ตั้งแต่รัฐบาลพรรค NLD ภายใต้การนำของด่อ ออง ซาน ซูจี เข้ามารับตำแหน่งในเดือนมีนาคม 2016 (พ.ศ.2559) รัฐบาลประกาศชัดเจนว่านโยบายเร่งด่วนคือการสร้างความปรองดองในชาติผ่านการพูดคุยแบบพหุภาคี และการลงนามในข้อตกลงหยุดยิงระหว่างรัฐบาลพม่ากับกองกำลังของชนกลุ่มน้อยอีกหลายกลุ่มที่ยังเคลื่อนไหวอยู่ทั่วประเทศ เรียกการเจรจาสันติภาพนี้ว่า “การประชุมปางหลวงในศตวรรษที่ 21” แผนของรัฐบาลพม่าคือจัดให้มีการเจรจาสันติภาพทุกๆ 6 เดือน เพื่อขับเคลื่อนให้เกิด “สันติภาพ การปรองดองแห่งชาติ และการเกิดขึ้นของสหพันธรัฐที่ยึดมั่นกับระบอบประชาธิปไตย” แต่หลังจากการประชุมครั้งแรกในเดือนสิงหาคม 2016 ก็ต้องรอถึง 9 เดือน กว่าการประชุมครั้งที่ 2 จะจัดขึ้นในปลายเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา
ผู้นำในรัฐบาลพม่าประเมินว่าการประชุมทั้ง 2 ครั้ง ประสบความสำเร็จเป็นอย่างดี และกล่าวว่ารัฐบาลพม่าให้ความสำคัญกับกลุ่มชาติพันธุ์ทุกกลุ่ม แต่ถึงกระนั้นการเจรจาทั้ง 2 ครั้งก็ชี้ให้เห็นบทบาทนำของรัฐบาลพม่า ที่ตามมาด้วยคำขู่จากกองทัพพม่าให้ชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มยอมรับข้อเสนอในการเจรจาหยุดยิงเสียหากทุกฝ่ายต้องการเห็นสันติสุขในพม่า
สถานการณ์ในปัจจุบัน คือชนกลุ่มน้อยบางกลุ่มรวมตัวกันเพื่อเพิ่มพลังในการเจรจากับรัฐบาลพม่า ดังเห็นได้จากการรวมตัวกันเฉพาะกิจเพื่อร่วมกันเจรจากับรัฐบาลพม่าของกองกำลังที่ยัง “แอ๊กทีฟ” อยู่อย่างกองกำลังของว้า และกองทัพเพื่อเอกราชกะฉิ่น (Kachin Independence Army — KIA) ข้อเสนอของกองกำลังในลักษณะนี้คือการเจรจาแบบทวิภาคีมากกว่าแบบพหุภาคี เพราะชนกลุ่มน้อยแต่ละกลุ่มมีเงื่อนไขในการเจรจากับรัฐบาลพม่าที่แตกต่างกัน ความท้าทายของการเจรจาสันติภาพครั้งที่ 3 ที่กำลังจะจัดให้มีขึ้นในเดือนธันวาคมมีมากขึ้นหลังจากเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในรัฐยะไข่ หรือการปะทะกันระหว่างกองกำลังติดอาวุธของชาวโรฮีนจา นามว่ากลุ่ม ARSA กับกองกำลังของรัฐบาลพม่า ที่ทำให้ในปัจจุบันมีผู้อพยพชาวโรฮีนจาที่หนีเข้าไปในเขตบังกลาเทศแล้วเกือบ 6 แสนคน รัฐบาลพม่าไม่นับรวม ARSA เป็นส่วนหนึ่งของการเจรจาสันติภาพด้วยเหตุผล 2 ประการ ประการแรก คือรัฐบาลและสังคมพม่ามองว่า ARSA เป็น “ผู้ก่อการร้าย” ที่เป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงและความสมัครสมานสามัคคีในชาติ และประการต่อมาคือรัฐบาลพม่าไม่ยอมรับว่าชาวโรฮีนจาเป็นประชากร และเป็นกลุ่มชาติพันธุ์หนึ่งในพม่า
นอกจากชาวโรฮีนจาแล้ว ในรัฐยะไข่ก็มีกองกำลังติดอาวุธของชาวยะไข่พุทธที่เป็นไม้เบื่อไม้เมากับกองทัพพม่ามายาวนาน ยกตัวอย่างเช่น พรรคเพื่อการปลดปล่อยอาระกัน (Arakan Liberation Party-ALP) ทั้ง ALP และอีกหลายกลุ่มพยายามเรียกร้องให้รัฐบาลจัดการเจรจาในระดับรัฐ เพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยนระหว่างรัฐบาลกับชนกลุ่มน้อย และระหว่างชนกลุ่มน้อยด้วยกันเอง เพื่อรับฟังปัญหาและหาทางออกของปัญหาร่วมกับคนในพื้นที่ ก่อนที่จะนำไปหารือกับที่ประชุมใหญ่ในเดือนธันวาคมอีกครั้งหนึ่ง แต่ที่ผ่านมารัฐบาลไม่อนุญาตให้จัดการเจรจาในแต่ละรัฐ โดยเฉพาะในรัฐยะไข่ที่รัฐบาลอ้างว่าเป็นพื้นที่ประสบภัยและไม่สงบพอที่จะจัดเวทีแลกเปลี่ยนดังกล่าว
อามะระ ธีหะ (Amara Thiha) อดีตคณะทำงานของ Myanmar Peace Center หน่วยงานที่เปรียบเสมือนคลังสมองในกระบวนการสร้างสันติภาพในพม่ากล่าวไว้ในบทความชื่อ “On the second anniversary of the NCA, is Myanmar keeping peace on track?” (ครบรอบ 2 ปี การเจรจาหยุดยิงระดับชาติ พม่ายังรักษาสันติภาพอยู่หรือไม่?) ในวาระที่การเจรจาสันติภาพในพม่า หรือการประชุมปางหลวงในศตวรรษที่ 21 มีอายุครบ 2 ปี ว่าความจำเป็นเร่งด่วนของรัฐบาลพม่าในขณะนี้ในอันที่จะสร้างความเชื่อมั่นให้กับชนกลุ่มน้อยมีอยู่ 5 ประการ
ประการแรก ก่อนการเจรจาสันติภาพภายใต้การนำของ NLD ครั้งแรกในปี 2016 รัฐบาลได้สร้างวาระการประชุมขึ้นมาก่อน และมีคำบางคำที่ยังคลุมเครือ โดยเฉพาะคำว่า “พื้นที่หยุดยิง” ซึ่งในปัจจุบันก็ยังไม่ได้มีการตีกรอบ “พื้นที่หยุดยิง” นี้อย่างแน่นอน กับอีกคำหนึ่งคือ “interim period” หรือช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านภายหลังชนกลุ่มน้อยลงนามในข้อตกลงสงบศึกกับรัฐบาลแล้ว ในช่วงเวลานี้ มีแผนเพื่อพัฒนาพื้นที่ของชนกลุ่มน้อยมากมาย ทั้งทางสาธารณสุข การศึกษา การต่อต้านยาเสพติด ฯลฯ แต่รัฐบาลมิได้กล่าวอย่างชัดเจนว่า “ช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน” นี้จะไปสิ้นสุดเมื่อใด ซึ่งทำให้การพัฒนานั้นเป็นไปได้ยากเพราะขาดการวางแผน
ประการที่สอง รัฐบาลพม่ายังไม่ให้ความสำคัญในประเด็นการเก็บกู้ระเบิด ที่ยังมีหลงเหลืออยู่จากสงครามกลางเมืองที่ยืดเยื้อมาหลายสิบปี ที่ผ่านมาแม้จะมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อเก็บกู้ระเบิด ได้แก่ ศูนย์ปฏิบัติการเพื่อการเก็บกู้ระเบิดในเมียนมา (Myanmar Mine Action Center) มาตั้งแต่ปี 2012 (พ.ศ.2555) แล้ว แต่ก็ยังไม่มีปฏิบัติการเพื่อเก็บกู้วัตถุระเบิดกันอย่างเป็นชิ้นเป็นอัน และยังไม่มีทีท่าว่าทั้งกองทัพพม่าและกองกำลังของชนกลุ่มน้อยจะเลิกใช้วัตถุระเบิดเพื่อโจมตีฝ่ายตรงข้าม
ประการที่สาม ที่ผ่านมา การเจรจาสันติภาพทั้งในเชิงพหุภาคีและทวิภาคีเกิดขึ้น แต่ไม่มีกรอบการเจรจา (framework) ที่แน่นอน ทำให้การเจรจาระหว่างรัฐบาลกับชนกลุ่มน้อยแต่ละกลุ่มมีคำถาม ข้อเรียกร้อง และข้อสรุปที่แตกต่างกัน จนถึงขณะนี้ แม้รัฐบาล NLD จะจัดการเจรจาสันติภาพไปแล้ว 2 ครั้ง แต่ก็ยังไม่มีกรอบการเจรจาที่สมบูรณ์
ประการที่สี่ ปัญหาเรื่องผู้อพยพและผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นฐาน (IDPs) อันเกิดจากการสู้รบที่ยังคงดำเนินอยู่ เป็นอีกปัญหาหนึ่งสำคัญที่รัฐบาลแทบจะไม่ได้หยิบยกขึ้นมาพูดถึง ในรัฐฉานตอนเหนือและรัฐกะฉิ่น มีผู้อพยพมากถึง 1 แสนคน และมีผู้ถูกบังคับให้ย้ายถิ่นฐานอีกราว 9,000 คนในรัฐฉานตอนใต้ ผู้อพยพจำนวนมากยังอยู่ตามค่ายผู้อพยพในฝั่งไทย แม้จะมีผู้อพยพบางส่วนที่กลับเข้าไปในพม่าอย่างถูกต้องตามกระบวนการพิสูจน์สัญชาติแล้ว แต่ที่ส่วนใหญ่ที่เหลือยังคงรอการพิสูจน์สัญชาติต่อไปเรื่อยๆ ด้วยระบบราชการพม่าที่เนิบช้า และรัฐบาลไม่ได้กระตือรือร้นที่จะรับผู้อพยพจากฝั่งไทยกลับเข้าไปในฝั่งตน
ประการที่ห้า อามะระ ธีหะ มองว่า ในการเจรจาสันติภาพที่ผ่านมา มีการหยิบยกเรื่องความมั่นคงและการปลด/ลดอาวุธขึ้นมาพูดถึง หากจุดประสงค์ของการเจรจาสันติภาพคือการสร้างสหพันธรัฐ ก็ย่อมต้องมีการกล่าวถึงว่าชนกลุ่มน้อยแต่ละกลุ่มจะสามารถเก็บกองกำลังและอาวุธของตนเองไว้ได้มากน้อยเพียงใด และความสัมพันธ์กับชนกลุ่มน้อยกับกองทัพพม่าจะเป็นอย่างไร แต่ผู้เขียนมองว่าประเด็นนี้จะเป็นประเด็นที่สร้างความบาดหมางระหว่างรัฐบาล NLD ชนกลุ่มน้อย และกองทัพมากที่สุด เพราะนี่หมายถึงการปรับเปลี่ยนขนาดและตีกรอบความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับชนกลุ่มน้อย กองทัพพม่านั้นพยายามรักษาสถานะอำนาจ (status quo) ของตนไว้ โดยไม่เคยเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกแตะต้อง แต่อามะระ
ธีหะ “ฟันธง” ว่าในการเจรจาสันติภาพรอบต่อไป รัฐบาลจะต้องนำประเด็นการปฏิรูปงานด้านความมั่นคงขึ้นมากล่าวถึงอีกครั้งอย่างแน่นอน
จากข้อสังเกตของอามะระ ธีหะ ทั้ง 5 ข้อ อาจสรุปได้ว่ารัฐบาลพม่าต้องการขับเคลื่อนการเจรจาสันติภาพ แต่ในทางปฏิบัติทุกอย่างเป็นไปอย่างรีบเร่ง เหมือนกับนักวิเคราะห์คนอื่นมองว่ารัฐบาลพม่าต้องการเพียงหลักฐานเชิงประจักษ์ หรือการรวบรัดตัดความเพื่อให้ผู้นำชนกลุ่มน้อยลงนามในเอกสารการเจรจาสงบศึก มากกว่าความต้องการพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของชนกลุ่มน้อย และสร้างความสัมพันธ์ที่ดีและสร้างสรรค์กับชนกลุ่มน้อยที่แท้จริง ในขณะเดียวกัน กองทัพก็ยังเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดที่รัฐบาล NLD พยายามหลีกเลี่ยงและพยายามยืดเวลาออกไปให้มากที่สุด
เพราะทราบดีว่าการแตะต้องหัวใจของกองทัพข้อแรกคือการรักษาสหภาพไว้ และจะทำทุกวิถีทางไม่ให้สหภาพ (ที่มีชาวพม่าเป็นผู้นำ) แตกสลายคือการกระตุกหนวดเสือ อนาคตของสหภาพหรือสหพันธรัฐพม่าไม่ได้ขึ้นอยู่กับชนกลุ่มน้อยเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับว่าเสือจะยอมให้กระตุกหนวดมากน้อยเพียงใด
