ผู้เขียนขอนำบทบัญญัติและแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการสอบสวนของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในต่างประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Civil Law) มาเขียนไว้พอสังเขปเพื่อประกอบการพิจารณาของประชาชนเจ้าของประเทศ ดังนี้
1) ประเทศฝรั่งเศส ภารกิจการสอบสวนของเจ้าหน้าที่ตำรวจฝ่ายคดีในเขตศาลชั้นต้นจะอยู่ในความอำนวยการและควบคุมดูแลของพนักงานอัยการศาลชั้นต้นนั้น ซึ่งพนักงานอัยการมีอำนาจรับคำร้องทุกข์และกล่าวโทษคดีอาญา โดยพนักงานอัยการประจำศาลชั้นต้น มีอำนาจสอบสวนคดีอาญาในระดับความผิดอุกฤษฏ์โทษและระดับความผิดมัชฌิมโทษด้วยตนเองได้ เช่น ร่วมไปดูที่เกิดเหตุ ร่วมในการค้น ร่วมในการสอบปากคำผู้ต้องหาหรือพยานบุคคลต่างๆ และมีอำนาจพิจารณาสั่งสำนวนการสอบสวนคดีอาญา ที่เจ้าหน้าที่ตำรวจฝ่ายคดีส่งมาให้ทำการไต่สวนเบื้องต้น
ในกรณีความผิดอุกฤษฏ์โทษซึ่งหน้า รวมทั้งยังมีอำนาจสั่งให้เจ้าหน้าที่ตำรวจฝ่ายคดีทำการสืบสวนสอบสวนเพื่อรวบรวมพยานหลักฐานประกอบการพิจารณาสั่งคดีอาญาได้ทุกกรณี อนึ่ง ในประเทศฝรั่งเศสนั้นการฟ้องคดีอาญาเป็นอำนาจของรัฐแต่เพียงผู้เดียว โดยพนักงานอัยการจะเป็นผู้ใช้อำนาจนี้ในนามของสังคม ปัจเจกชนจะฟ้องคดีอาญาต่อศาลเองโดยตรงต่อศาลไม่ได้ และการฟ้องคดีอาญาของพนักงานอัยการใช้หลักการฟ้องตามดุลพินิจ (Opportunity Principle)
กล่าวคือ พนักงานอัยการจะฟ้องคดีอาญาก็ต่อเมื่อเห็นสมควรและประโยชน์ของสังคมอย่างแท้จริง สำหรับความเป็นอิสระขององค์กรอัยการในประเทศฝรั่งเศสนั้นแยกพิจารณาได้
ดังนี้ ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าด้วยพระธรรมนูญประเทศฝรั่งเศส “ข้าราชการตุลาการ” หมายความรวมถึงพนักงานอัยการด้วย และพนักงานอัยการกับผู้พิพากษาสามารถสับเปลี่ยนหน้าที่กันได้ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการตุลาการ มีอัตราเงินเดือนและสถานะเท่าเทียมกันทุกตำแหน่ง
พนักงานอัยการจึงเป็นผู้แทนของอำนาจบริหารในศาลยุติธรรม คุณสมบัติของพนักงานอัยการและผู้พิพากษาเหมือนกัน โดยต้องสำเร็จการศึกษาและอบรมจากศูนย์ศึกษาทางการยุติธรรมแห่งชาติ C.N.E.J. (ดังเช่น ผู้พิพากษาและพนักงานอัยการในประเทศไทยต่างก็มีคุณสมบัติและสำเร็จการศึกษาจากสำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา หรือเรียกสั้นๆ ว่า “เนติบัณฑิต” เช่นเดียวกัน แต่ต่างสังกัดกันโดยผู้พิพากษาสังกัดศาลยุติธรรม ส่วนพนักงานอัยการสังกัดสำนักงานอัยการสูงสุด)
พนักงานอัยการประเทศฝรั่งเศสมีความเป็นอิสระไม่ขึ้นกับศาล และพนักงานอัยการเป็นคู่ความที่จำเป็นและสำคัญในคดีอาญา ทำให้ไม่อาจถูกคัดค้านได้
2) พนักงานอัยการในประเทศเยอรมนี มีสถานะเท่าเทียมกับผู้พิพากษาโดยสังกัดในกระทรวงยุติธรรม มีอัตราเงินเดือนเท่ากันทุกตำแหน่ง การดำเนินคดีอาญาในเยอรมนีเป็นการดำเนินคดีอาญาโดยรัฐ ตามกฎหมายพนักงานอัยการมีอำนาจสอบสวนคดีอาญาหรือจะสั่งให้เจ้าหน้าที่ตำรวจสอบสวนแทนก็ได้ จึงกล่าวได้ว่าพนักงานอัยการเยอรมนีมีอำนาจเต็มที่ในการดำเนินคดีอาญา ทั้งชั้นสอบสวนและชั้นฟ้องร้อง
3) พนักงานอัยการในประเทศญี่ปุ่น แต่งตั้งโดยพระบรมราชโองการของสมเด็จพระจักรพรรดิเช่นเดียวกับผู้พิพากษาจึงมีสถานะเท่าเทียมกัน พนักงานอัยการมีความเป็นอิสระและจะต้องป้องกันมิให้อำนาจอื่นเข้าแทรกแซงการทำงาน เพราะพนักงานอัยการเป็นตัวแทนของผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest)
พนักงานอัยการมีอำนาจดำเนินคดีอาญาตามหลักการฟ้องคดีอาญาตามดุลพินิจ (Opportunity Principle) โดยผู้เสียหายไม่สามารถฟ้องคดีอาญาเองได้
4) พนักงานอัยการประเทศเกาหลีใต้ มีอำนาจสอบสวนคดีอาญาทุกคดี ตลอดจนการสั่งฟ้องคดีอาญา และมีอำนาจกำกับและสั่งการพนักงานสอบสวน Judicial Police ในการสอบสวนคดีอาญา โดยมีขั้นตอนการทำการสอบสวน
1.เมื่อมีคดีเกิดขึ้น เจ้าหน้าที่ตำรวจจะรายงานให้พนักงานอัยการทราบ
2.เจ้าหน้าที่ตำรวจออกตรวจสถานที่เกิดเหตุพร้อมพนักงานอัยการ
3.การชันสูตรพลิกศพต้องทำคู่กับพนักงานอัยการ
4.เจ้าหน้าที่ตำรวจสามารถออกหมายเรียกและสอบปากคำพยาน
5.การออกหมายค้น หมายยึด และหมายขัง เจ้าหน้าที่ตำรวจต้องทำผ่านพนักงานอัยการ ซึ่งจะเป็นผู้นำไปยื่นต่อศาล จากนั้นเจ้าหน้าที่ตำรวจจึงนำหมายขังไปจับผู้ต้องหาได้ เจ้าหน้าที่ตำรวจจะต้องขอคำสั่งสุดท้ายจากพนักงานอัยการในการดำเนินการต่างๆ
6.เมื่อสอบสวนเสร็จจะต้องส่งสำนวนการสอบสวนมาให้พนักงานอัยการเพื่อพิจารณาสั่งต่อไป โดยมีความเห็นควรฟ้อง หรือไม่ควรฟ้อง
พนักงานอัยการเกาหลีใต้ มีหลักประกันความเป็นอิสระในการพิจารณาสั่งคดี อยู่ในบทบัญญัติของกฎหมายเกาหลีใต้ มาตรา 37 ว่าจะไม่ถูกเพิกถอนคำสั่ง หรือโยกย้าย ลดเงินเดือน
บทบาทและอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในประเทศทางสากล
บทบาทของพนักงานอัยการในประเทศต่างๆ ล้วนแตกต่างกันออกไปตามระบบของกฎหมาย การจัดองค์กรและอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการและองค์กรอัยการในแต่ละประเทศ โดยอำนาจหน้าที่ขององค์กรอัยการในประเทศสากล มีลักษณะงานที่สำคัญอยู่ 3 ประการ คือ
1.อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการสอบสวนฟ้องร้อง
ในระบบอัยการที่สมบูรณ์นั้น การสอบสวนฟ้องร้องเป็นกระบวนการเดียวกัน ไม่อาจแบ่งแยกได้ และต้องอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบขององค์กรอัยการ โดยพนักงานอัยการมีอำนาจรับคำร้องทุกข์ คำกล่าวโทษ ดำเนินการสอบสวนหรือเข้าควบคุมการสอบสวนของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ชันสูตรพลิกศพ รวมตลอดถึงสั่งการแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจตามที่เห็นสมควร เพื่อรวบรวมพยานหลักฐานประกอบการพิจารณาสั่งคดี โดยเจ้าหน้าที่ตำรวจจะเป็นเพียงเจ้าพนักงานของรัฐมีหน้าที่ช่วยเหลือพนักงานอัยการเท่านั้น
กระบวนการในการสอบสวนฟ้องร้อง จึงไม่อยู่ในอำนาจขององค์กรหนึ่งองค์กรใดโดยเฉพาะ มีการคานอำนาจซึ่งกันและกัน ซึ่งหลักการดังกล่าวเป็นหลักการที่ใช้กันในนานาอารยประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส สหรัฐอเมริกา อิตาลี สเปน กรีซ อิสราเอล และญี่ปุ่น
2.อำนาจหน้าที่ของอัยการในการดำเนินคดีอาญาในศาล
พนักงานอัยการในฐานะทนายความแผ่นดินมีหน้าที่ดำเนินคดีอาญา เพื่อจัดการกับผู้กระทำความผิด ให้ได้รับโทษและรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ดังนั้น เมื่อพนักงานอัยการได้ยื่นฟ้องคดีอาญาต่อศาลแล้ว พนักงานอัยการต้องนำพยานหลักฐานเข้าสืบ และกระทำการอื่นๆ เพื่อค้นหาความจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิด โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้
ผู้กระทำความผิดได้รับโทษที่เหมาะสม
แต่ในขณะเดียวกัน พนักงานอัยการก็ต้องพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของผู้ต้องหาหรือจำเลย ดังนั้น พนักงานอัยการจึงต้องให้คำแนะนำแก่จำเลยในระหว่างการดำเนินคดีอาญาในชั้นศาล และเสนอพยานหลักฐานที่เป็นประโยชน์แก่ฝ่ายจำเลยด้วยในระหว่างการดำเนินคดีอาญาในชั้นศาล พนักงานอัยการไม่ใช่คู่ความกับจำเลยทางเนื้อหา พนักงานอัยการจึงต้องคุ้มครองสิทธิและประโยชน์ของสาธารณชน ดำรงในความยุติธรรมโดยปราศจากอคติ ปฏิบัติอย่างเหมาะสมทั้งต่อผู้กล่าวหาและผู้เสียหาย จึงกล่าวได้ว่า พนักงานอัยการเป็นคู่ความกับจำเลยในความหมายทางเทคนิคเท่านั้น พนักงานอัยการจะยึดถือเอาประโยชน์ฝ่ายตนเป็นคู่ความทั่วไปไม่ได้
3.อำนาจหน้าที่ในการบังคับตามคำพิพากษา
ในระบบอัยการที่สมบูรณ์ พนักงานอัยการมีหน้าที่บังคับคดีให้เป็นไปตามคำพิพากษาที่ถึงที่สุด รวมตลอดถึงการวินิจฉัยสั่งการอันเกี่ยวกับการบังคับให้เป็นไปตามคำพิพากษาที่ถึงที่สุดด้วย ในบางประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส ถ้าศาลปล่อยจำเลย พนักงานอัยการจะเป็นผู้ออกคำสั่งให้พัศดีปล่อยตัวจำเลยไป ถ้าศาลลงโทษปรับ การเก็บค่าปรับทำในนามของอัยการ ถ้าไม่ชำระค่าปรับ พนักงานอัยการจะสั่งให้เอาตัวจำเลยไปกักขังเพื่อบังคับให้ชำระค่าปรับ
ถ้าศาลลงโทษจำคุก พนักงานอัยการจะเป็นผู้แจ้งให้พัศดีทราบผลของคำพิพากษา เป็นต้น
ผู้เขียนเห็นว่าควรมีบทบัญญัติของกฎหมายให้พนักงานอัยการร่วมสอบสวนกับพนักงานสอบสวนในคดีอาญาที่สำคัญ เพราะการร่วมสอบสวนนั้นไม่ใช่ให้พนักงานอัยการมีอำนาจสอบสวนอิสระในลักษณะผูกขาดแต่อย่างใด
ส่วนตำรวจจะยังคงมีอำนาจสอบสวนเหมือนเดิมหรือไม่นั้น ได้มีข้อเสนอการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเชิงระบบและโครงสร้างเกี่ยวกับการสอบสวน ว่า 1.โอนอำนาจสอบสวนที่มิใช่ภารกิจหลักของเจ้าหน้าที่ตำรวจไปยังหน่วยงานที่มีหน้าที่รักษาการตามกฎหมายนั้นโดยตรง เช่น งานสอบสวนพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ.2535 ไปให้กรมทางหลวง ความผิดเกี่ยวกับป่าไม้ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โอนให้กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติฯ งานด้านสรรพากรตามประมวลรัษฎากร โอนให้กรมสรรพากร และงานด้านสรรพสามิตโอนให้กรมสรรพสามิต เป็นต้น
2.ปรับปรุงองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ขององค์กรการบริหารงานบุคคล และองค์กรที่กำกับนโยบายกิจการตำรวจ ให้มีความเป็นอิสระในการสอบสวน ปราศจากฝ่ายการเมือง เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมตรวจสอบการทำงาน และวางมาตรฐานการแต่งตั้งโยกย้ายให้มีความเหมาะสม สอดคล้องกับงานสอบสวน
3.ให้พนักงานอัยการมีบทบาทในการมีส่วนร่วมในการสอบสวนคดีที่มีความสำคัญ คดีที่มีความซับซ้อน หรือคดีวิสามัญฆาตกรรม เป็นต้น เพื่อยกระดับงานสอบสวนให้สอดคล้องกับหลักการสากล
ผู้เขียนเห็นด้วยอย่างยิ่งที่จะเพิ่มบทบาทของพนักงานอัยการให้มีอำนาจหน้าที่ในการร่วมสอบสวนคดีอาญาที่สำคัญกับพนักงานสอบสวน ส่วนคดีอาญาทั่วไปนั้นควรให้เป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานสอบสวนโดยตรง แต่ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของพนักงานอัยการ ก็จะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพ และควรนำการสอบสวนจำนวน 6 ขั้นตอนของพนักงานอัยการประเทศเกาหลีใต้มาใช้เป็นแบบอย่างในการสอบสวนคดีอาญาในประเทศไทย ก็เป็นเรื่องที่ดี
และควรที่จะมีการระดมสมอง พัฒนาศักยภาพ และปรับปรุงเพิ่มเทคนิคการสอบสวนทั้งพนักงานอัยการและพนักงานสอบสวน โดยจัดตั้งสถาบันการสอบสวนแห่งชาติขึ้นมาในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยไม่ต้องแยกงานการสอบสวนและพนักงานสอบสวนออกมาจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติแต่อย่างไร เนื่องจากพนักงานสอบสวนและเจ้าหน้าที่ตำรวจโดยทั่วไปนั้นต่างเป็นผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ ความชำนาญ และมีประสบการณ์ในการสืบสวน สอบสวนคดีอาญาเป็นอย่างดีอยู่แล้ว
ในทางปฏิบัติการสืบสวนและการสอบสวนคดีอาญาไม่อาจแยกออกจากกันได้ โดยสถาบันการสอบสวนแห่งชาติดังกล่าวนี้ควรเป็นศูนย์กลางแห่งความรู้ในการฝึกอบรมทั้งภาคทฤษฎีและปฏิบัติ จากผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ ทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ
อาทิ จากนักวิชาการด้านกฎหมาย นักการเงินการธนาคาร นักเศรษฐศาสตร์ นักนิติวิทยาศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญทางคอมพิวเตอร์ หรือบุคลากรจากหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เช่น ผู้พิพากษา พนักงานอัยการ เจ้าหน้าที่ตำรวจ และการทำงานของพนักงานอัยการและพนักงานสอบสวนควรทำอย่างบูรณาการ เพื่อให้การสอบสวนคดีอาญาที่สำคัญเป็นไปอย่างรวดเร็วถูกต้อง มีความเที่ยงธรรม และมีประสิทธิภาพสูงสุด
ส่วนข้อเสนอการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมที่ให้โอนอำนาจการสอบสวนที่มิใช่ภารกิจหลักของเจ้าพนักงานตำรวจไปยังหน่วยงานที่มีหน้าที่รักษาการตามกฎหมายนั้นโดยตรง เช่น งานสรรพากรตามประมวลรัษฎากร โอนให้กรมสรรพากรนั้น ผู้เขียนไม่เห็นด้วย
ผู้เขียนเห็นว่าควรให้ตำรวจเป็นพนักงานสอบสวนในเรื่องดังกล่าว แต่ให้เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานนั้นๆ เข้าร่วมสอบสวน ก็จะทำให้การสอบสวนรัดกุมมีความเป็นธรรม โปร่งใส คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และเกิดประโยชน์แก่สังคมและประเทศชาติ อีกทั้งทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
3.ทุกองค์กรในกระบวนการยุติธรรมควรอำนวยความสะดวกและเร่งดำเนินการให้ทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเสร็จเร็วกว่ากรอบที่กำหนดในข้อ 1.
4.พระราชบัญญัติของกฎหมายที่มีโทษทางอาญาในประเทศไทย มีมากมายหลายฉบับเพียงพอแล้ว ไม่จำเป็นที่จะต้องมีการออกกฎหมายใหม่ แต่ควรมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ และภารกิจของตำรวจให้เหมาะสม โดยควรมีพนักงานสอบสวนอย่างเพียงพอ และได้ค่าตอบแทนเหมาะสมกับการปฏิบัติหน้าที่อำนวยความยุติธรรม ดังเช่นพนักงานสอบสวนคดีพิเศษ และเจ้าหน้าที่คดีพิเศษของกรมสอบสวนคดีพิเศษ กระทรวงยุติธรรม อีกทั้งมีความก้าวหน้าและเจริญเติบโตในตำแหน่งหน้าที่การงานเพื่อเป็นขวัญและกำลังใจในการทำงาน และควรแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ แต่ควรให้ตำรวจแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเอง โดยประชาชนเจ้าของประเทศต้องมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ส่วนจะตั้งคณะทำงานมาช่วยศึกษา แนะนำ หรือสนับสนุนก็เป็นเรื่องดี แต่ไม่ใช่การชี้นำหรือสั่งการตำรวจ อีกทั้งการพิจารณาโยกย้ายตำรวจที่ทำหน้าที่สอบสวนก็ควรแยกจากตำรวจที่ภารกิจอื่น เพื่อป้องกันมิให้การเมืองหรือผู้มีอำนาจแทรกแซง
ผู้เขียนเห็นว่าการปฏิรูปประเทศเป็นเรื่องที่จำเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม แต่การปฏิรูปประเทศจะประสบความสำเร็จสมดังเจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญ ก็ต่อเมื่อผู้มีอำนาจหรือผู้มีส่วนในการปฏิรูปดังกล่าวต้องปฏิรูปใจตนเอง ให้เป็นกลาง ไม่เอียง ไม่ทำตามอำเภอใจ หรือลุแก่อำนาจ โดยถือประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติเป็นหลัก จึงจะปฏิรูปประเทศสำเร็จ
อรรถพล ใหญ่สว่าง
