกให้ความหวัง (แต่ก็ต้องผิดหวัง) ไว้กับโลกาภิวัตน์ หลังโซเวียตรัสเซียล่มสลาย
ในช่วง 10 ปี ข้างหน้าเรากำลังจะทุ่มเทเรื่องการลงทุนของรัฐ และฐานะการคลังกำลังจะเปลี่ยนโฉม คือ มีหนี้และขาดดุลมากขึ้น เพียงแค่เศรษฐกิจโตน้อยและช้ากว่าที่เราคิด จีนเจอวิกฤต ความยั่งยืนทางการคลังก็ถูกกระทบซึ่งมีผลต่อความเชื่อมั่น หรือถ้าเศรษฐกิจเราเกิดโตดีเกินคาด ดีเกินไปเป็นฟองสบู่ มันก็จะไม่ยั่งยืน จะกลับไปถดถอย
ที่สำคัญก็คือ แม้เราต้องทำไม่มีทางเลือก แต่เราต้องเลือกโครงการที่ดีๆ มีความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ คือมีผลิตภาพของทุนสูง และความเสี่ยงทางการเงินน้อยที่สุด อย่าเข้าข้างตัวเอง เราต้องยอมรับความจริงว่า ขณะที่เรากำลังจะโหมหนัก แต่โลกอาจจะกำลังเข้าสู่ New normal คือโตในอัตราที่ช้าลงไปอย่างยาวนานก็ได้ คือ เป็น global stagnation จีนเองมีปัญหาหลายอย่างมากจะไม่ดีเหมือนอดีต รวมทั้งหลายประเทศในเอเชีย ทั้งๆ ที่เอเชียโดยรวมรุ่งกว่าภูมิภาคอื่นแน่ๆ
ด้วยเหตุนี้เราควรจะยึดทางสายกลางอาจไม่ใช่เรื่องง่าย แต่ สบน.ต้องเป็นผู้นำให้สังคมและรัฐ เรามีเพดานหนี้ ที่ร้อยละ 60 ของจีดีพี ซึ่งไม่ได้เป็นกฎหมาย แต่รัฐบาลต้องมีเป้าหมายของระดับหนี้ หรือ debt targeting ใช้พื้นที่ระหว่างเพดานหนี้กับเป้าหมายระดับหนี้ เป็นการทำนโยบายการคลังที่คำนึงถึงวัฏจักรของเศรษฐกิจ เอาปีที่เศรษฐกิจดี ฐานะการคลังมาชดเชยหรือจุนเจือกับปีที่เศรษฐกิจไม่ดี ฐานะการคลังไม่ดี เป็นต้น
มองในแง่ของความยั่งยืนทางการคลัง ในที่สุดเราต้องสามารถดึงภาระหนี้ที่อาจขึ้นไปแตะร้อยละ 60 ของจีดีพีในอนาคต ให้ลงมาอยู่ที่ร้อยละ 40 โดยที่รายได้ต่อหัวของคนไทยสูงขึ้น คนไทยมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น
ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์
