| ผู้เขียน | นิธิ เอียวศรีวงศ์ |
|---|
ระบบราชการซึ่งเป็นเครื่องมือของรัฐสมัยใหม่ในปัจจุบัน มีทั้งความเข้มแข็งและความอ่อนแอไปพร้อมกัน เราพูดถึงด้านเข้มแข็งมามากจนมักลืมคิดถึงด้านอ่อนแอของระบบราชการ
หากพูดถึงด้านอ่อนแอ ก็มักพูดถึงขั้นตอนอันยุ่งยากหลายซับหลายซ้อนซึ่งไม่จำเป็น และทำให้ประชาชนเข้าไม่ถึงบริการของรัฐ หรือการทุจริตคดโกงของข้าราชการ หรือสมรรถนะที่ไม่เอาไหนของระบบราชการ แต่ความอ่อนแอเหล่านี้แก้ได้ จะปรับจะเปลี่ยนตัวบุคคลหรือระบบ กระบวนการ โครงสร้าง ฯลฯ บางอย่างก็อาจทำให้ความอ่อนแอเช่นนี้ของระบบราชการหมดไป หรือน้อยลง
ระบบอะไรๆ ในโลกก็ล้วนมีความอ่อนแอเช่นนี้ คือปฏิบัติงานไม่ได้ตามเป้าหมายด้วยเหตุต่างๆ ทั้งสิ้น
แต่ความอ่อนแอของระบบราชการที่ผมอยากพูดถึง คือความอ่อนแอที่มีในระบบ ซึ่งแก้ไม่ได้ และมีในระบบราชการของทุกรัฐในโลกนี้ แต่ในการบริหารของรัฐต่างๆ มักไม่ได้อาศัยแต่ระบบราชการเพียงอย่างเดียว ยังต้องอาศัยอะไรที่อยู่นอกระบบราชการอีกหลายอย่าง ทั้งที่เป็นรูปธรรมและนามธรรม
ภาษาอังกฤษมีคำเรียกระบบราชการแบบเก่าว่า mandarinate (ภาษาไทยน่าจะเป็นระบบขุนนาง) และเรียกระบบราชการแบบใหม่ว่า bureaucracy แต่นักวิชาการก็ชี้ให้เห็นว่าไม่มีเส้นที่แบ่งระหว่างสองระบบนี้ชัดนักหรอก
กล่าวอย่างกว้างๆ ระบบขุนนางคือระบบที่ใช้กำเนิดและเส้นสายเป็นเกณฑ์การคัดคนเข้าสู่ระบบ ในตัวระบบเองไม่มีการแบ่งแยกหน้าที่ชัดเจนนัก ทำให้ “ข้าราชการ” ไม่อาจพัฒนาทักษะฝีมือเฉพาะด้านได้ มักไม่จ่ายเงินเดือน แต่แจกอภิสิทธิ์ให้ไปหากินเอาเอง ทำให้แยกระหว่างการฉ้อราษฎร์บังหลวงและการปฏิบัติหน้าที่ออกจากกันได้ยาก แม้ว่าระบบขุนนางต้องการคนเก่งเหมือนกัน แต่สายสัมพันธ์มีความสำคัญกว่า อีกทั้งไม่มีการตรวจสอบการทำงานที่เป็นระบบ การเลื่อนยศเลื่อนตำแหน่งก็อาจกระทบต่อโครงสร้างความสัมพันธ์ทางการเมือง จึงไม่ค่อยทำหรือต้องทำอย่างระมัดระวัง ความมั่นคงในตำแหน่งกลายเป็นเป้าหมายสำคัญของการทำงาน จึงเป็นธรรมดาที่ขุนนางมักมีแนวโน้มอนุรักษนิยม กลัวความเปลี่ยนแปลงและไม่ริเริ่มการปรับเปลี่ยนใดๆ สุดโต่งอีกด้านหนึ่ง (สุดโต่งก็แปลว่าไม่มีหรือเป็นจริง) คือระบบราชการ คัดคนเข้าทำงานโดยอาศัยความรู้ความสามารถ โดยมากมักผ่านการสอบ ดังนั้นการเป็นผู้ปกครองจึงไม่ใช่เรื่องของชนชั้น, สถานภาพ, ฐานะเศรษฐกิจ, หรือเส้นสายความสัมพันธ์ ในขณะที่การศึกษาซึ่งให้วุฒิบัตร กลายเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ในการสร้างระบบราชการ
ระบบนี้แบ่งแยกหน้าที่ของหน่วยราชการเฉพาะเจาะจง ส่งเสริมให้พัฒนาความรู้ความสามารถเฉพาะด้านของตนให้ทำงานได้ดีขึ้น การเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งใช้ระบบความรู้ความสามารถ (merit system) ทำงานโดยผ่านลายลักษณ์อักษร หรือมีหลักฐานพิสูจน์ความรับผิดชอบทุกขั้นตอน สามารถบำเหน็จหรือลงโทษบุคลากรได้ถูกต้อง จ่ายค่าตอบแทนเป็นเงินเดือน และมักป้องกันมิให้ข้าราชการหารายได้จากตำแหน่งหน้าที่ของตนเอง (ทั้งหมดนี้ว่ากันตามทฤษฎีก่อน)
แน่นอนว่าระบบราชการย่อมมีประสิทธิภาพกว่าระบบขุนนางอย่างแน่นอน รัฐสมัยใหม่จำนวนมากประสบความสำเร็จในด้านต่างๆ ที่เป็นเป้าประสงค์ได้ ก็อาศัยระบบราชการแบบใหม่อย่างนี้เป็นเครื่องมือ หรือพูดกลับกัน รัฐสมัยใหม่ที่อำนาจรัฐแผ่ขยายไปเหนือดินแดนและพลเมืองทุกคนอย่างเท่าเทียมกันเกิดขึ้นไม่ได้ หากไม่มีระบบราชการแบบใหม่เช่นนี้ ทั้งนี้รวมทั้งประเทศไทยด้วย
แต่ก็มีปัญหาเชิงระบบในระบบราชการแบบใหม่อยู่หลายอย่าง เช่น เมื่อใช้ความรู้ความสามารถเป็นบรรทัดฐานอย่างเดียว การแข่งขันในระบบจึงมีสูงมาก ทั้งแข่งขันระหว่างบุคคลในหน่วยเดียวกัน และแข่งขันระหว่างหน่วยราชการเพื่อชิงงบประมาณ, อัตรากำลัง, ทรัพยากรสำนักงาน, และอำนาจบริหาร ระบบราชการในเกือบทุกรัฐ ประสบปัญหาอย่างเดียวกัน คือไม่สามารถประสานงานกันไปสู่เป้าหมายใหญ่ที่สำคัญได้
ระบบราชการแบบใหม่ทำงานได้ด้วยกฎระเบียบเป็นลายลักษณ์อักษรตายตัว ความเจนจัดกฎระเบียบเหล่านั้นจึงเป็นความรู้ความสามารถอันหนึ่งของข้าราชการ ในที่สุดลายลักษณ์อักษรในกฎระเบียบกลายเป็นสิ่งที่สำคัญเสียยิ่งกว่าชีวิตจริง หรือความเป็นไปได้ในเชิงปฏิบัติ จุดมุ่งหมายของงานกลายเป็นรองความถูกต้องของกฎระเบียบ นี่ก็เป็นปัญหาอีกอย่างที่พบได้ในระบบราชการทุกแห่ง รวมทั้งจีนซึ่งมีระบบราชการก่อนใครในโลก
แต่ปัญหาเชิงระบบที่ระบบราชการมีทุกแห่ง คือราชการไม่มีพลังในการ mobilize ประชาชน ทำให้ระบบราชการเพียงอย่างเดียว ปกครองประเทศไม่ได้ รวมทั้งไม่อาจเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพของรัฐ เก็บภาษีได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยก็จริง แต่ต้องบังคับด้วยอำนาจตรวจตราละเอียด และอำนาจศาล ไม่ว่าจะทำอะไรก็ต้องใช้อำนาจทั้งนั้น หรือบังคับทั้งนั้น
อย่าลืมว่าอำนาจบังคับนั้นมีต้นทุนต้องจ่าย และหลายครั้งต้นทุนก็สูงจนกระทั่งไม่คุ้มที่จะบังคับ เช่นนั่งนับชามก๋วยเตี๋ยวที่ขายได้เพื่อเก็บภาษีให้ตรงเป้าทุกร้าน หรือเรียกตรวจบัตรประชาชนและพาสปอร์ตทุกสี่แยก เพื่อป้องกันคนหลบหนีเข้าเมือง ฯลฯ ดังนั้นการปกครองรัฐจึงไม่อาจใช้แต่ระบบราชการได้ ต้องใช้พลังที่จะสามารถ mobilize ประชาชนได้
หลัง 14 ตุลามักแปลคำนี้ว่า “ปลุกระดม” ซึ่งก็ไม่ผิด แต่ทำให้ความหมายแคบลงเหลือเพียงด้านอุดมการณ์ การทำให้คนหมู่มากทำอะไรพร้อมเพรียงกัน โดยผสมปนเประหว่างอุดมการณ์, ความกลัว, ความอยากได้หน้า, ความจงรักภักดี ฯลฯ คือ mobilization ทั้งนั้น ผมจึงขอถ่ายคำนี้เป็นภาษาไทยว่า “ขับเคลื่อน”
ระบบราชการแบบใหม่นั้นทำงานบนฐานผลประโยชน์ของบุคคลที่อยู่ในระบบ ยิ่งระบบบริหารแบบที่ Frederick Taylor นักคิดชาวอเมริกันในต้นศตวรรษที่ 20 ซึ่งมีอิทธิพลต่อการบริหารราชการทั่วโลก ก็ยิ่งใช้รางวัลและโทษ (และเทคโนโลยี) เป็นเครื่องมือกำกับระบบราชการอย่างมาก เปรียบเหมือนโรงงานอุตสาหกรรม
ด้วยเหตุดังนั้นระบบราชการจึงไม่มีพลังจะขับเคลื่อนคนอื่น ได้แต่ขับเคลื่อนตัวเอง (หากเป็นระบบราชการที่ดี)
ขอยกตัวอย่างรูปธรรม เช่น จะขับเคลื่อนประชาชนเข้าสู่สงครามได้อย่างไร ระบบราชการทำได้ด้วยอำนาจบังคับทางกฎหมาย ทหารกองเกินไม่มารายงานตัวก็จะถูกจับกุมคุมขัง ซึ่งดังที่กล่าวแล้วว่ามีต้นทุนในการบังคับสูง ในสมัยโบราณ เมื่อกษัตริย์เรียกเกณฑ์ทัพ เป็นหน้าที่ของมูลนายต้องระดมไพร่พลในสังกัดเข้ากองตามจำนวน แล้วยกไปสมทบตามคำสั่ง ที่สามารถระดมได้ก็เพราะความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ซึ่งมีต่อกันระหว่างมูลนายและไพร่ ทำให้ใช้อำนาจบังคับน้อย หรือถึงใช้ก็ด้วยต้นทุนที่ไม่สูงนัก
ระบบราชการแบบใหม่ที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงสร้างขึ้นนั้น เป็นเครื่องมือที่ดีในการปฏิรูปการปกครองได้ ไม่ใช่เพราะตัวระบบราชการเอง แต่เพราะพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเป็นพระมหากษัตริย์ที่มีพลังขับเคลื่อนสูงมาก ในทุกวันนี้ที่เราได้เห็นวัดหรือโรงเรียนซึ่งมีชื่อ “สามัคคี” หรือ “ราษฎร์สามัคคี” ก็ล้วนมาจากพลังขับเคลื่อนของพระองค์ โดยผ่านหรือไม่ผ่านระบบราชการก็ตาม
รัฐที่ปราศจากพลังขับเคลื่อน ไม่อาจทำอะไรได้ ไม่ว่าดีหรือเลว ทำสงครามไม่ได้ และทำสันติภาพก็ไม่ได้เหมือนกัน แก้ปัญหาของตัวเองไม่ได้ จึงปฏิรูปอะไรมากไปกว่าลมปากไม่ได้ จริงอยู่ระบบราชการและกฎระเบียบที่ใช้กันมายังทำให้รัฐเช่นนั้นดำรงอยู่ได้ ยังเก็บภาษี เกณฑ์ทหาร จ้างตำรวจ เลี้ยงคนคุก ฯลฯ ได้เหมือนเดิม แต่รัฐอาจเสื่อมลงไปในทางใดทางหนึ่ง โดยไม่อาจยับยั้งหรือเปลี่ยนทิศทางได้
ทั้งนี้เพราะระบบราชการ โดยตัวของมันเอง ไม่มีพลังขับเคลื่อนอะไร เพราะไม่ได้ถูกสร้างขึ้นเพื่อเป็นพลังขับเคลื่อน เหตุดังนั้น ตลอดประวัติศาสตร์ของทุกรัฐ เราจึงได้เห็นพลังขับเคลื่อนในแต่ละยุคสมัย ไม่ว่าจะไปในทางดีหรือไม่ดี ล้วนอยู่ข้างนอกระบบราชการแบบใหม่ทั้งสิ้น
หลังการปฏิวัติสังคมนิยมในหลายประเทศ พลังที่ขับเคลื่อนสังคมไปสู่อุดมคติ (ที่ดีหรือไม่ดีก็ตาม) ไม่ใช่ระบบราชการ แต่เป็นพลพรรค (cadre) ที่กระตือรือร้นทางอุดมการณ์อย่างสูง การปฏิวัติของรัฐอิสลามก็เช่นเดียวกัน ผู้นำคือครูใหญ่-ครูน้อยทางศาสนา ซึ่งเป็นที่เคารพศรัทธาของประชาชน และผู้ที่ทำให้อุดมคติของท่านเหล่านั้นเป็นจริงคือคนหนุ่มคนสาวซึ่งกระตือรือร้นด้านอุดมการณ์อย่างสูง ระบบราชการขับเคลื่อนอะไรไม่ได้ แต่ถูกขับเคลื่อนจากพลังที่อยู่ข้างนอกเท่านั้น
เช่นเดียวกับศาสนา อุดมการณ์อื่นก็ผลิตผู้นำที่มีพลังขับเคลื่อนอย่างสูงเหมือนกัน ผู้นำชาตินิยมขับเคลื่อนผู้คนเข้าสู่สงครามอย่างนองเลือด หรือประท้วงด้วยวิธีอหิงสาอย่างกว้างใหญ่ไพศาลกว่าที่โลกเคยเห็นมาก่อน ผู้นำประชาธิปไตยขับเคลื่อนชนชั้นนำหรือมวลชนให้ยึดกลไกของรัฐ และจัดการแก้ไขเปลี่ยนแปลง โดยสงบหรือโดยนองเลือด
แม้ไม่มีพลังขับเคลื่อนด้วยตัวของมันเอง แต่ระบบราชการมีพลังต้านทานการขับเคลื่อนสูงมาก หนึ่งศตวรรษหลังการสถาปนาระบบราชการแบบใหม่ใน ร.5 ความสัมพันธ์ส่วนบุคคล เช่น เส้นสายและความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ ก็ยังเป็นความสัมพันธ์หลัก (อย่างน้อยก็อันหนึ่ง) ในระบบราชการแบบใหม่ของไทย ทั้งนี้ยังไม่พูดถึง ความล้มเหลวของระบบราชการไทยที่จะแยกทรัพย์สินสาธารณะและทรัพย์สินส่วนตัวออกจากกัน
ระบบราชการจะเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพให้แก่พลังขับเคลื่อนอันใดอันหนึ่งได้ ก็ต่อเมื่อพลังนั้นสามารถขับเคลื่อนสังคมในวงกว้างกว่าตัวระบบราชการ เช่น ส่วนใหญ่ของชนชั้นนำ, ส่วนใหญ่ของคนชั้นกลาง, ส่วนใหญ่ของพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมือง, ส่วนใหญ่ของสมาชิกในองค์กรศาสนา ฯลฯ ปราศจากแรงหนุนจากกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างกว้างขวาง อำนาจเผด็จการอย่างเดียวไม่สามารถขับเคลื่อนอะไรได้
แม้ใช้อำนาจนั้นในการปลดย้ายข้าราชการเหมือนยิงปืนกล ก็ไม่อาจทำให้ระบบราชการขยับเขยื้อนไปได้มากกว่าผักชีที่โรยอยู่ข้างหน้า
จะด้วยเหตุใดไม่ขอกล่าวถึง โลกเราเวลานี้เป็นโลกที่ขาดพลังขับเคลื่อน อุดมการณ์ที่เคยขับเคลื่อนผู้คน – ชาตินิยม, ประชาธิปไตย, วิทยาศาสตร์, เสรีนิยม, ทุนนิยม, สังคมนิยม, ท้องถิ่นนิยม, ศาสนา, ลัทธิพิธี (cults), การพัฒนา, เสรีนิยมใหม่ ฯลฯ – หมดพลังขับเคลื่อนอย่างที่เคยมีมาแล้ว ตัวบุคคลที่เคยเป็นพลังขับเคลื่อนนับวันก็ร่อยหรอลง เพราะสิ้นอายุขัย
เหลือแต่คนอย่างทรัมป์, ปูติน, สีจิ้นผิง, อาเบะ, ดอว์ซู, หรือประยุทธ์ จันทร์โอชา
เราทุกคนบนโลกใบนี้ กำลังเคลื่อนเข้าไปมีชีวิตในรัฐที่ไม่เหลืออะไรเลยนอกจากระบบราชการ ซึ่งไม่มีแม้แต่พลังที่จะทำหน้าที่ของตนเองคือกำกับควบคุม หรือ regulate
นี่คือยุคแห่งความหงอยเหงาที่ยังไม่มีสัญญาณใดๆ ว่าประชากรโลกจะหลุดพ้นออกไปได้
