คสช.กับสสส. : เกาให้ถูกที่คัน (ตอนที่ 1) โดย ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์

 

เมื่อไม่นานมานี้ สสส. (สำนักงานกองทุนส่งเสริมสุขภาพ) เป็นข่าวใหญ่และมีการเปลี่ยนแปลงตั้งแต่ระเบียบและคณะกรรมการขององค์กรโดยอำนาจพิเศษของนายกรัฐมนตรี ก่อนหน้านั้นมีข่าวออกมาอย่างต่อเนื่องตลอดว่าการทำงานของ สสส.อาจมีปัญหาทางด้านธรรมาภิบาลโดยเฉพาะในส่วนที่เรียกว่าความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนรวมกับผลประโยชน์ส่วนตัวหรือที่เรียกว่า Conflict of interest ซึ่งในที่นี้จะขอเรียกสั้นๆ ว่า COI

ผู้เขียนรู้สึกว่าการอภิปรายสาธารณะ ข้อมูลที่มาจากฝ่ายรัฐและฝ่ายของ สสส.เองยังขาดความกระจ่างชัด โดยเฉพาะแนวคิดเรื่อง COI ซึ่งมองได้หลายแง่หลายมุม สื่อมวลชนเองก็ไม่สามารถทำหน้าที่นี้ได้อย่างละเอียด เพียงแต่ถ่ายทอดสิ่งที่แต่ละฝ่ายพูดหรือให้สัมภาษณ์ ไม่มีการลงไปดูข้อเท็จจริงจากเอกสาร ซึ่งเป็นที่น่าเสียดาย

ผู้เขียนได้มีโอกาสเข้าถึงเอกสารของ สสส.เท่าที่องค์กรจะจัดหาให้ได้รวมทั้งการหาข้อเท็จจริงจากมุมมองในเชิงวิวัฒนาการขององค์กรในบริบทของสังคมไทย บทความนี้ต้องการจุดประกายประเด็นปัญหาเรื่อง COI และสร้างความกระจ่างในกรณีของ สสส. ซึ่งน่าจะเป็นกรณีตัวอย่างที่ดีสำหรับองค์กรไม่ว่าจะอยู่ในภาคส่วนใด

ในบริบทของสากล COI มีความหมายที่กว้างมาก โดยตัวมันเองเป็นสถานการณ์หรือความคิดที่เกิดขึ้นหรืออาจเกิดขึ้นเมื่อใดก็ตามที่บุคคล ไม่ว่าจะเป็นพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ (หรือของเอกชนก็ได้) มีการกระทำหรืออยู่ในฐานะที่จะกระทำกิจกรรมหรือการตัดสินใจใดๆ ที่อยู่ในอำนาจและความรับผิดชอบของตนเพื่อให้เกิดประโยชน์ส่วนตนแก่ตนเอง หรือผู้อื่นที่ตัวเองมีความสัมพันธ์แทนที่ผลประโยชน์นั้นควรจะเป็นผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือองค์กรที่ตนเองสังกัด เป็นความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวม คำจำกัดความนี้โดยนัย มันรวมถึงการทุจริตติดสินบน ฯลฯ ซึ่งมีลักษณะของการฉ้อฉลในอำนาจ เป็นความผิดทางอาญาในหลายประเทศ คล้ายๆ กรณีมาตรา 157 ของไทยหรือในสหรัฐอมเริกา ตั้งแต่เริ่มแรกร้อยกว่าปีก่อน ความผิดของ COI มีตั้งแต่เป็นความผิดทางอาญาไปจนถึงความผิดทางด้านวินัยซึ่งในหลายประเทศก็มีลักษณะเช่นนี้ กฎหมายไทย (มาตรา 100 กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของ ป.ป.ช.)

เรื่องของ COI ห้ามเจ้าหน้าที่รัฐและผู้เกี่ยวพัน ทำอะไรไม่ได้ อย่างไรก็ตามไกด์ไลน์ของ OECD ในเรื่องนี้และที่ปฏิบัติกันในสากลมีมิติของ COI ที่เป็นทั้งการทุจริตและไม่ใช่การทุจริต แต่เป็นปัญหาด้านจริยธรรมหรือความบกพร่องในหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งก็มีความสำคัญและเป็นประเด็นที่ สสส.ถูกองค์กรฝ่ายรัฐกล่าวหาหรือท้วงติง

กรณีของ สสส. ใครกล่าวหา? ผู้กล่าวหาและผู้ถูกกล่าวหามีแนวคิดเหมือนหรือต่างกันอย่างไรเรื่อง COI และอะไรคือข้อเท็จจริง? โดยพื้นฐาน เงินของ สสส.ปัจจุบันเกือบห้าพันล้านต่อปี ซึ่งเก็บจากภาษีเหล้าและบุหรี่ร้อยละ 2 นั้นต้องถูกจัดสรรไปในกิจกรรมหลักสามประเภทคือ 1. ด้านการพัฒนาและปฏิบัติการซึ่งเน้นการฝึกอบรม การรณรงค์ การจัดกิจกรรม การพัฒนาที่เป็นนวัตกรรม การพัฒนาเครือข่ายภาคี การสร้างเสริมสุขภาวะที่เป็นของใหม่ 2.ด้านการศึกษาวิจัยและพัฒนา ซึ่งรวมถึงการประเมินผล

3.ด้านการอุปถัมภ์กิจกรรม คือ สสส.ให้ทุนแก่กิจกรรมด้านกีฬา ศิลปะและวัฒนธรรม สสส.เป็นสื่อกลางในการสร้างคุณค่าและความรู้อันจะนำมาซึ่งการส่งเสริมสุขภาพ

จากลักษณะงานของ สสส.ข้างต้น เมื่อพิจารณาจากวิวัฒนาการขององค์กรจะเห็นได้ว่าการทำงานของ สสส.ทั้งแนวคิดและการปฏิบัติการ สสส.เป็นตัวอย่างหรือต้นแบบขององค์กรที่เป็นเครือข่ายเป็นจุลภาคของสังคมเครือข่าย สังคมแบบนี้ไม่ใช่สังคมของมนุษย์อะตอมที่แยกตัวเองออกมาเป็นอิสระจากสังคมของความสัมพันธ์ แต่เป็นเครือข่ายที่เน้นความใกล้ชิด การเข้าถึงข้อมูลซึ่งกันและกัน มีการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจซึ่งกันและกันเสมือนหนึ่งเป็นทุนทางสังคมก็ได้

ในหนังสือเหลียวหลังแลหน้า 60 ปี หมอวิชัย โชควิวัฒน เราสามารถเห็นภาพของกลุ่มบุคคลที่มีบทบาทขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงของระบบการบริหารสาธารณสุขในเวลาต่อมา โดยเฉพาะการก่อตัวและการเติบโตขององค์กร “ประเภท ส.” ทั้งหลายที่เริ่มจากหมอชนบทกลุ่มเล็กๆ มีเครือข่ายหรือพันธมิตรหรือภาคีในรูปของบุคคล นิติบุคคล ชุมชน ชาวบ้าน องค์กรภาครัฐและเอกชนจำนวนมากมาย นิติบุคคลที่ไม่แสวงหากำไรจำนวนมากอยู่ในรูปของมูลนิธิสถาบันวิชาการและสถาบันวิจัย เป็นผู้รับทุนและเป็นแกนนำในการผลักดันเคลื่อนไหวยุทธศาสตร์หลักๆ ของ สสส. โดยเฉพาะในระยะเริ่มต้น ไม่ว่าจะเป็นมูลนิธิรณรงค์เลิกบุหรี่หรือเหล้า หรือลดการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ลดอันตรายหรือการตายจากอุบัติเหตุบนท้องถนน ฯลฯ เรื่อยมาจนถึงการมีมูลนิธิหรือศูนย์วิชาการอื่นๆ ที่สำคัญ เช่น มูลนิธิวิถีสุข มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ มูลนิธิบูรณะชนบทแห่งประเทศไทย มูลนิธิเพื่อการพัฒนานโยบายเพื่อสุขภาพระหว่างประเทศ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ มูลนิธิสร้างสุขไทย มูลนิธิสุขภาพไทย มูลนิธิอาศรมศิลป์ มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย มูลนิธิศูนย์นมแม่แห่งประเทศไทย มูลนิธิเพื่อการพัฒนาเด็ก มูลนิธินวัตกรรมทางสังคม เป็นต้น

ผู้เขียนต้องการให้ผู้อ่านเห็นภาพของลักษณะพันธมิตรและภาคีที่ สสส.สร้างเป็นเครือข่ายกับผู้รับทุนในรูปแบบของมูลนิธิซึ่งจริงๆ พันธมิตรยังมีหน่วยงานของรัฐระดับกระทรวงต่างๆ และที่เป็นบุคคลธรรมดาซึ่งมีจำนวนมาก แม้ว่าการกระจายของทุนที่เป็นตัวเงิน ทุนระดับ 20-50 ล้าน จะเป็นสัดส่วนที่สูงก็ตาม ทั้งหมดนี้เพื่อจะให้เราสามารถเข้าใจประเด็นปัญหาของ COI ในชีวิตจริงของสังคมเครือข่าย

สตง.คือหน่วยงานของรัฐที่ให้ข้อมูลกับองค์กรของ คสช. (คตร.) ในกรณีของ สสส. สตง.มีแนวคิด (โดยเราจะเปรียบเทียบวิธีคิดของ สสส. ซึ่งคิดต่างกันให้ด้วย) ว่าผู้บริหารของ สสส.ตั้งแต่คณะกรรมการกองทุน (บอร์ดใหญ่) ที่ปรึกษาคณะกรรมการกองทุน คณะกรรมการแผน หรือคณะกรรมการบริหารแผน อนุกรรมการเฉพาะกิจ คณะกรรมการกลั่นกรองทางวิชาการไม่ควรหรือต้องไม่เป็นผู้รับทุนจาก สสส.ในกรณีที่กรรมการท่านนั้นเป็นกรรมการหรือที่ปรึกษาในมูลนิธิหรือสถาบันที่ขอรับทุน มิเช่นนั้นจะเป็นการขัดแย้งกันทางด้านผลประโยชน์

ข้อมูลที่ สตง.รายงานให้หน่วยงานของ คสช.รับทราบซึ่งเป็นที่มาของคำครหานั้นอาจสรุปได้ว่า สตง.พบว่ามีสถานการณ์ที่เกิดขึ้น มีผู้บริหารของ สสส.ในลักษณะใดลักษณะหนึ่งข้างต้น มีบทบาททั้งสองหน้าที่ในเวลาเดียวกันอยู่ทั้งหมด 32 คน (เอกสาร สสส.) คือ มีบทบาทใน สสส. ขณะเดียวกันก็มีบทบาทเกี่ยวข้องกับมูลนิธิหรือองค์กรที่รับทุนจาก สสส.จึงมีปัญหาเรื่อง COI แน่นอน

ก่อนที่จะพิจารณาว่า สสส.มีแนวคิดเรื่องนี้อย่างไร ผู้เขียนได้มีโอกาสลงไปดูข้อเท็จจริงจากเอกสาร กรณีผู้รับทุนที่เป็นมูลนิธิในช่วง 8 ปี (2550-2557) จำนวน 33 มูลนิธิ ซึ่งโครงการมีขนาด 50 ล้านบาท ขึ้นไป (8 มูลนิธิ ยอดเงินโครงการรวม 706.5 ล้านบาท) และโครงการวงเงิน 20-50 ล้านบาท (28 โครงการ วงเงิน 1,038 ล้านบาท) ผู้เขียนพบว่า จะด้วยความระมัดระวังหรือตั้งใจเพื่อไม่ให้เกิดข้อครหาหรือความผิดพลาดในเรื่อง COI ทั้งๆ ที่ระเบียบของ สสส.ไม่ได้ระบุชัดเจน ห้ามมิให้ผู้บริหารใน สสส.ประเภทใดประเภทหนึ่งที่กล่าวข้างต้น ขณะเดียวกันเป็นกรรมการหรือที่ปรึกษาในมูลนิธิมาขอรับทุนจาก สสส. เราไม่พบชื่อผู้บริหารใน สสส.และชื่อผู้บริหารในมูลนิธิพร้อมกันในเวลาเดียวกันในช่วงเวลา 8 ปี ผู้บริหารที่เกี่ยวข้องกับสถาบันหรือมูลนิธิที่รับทุนจาก สสส.ในขณะที่รับทุนมีสถานภาพเป็นอดีตผู้บริหารของ สสส.ในตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่ง

ถ้าข้อเท็จจริงเป็นเช่นนี้มีความเป็นไปได้ที่การทำงานของ สตง.น่าจะมีความผิดพลาดหรือข้อบกพร่อง เช่น อาจจะมีการโยงใยชื่อบุคคลที่ปรากฏหรือเคยปรากฏ มีตำแหน่งบริหารใน สสส.และในมูลนิธิต่างกรรมต่างวาระแล้วนำมาโยงใยกันก็มีความเป็นไปได้

เมื่อผู้เขียนลงไปดูไกด์ไลน์ด้านจรรยาบรรณของคณะกรรมการกองทุน แม้ว่ากรรมการจะตระหนักถึงปัญหาเรื่อง COI แต่ก็คำนึงถึงผลลัพธ์ในทางปฏิบัติเนื่องจากลักษณะการทำงานของ สสส.ซึ่งจำเป็นต้องมีเครือข่ายพันธมิตรเป็นเครือข่ายทางแนวนอนจำนวนมาก และเป็นความสัมพันธ์ที่สร้างขึ้นต่อเนื่องกันมาในระยะยาว ในข้อที่ 5 ของไกด์ไลน์นี้มีอยู่ส่วนหนึ่งที่ระบุไว้ว่า “เนื่องจากบุคลากรที่ประกอบเป็นคณะกรรมการ ล้วนเป็นผู้ที่มีศักยภาพสูง ที่จะสนับสนุนงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพให้บรรลุผลสำเร็จ การหลีกเลี่ยงความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์จึงอาจมิใช่การปฏิเสธที่จะเกี่ยวข้องกับกิจกรรมของสำนักงานโดยสิ้นเชิง หากแต่ควรสับสนุนด้วยหลักการของระบบคุณธรรม (merit system) และเปิดเผย”

ทั้งหมดนี้หมายความว่าการเป็นกรรมการในกองทุนและขณะเดียวกันเป็นผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับองค์กรเช่น มูลนิธิซึ่งเป็นผู้ขอรับทุนจาก สสส.นั้นโดยตัวมันเองทำได้และไม่ได้เป็นปัญหาของ COI ตราบใดที่ต้องเป็นระบบที่เปิดเผย ใช้ระบบ merit system กรรมการต้องไม่มีส่วนหรือบทบาทในการพิจารณา สนับสนุนในการพิจารณาเรื่องอนุมัติทุน

คำถามคือวิธีการคิดและปฏิบัติแบบนี้เป็นไปตามหลักของสากลเช่น ไกด์ไลน์ของ OECD หรือไม่ มีข้อดีข้อเสียอย่างไร โดยเฉพาะในบริบทขององค์กรหรือสังคมที่มีลักษณะเป็นเครือข่ายของความสัมพันธ์เช่น สสส. ธรรมาภิบาลสำหรับสังคมเครือข่ายควรเป็นอย่างไร?

บทความก่อนหน้านี้ตร.เล็งเรียกโชเฟอร์บรรทุกจ่ายส่วยทางหลวงสอบ
บทความถัดไป‘หงส์’เอาคืน‘ผี’เปิดชัยแดงเดือดยุโรปยกแรก