ประชาธิปไตยครึ่งใบ โดย วีรพงษ์ รามางกูร

ประชาธิปไตยครึ่งใบ เป็นชื่อที่ใช้เรียกขานระบอบการปกครองตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญถาวรฉบับปี 2521 ที่ร่างขึ้นเพื่อประกาศใช้หลังจากการทำรัฐประหารในปี 2520 ซึ่งเป็นการปฏิวัติรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร ที่จัดตั้งขึ้นภายหลังเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519

ภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 สถานการณ์ทางการเมืองดำเนินไปอย่างไร้เสถียรภาพ ขบวนการนักศึกษาซึ่งมีอำนาจในขณะนั้น สร้างความปั่นป่วนโดยการเรียกร้องในสิ่งที่รัฐบาลไม่สามารถสนองความต้องการได้ทั้งหมด ขณะเดียวกัน การต่อสู้ของขบวนการฝ่ายซ้ายก็แข็งกร้าวขึ้นและมีส่วนแทรกซึมเข้ามาในขบวนการนักศึกษา รัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร ซึ่งมีนโยบายแข็งกร้าว ต่อต้านคอมมิวนิสต์ ไม่สามารถควบคุมสถานการณ์ทางการเมืองไว้ได้ เกิดมีเสียงเรียกร้องให้กองทัพเข้ามาขับไล่ โค่นล้มรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร

การทำรัฐประหารในปี 2520 นั้น ดำเนินการโดยกลุ่มนายทหารระดับผู้บังคับการกรม ยศพันเอกพิเศษ นักเรียนนายร้อย จปร.รุ่น 7 แล้วจึงไปเชิญ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นเลขาธิการ พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติ และเริ่มประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรในปี 2521

สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรปี 2521 ก็คือ รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เขตละ 3 คนหรือ 2 คน ส่วนวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี มีจำนวนเท่ากับสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาส่วนใหญ่เป็นข้าราชการประจำชั้นผู้ใหญ่ เป็นนายทหารจากกองทัพทั้ง 3 เหล่าทัพ ทั้งที่ยังประจำการอยู่และที่เกษียณอายุแล้ว

ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2521 กำหนดไว้ว่า ในระยะเริ่มต้น 10 ปีของการใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ วุฒิสภาจะเข้าประชุมร่วมกันกับสภาผู้แทนราษฎร มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ให้การรับรองนโยบายของรัฐบาลเมื่อรัฐบาลเข้ามาทำหน้าที่ มีอำนาจพิจารณาและอนุมัติงบประมาณประจำปี สามารถลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจรัฐบาล ด้วยเหตุนี้วุฒิสภาจึงมีอำนาจมาก

ในการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภานั้น ผู้อยู่เบื้องหลังการแต่งตั้งก็คือ คณะนายทหารหนุ่ม หรือที่นิยมเรียกกันว่า “ยังเติร์ก” ที่มี พ.อ.จำลอง ศรีเมือง และ พ.อ.มนูญ รูปขจร เป็นผู้นำและเป็นผู้ควบคุมการลงคะแนนเสียง

หลังการเลือกตั้งในปี 2521 ในการประชุมร่วม 2 สภาก็เลือก พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นนายกรัฐมนตรี คณะนายทหารหนุ่ม “ยังเติร์ก” ก็พยายามควบคุมกำกับนายกรัฐมนตรีในการแต่งตั้งโยกย้ายนายทหาร พยายามเรียกร้องนายกรัฐมนตรีให้แต่งตั้งพวกตน จากผู้บังคับการกรมขึ้นเป็นผู้บัญชาการกองพล โดยไม่ต้องผ่านการเป็นรองผู้บัญชาการกองพล ข้ามคณะนายทหาร จปร.รุ่น 5 ซึ่งก็เกาะกลุ่มรวมกันเช่นเดียวกับรุ่น 7 เมื่อ พล.อ.เกรียงศักดิ์ไม่อาจจะสนองความต้องการเช่นว่านั้นได้ กลุ่มนายทหารหนุ่มจึงยื่นคำขาดให้ พล.อ.เกรียงศักดิ์ลาออกจากการเป็นนายกรัฐมนตรี ด้วยเหตุผลอันเนื่องจากการขึ้นราคาน้ำมันของรัฐบาล ถ้าไม่ลาออกก็จะถูกลงมติไม่ไว้วางใจจากที่ประชุมร่วมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พล.อ.เกรียงศักดิ์จึงประกาศลาออกกลางสภา ก่อนที่จะมีการลงมติไม่ไว้วางใจ โดยกลุ่มนายทหารหนุ่มเป็นผู้อยู่เบื้องหลังการอภิปรายไม่ไว้วางใจมาตั้งแต่ต้น

จากนั้นกลุ่มนายทหารหนุ่มจึงไปเชิญ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม และผู้บัญชาการกองทัพบกมาเป็นนายกรัฐมนตรี โดยการไว้วางใจของรัฐสภาที่ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เมื่อวันที่ 4 มีนาคม 2523 พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ จึงขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี ดำรงตำแหน่งอยู่ถึง 8 ปี กับ 5 เดือน ภายใต้บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญถาวรฉบับปี 2521 ซึ่งมีกำหนด 10 ปี ถึงกำหนดเวลาครบอายุและสิ้นสุดลงในปี 2531 พร้อมๆ กับการก้าวลงจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.เปรม

เมื่อมีการสนับสนุน พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ มาเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น คณะนายทหารหนุ่มก็มีความหวังอย่างเดียวกับที่เคยร้องขอ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ก็คือการขอเลื่อนตำแหน่งนายทหารพวกของตนให้ขึ้นเป็นผู้บัญชาการกองพลทหารพร้อมกันทั้งรุ่น เมื่อ พล.อ.เปรมไม่สามารถสนองความต้องการได้ จึงได้ทำรัฐประหารแต่ไม่ประสบความสำเร็จ จึงกลายเป็นกรณี “เมษาฮาวาย” ในเดือนเมษายน 2524 คณะนายทหารหนุ่มหรือ “ยังเติร์ก” จึงล่มสลายไป พ.อ.จำลอง ศรีเมือง ซึ่งกลุ่มยังเติร์กส่งมาเป็นเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จึงลาออกไป

เมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2526 ไม่ว่าพรรคการเมืองใดจะได้เสียงข้างมากก็ไม่สำคัญ เพราะในการให้ความเห็นชอบรับรองนโยบายของรัฐบาล สมาชิกวุฒิสภาก็เข้ามาร่วมลงคะแนนเสียงด้วย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ จึงได้รับความไว้วางใจให้เป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป จนมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2531 อันเป็นปีที่สิ้นสุด 10 ปีของบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2521 สถานการณ์ทางการเมืองจึงเปลี่ยนไป เมื่อวุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ในการกลั่นกรองร่างพระราชบัญญัติเพียงอย่างเดียว อำนาจในการอนุมัติงบประมาณประจำปีก็ไม่มี อำนาจในการให้ความไว้วางใจรัฐบาลตกมาอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎรสภาเดียว เสียงเรียกร้อง “นายกรัฐมนตรีคนใน” แทน “นายกรัฐมนตรีคนกลาง” รุนแรงมากขึ้น ภายหลังการเลือกตั้งในปลายปี 2531 พรรคชาติไทยเป็นพรรคที่มีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรมากที่สุด พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ผู้นำพรรคชาติไทยจึงได้รับการเสนอชื่อเป็นนายกรัฐมนตรี หลังจากหัวหน้าพรรคการเมือง 5 พรรคไปเชิญให้ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง แต่ พล.อ.เปรมปฏิเสธที่จะรับ เพราะทราบดีว่าเมื่อไม่มีวุฒิสภาสนับสนุน การเป็นนายกรัฐมนตรีจาก “คนนอก” คงจะบริหารราชการแผ่นดินให้ราบรื่นไม่ได้ เพราะอำนาจต่อรองของกองทัพผ่านทางรัฐสภาหมดลง

ในช่วงระยะเวลาที่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญยังคงบังคับใช้ อำนาจต่อรองของสภาผู้แทนราษฎรเกือบจะไม่มีเลย เพราะไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา การลงคะแนนเสียงจึงไม่มีทางเป็นเอกฉันท์ ส่วนวุฒิสภานั้น ทางกองทัพและหรือนายกรัฐมนตรีสามารถคุมคะแนนเสียงได้ค่อนข้างเด็ดขาด อำนาจในการอนุมัติเรื่องสำคัญๆ ที่ต้องใช้การประชุมร่วมของรัฐสภายังอยู่ที่วุฒิสภา นายกรัฐมนตรีจึงอยู่ในตำแหน่งได้ด้วยเสียงของวุฒิสภา ไม่ใช่สภาผู้แทนราษฎร

การที่รัฐธรรมนูญปี 2521 สามารถมีบทเฉพาะกาลให้ใช้บังคับได้ยาวนานถึง 10 ปี ก็เพราะในยุคนั้นพรรคการเมืองยังอ่อนแอ สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจากพรรคการเมืองหลายพรรค พรรคการเมืองไม่สามารถคุมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในพรรคของตนเองในการลงคะแนนเสียงได้ ทุกครั้งที่มีการลงคะแนนเสียงถ้าวุฒิสมาชิกไม่มาร่วมลงคะแนนเสียงให้ พรรคต้องใช้ปัจจัยอื่นเพื่อให้สมาชิกของพรรคที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลงคะแนนเสียงตามมติของพรรคได้ ซึ่งเป็นอาการของความด้อยพัฒนาทางการเมืองของไทย รัฐธรรมนูญปี 2540 จึงถูกออกแบบมาแก้ไขปัญหาต่างๆ เหล่านี้ ให้อำนาจพรรคการเมืองควบคุมสมาชิกของตนในสภาได้ การเมืองจึงมีการพัฒนาไปเป็นระบบการเมืองพรรคใหญ่ 2 พรรค มีพรรคเล็กเป็นพรรคที่ 3 และที่ 4 แบบเดียวกับอังกฤษ

ด้วยระบบของรัฐธรรมนูญปี 2540 จึงค่อยๆ พัฒนาคุณภาพของสังคมและการเมืองให้มีเสถียรภาพมากขึ้น

เมื่อเกิดรัฐบาลโดยพรรคเดียวที่มีเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา ก็เกิดกระแสต่อต้านจากคนในเมืองร่วมกับพรรคฝ่ายค้าน จนต้องเกิดรัฐประหารอีกในปี 2549

วัฏจักรการเมืองจึงซ้ำรอยเดิม แต่การจะรื้อฟื้นบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2521 เพื่อให้อำนาจวุฒิสภาเข้ามามีบทบาทในการตั้งนายกรัฐมนตรีและอนุมัติร่างพระราชบัญญัติที่สำคัญๆ จะทำได้หรือไม่ เป็นเรื่องที่น่าคิด

ประชาชนรุ่นใหม่จะคิดอย่างไร จะเป็นเหมือนรุ่นพ่อกับรุ่นปู่หรือไม่

บทความก่อนหน้านี้อนันดาฯ จับมือ Thann เปิดตัว Ananda Sensory มอบประสบการณ์สุดพิเศษเฉพาะลูกค้าคนสำคัญ
บทความถัดไปสมชัย สรุปปัญหาออกเเบบระบบเลือกตั้งไม่ลงตัว เกิดจากประเทศไทยขี้เกรงใจ ส.ส.