1.รัฐบาลได้ส่งสัญญาณมาเป็นเวลาหลายปีว่า ต้องการปรับปรุงโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ หนึ่ง ยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลทั่วประเทศ สอง ท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กเกินไป การเงินไม่เข้มแข็ง ไม่สามารถจัดบริการสาธารณะได้ครบถ้วน สมควรควบรวมกับท้องถิ่นอื่นที่มีพื้นที่ติดต่อกัน ซึ่งจะเป็นผลสนับสนุนประสิทธิภาพและเสริม
ความเข้มแข็งทางการคลัง โดยมีข้อเสนออย่างเป็นรูปธรรมจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและบรรจุในร่าง พ.ร.บ.ประมวลกฎหมายท้องถิ่น พ.ศ. …. เป็นประเด็นที่อยู่ในใจของคนท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง ซึ่งแน่นอนว่ามีทั้งฝ่ายเห็นด้วยและไม่เห็นด้วย
การควบรวมท้องถิ่นเริ่มเป็นจริงโดยมีตัวอย่างของการมีควบรวม อบต.วังเหนือและเทศบาลตำบลวังเหนือ จังหวัดลำปาง เป็นหนึ่งเดียว ประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2560
2.ผมและเพื่อนนักวิจัยร่วมสิบคน ทำงานวิจัยโดยได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้ไปเยี่ยมพื้นที่ ติดตามขอข้อมูลการควบรวมของวังเหนือเพื่อเป็นกรณีศึกษา ได้ประมวลข้อมูลด้านภูมิศาสตร์การคลังและงบประมาณ การให้บริการสาธารณะ ขั้นตอนก่อนควบรวม ตลอดจนทัศนคติของประชาชน ในโอกาสนี้ขอนำเรื่องราวมาเล่าสู่กันฟัง
การควบรวมหน่วยงานของรัฐและเอกชน ความจริงไม่ใช่เรื่องใหม่ในนานาประเทศ มีข่าวและผลงานวิจัยเนืองๆ โดยเฉพาะภาคเอกชนการควบรวม โอนกิจการ เปลี่ยนเจ้าของ
ดูเหมือนว่ามีทุกปี สำหรับการควบรวมหน่วยงานท้องถิ่น มีผลงานวิจัยจากนานาชาติที่ผ่านประสบการณ์การควบรวมมากมาย เช่น ญี่ปุ่น เยอรมัน แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ฯลฯ
มูลเหตุจูงใจให้ควบรวมมีอย่างน้อยสามประการ
หนึ่ง ท้องถิ่นขนาดเล็กเกินไป ต้นทุนแพง ค่าบริหารจัดการและรวมค่าจ้างเงินเดือน การควบรวมช่วยให้ค่าใช้จ่ายลดลงได้จำนวนหนึ่ง ซึ่งเป็นไปตามหลักเศรษฐศาสตร์ “การประหยัดจากขนาด”
สอง ท้องถิ่นขนาดเล็กเกินไปวัดจากประชากรหรือพื้นที่ การเงินไม่เข้มแข็ง ไม่สามารถให้บริการสาธารณะครบถ้วนหรือบริการสาธารณะคุณภาพต่ำกว่าค่าเฉลี่ย
สาม การควบรวมท้องถิ่นและส่งเสริมให้ทำงานเชิงสหการ (ร่วมมือระหว่างหลายหน่วยงาน) จะทำงานในลักษณะซับซ้อนกว่าเดิมมีนวัตกรรมการจัดการ เช่น บริการขนส่งมวลชนซึ่งจำเป็นต้องคร่อมหลายพื้นที่ การจัดการขยะแบบครบวงจรจำเป็นต้องขนาดใหญ่จึงคุ้มค่า
อย่างไรก็ตาม การควบรวมท้องถิ่นซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐนั้นซับซ้อนกว่าบริษัทเอกชน เกี่ยวกับนโยบายระดับบนมองเห็นความจำเป็นต้องควบรวม และการสร้างการยอมรับระหว่างประชาชนในพื้นที่ มีเหตุผลของส่วนรวมและเหตุผลส่วนตัว เจาะจงก็คือมุมมองของนักการเมืองท้องถิ่น การควบรวมทำให้สมาชิก อบต.ต้องหลุดออกไปหลายตำแหน่ง เพราะมาจากตัวแทนหมู่บ้าน (2 คนต่อ 1 หมู่บ้าน) แต่เมื่อยกฐานะเป็นเทศบาล สมาชิกลดลง (เทศบาลตำบล 12 คน อบต.มีหมู่บ้าน 8-10 หมู่ เคยมีสมาชิก 16-20 คน)
แล้วกรณีควบรวม อบต.วังเหนือ และเทศบาลตำบลวังเหนือ เกิดขึ้นได้อย่างไร? สอบถามแล้วได้ความดังนี้ ก) สองหน่วยงานตั้งอยู่ในตำบลเดียวกัน จำนวนประชากรไม่มาก 2 พันเศษในแต่ละแห่ง ข) ประชากรในสองพื้นส่วนใหญ่รู้จักกันดี เป็นญาติพี่น้องกัน ค) ทำเลที่ตั้งของสำนักงานห่างกันไม่มาก ประมาณหนึ่งกิโลเมตร การเดินทางถือว่าไม่เป็นอุปสรรค ง) ภายหลังจากเจรจา ได้ลงประชามติของ อบต. (ตั้งแต่ปลายปี 2559) โดยหลักฐานว่าผู้ใช้สิทธิ 931 คน สนับสนุนให้ควบรวมกับ ทต.วังเหนือ จำนวน 679 คน ถือว่าคะแนนเสียงท่วมท้น หมายเหตุ ขั้นตอนและกระบวนการควบรวมใช้หลักเกณฑ์ของกระทรวงมหาดไทยปี พ.ศ.2547 แล้ว ความจริงในอดีตเคยมีการควบรวมหน่วยงานท้องถิ่นจำนวนหนึ่งแล้ว เพียงแต่ไม่เป็นข่าวในระดับชาติ
อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่ามี “ปัญหาระดับปฏิบัติการ” เกี่ยวกับตำแหน่งปลัด จากสองคนเหลือเพียงหนึ่งคน จะทำอย่างไร ซึ่งกระทรวงกำหนดเกณฑ์ให้ปลัดที่มีอาวุโสสูงกว่าเข้าสู่ตำแหน่งปลัดเทศบาล แต่นี่เป็นเรื่องใหญ่และถือว่าเป็นการเสียสิทธิ ซึ่งเข้าใจว่าอาจจะนำไปสู่การฟ้องร้องศาลปกครอง
3.นโยบายระดับชาติเสนอแนะว่า ภายในตำบลเดียวกันแต่มีท้องถิ่น 2 หรือ 3 แห่ง ประชากรน้อย พื้นที่น้อย การเงินไม่เข้มแข็งควรควบรวม อย่างไรก็ตามมีข้อยกเว้นเช่นพื้นที่เกาะ (มีหลายแห่ง) ไม่สะดวกที่จะควบรวมให้ยกเว้น หรือระยะทางห่างกันมากเกินไป ประชาชนไม่ได้รับความสะดวกก็เป็นข้อยกเว้นได้ จากการค้นข้อมูลสรุปได้ว่า ในตำบลเดียวมีทั้งเทศบาลและ อบต. มีจำนวน 520 คู่ ลักษณะเหมือนกับ “ไข่แดง” เทศบาลตำบลพื้นที่เล็กล้อมรอบด้วย อบต.ที่มีพื้นที่ใหญ่กว่า
ทีมงานวิจัยของเราในวิธีการเชิงปริมาณและคุณภาพ ส่วนแรก รวบรวมข้อมูลด้านการบริหารท้องถิ่น คือจำนวนพนักงาน ประชากร รายจ่ายค่าจ้างบุคลากรต่อประชากร รายจ่ายการจัดบริการสาธารณะ เพื่อทดสอบข้อสันนิษฐาน “การประหยัดจากขนาด” ซึ่งยืนยันว่าตามข้อสันนิษฐาน ส่วนที่สอง วิจัยเชิงคุณภาพโดยเยี่ยมพื้นที่เก็บข้อมูลด้านบริหารจัดการท้องถิ่น (การคลัง งบประมาณ พนักงาน บริการสาธารณะ ฯลฯ) สัมภาษณ์ผู้บริหารท้องถิ่นและสอบถามความคิดเห็นประชาชน การรับรู้ข่าวคราวและทัศนคติต่อการควบรวม เป็นกรณีศึกษาที่เน้นพื้นที่ขนาดเล็กและประชากรน้อยตามหลักเกณฑ์ที่ สปช.เสนอ
ผลการศึกษาจะนำมารายงานในโอกาสเหมาะสมต่อไป
4.ทีมวิจัยได้รับข้อคิดเห็นดีๆ จากการลงพื้นที่นำร่อง
หนึ่ง เชื่อว่ามีหลายพื้นที่ขนาดเล็ก ตำบลเดียวกันมีทั้งเทศบาลและ อบต.ที่ประชากรจำนวนน้อย ระยะทางไม่ไกลกัน ประชากรเป็นญาติพี่น้องและวัฒนธรรมเดียวกัน โอกาสควบรวมเป็นไปได้มาก
สอง โดยธรรมชาติของการควบรวมเปรียบเสมือนสร้างบ้านใหม่-ย้ายมาอยู่รวมกัน ถือเป็นโอกาสดีที่จะคุยกันวางแผน “ปรับปรุงบริการ” ไปในตัว เช่น ลดขั้นตอนการติดต่อแบบ “one-stop service” นำใช้เทคโนโลยีคอมพิวเตอร์ประกอบ พัฒนาฐานข้อมูลใหม่ ดูงานและตัวอย่างเทศบาลนคร เทศบาลเมืองที่เคยได้รับรางวัลการบริหารจัดการที่ดีตามหลักธรรมา
ภิบาล จึงเป็นโอกาสดีที่สถาบันวิชาการ เช่น มหาวิทยาลัยราชภัฏ มหาวิทยาลัยราชมงคล หรือมหาวิทยาลัยในภูมิภาค เสนอตัวไปทำงานร่วมกับท้องถิ่น ทำวิจัยหรือเป็นพี่เลี้ยงให้คำปรึกษาวิชาการตามความถนัดของแต่ละแห่ง เช่น จะพัฒนาฐานข้อมูลให้ดี นำเทคโนโลยีมาใช้เพื่อการบริหาร น่าจะเป็นผลดีกับทั้งสองฝ่าย
สาม การควบรวมท้องถิ่น ย้ายสำนักงาน มีต้นทุนค่าใช้จ่ายส่วนหนึ่ง จากประสบการณ์ในต่างประเทศ มักจะให้เงินอุดหนุนเพื่อเป็นแรงจูงใจและการปรับปรุงระบบบริการสาธารณะ พัฒนาฐานข้อมูล (ครอบคลุมทุกมิติ บริการสาธารณะ การเข้าถึงสวัสดิการของประชาชน การจัดเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีท้องถิ่น บัญชีทรัพย์สินและการงบประมาณ ฯลฯ)
ความก้าวหน้าในท้องถิ่นที่เกิดขึ้นเงียบๆ อย่างต่อเนื่องที่อยากจะแนะนำอีกประการหนึ่ง คือมีกิจกรรมดีๆ ด้านการวิจัยและการประเมินผลท้องถิ่นที่การบริหารจัดการที่ดี
หนึ่ง ดัชนีวัดการทำงานท้องถิ่น ย่อว่า LPA=local performance assessment จัดโดยกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น เริ่มในปี 2559 เป็นปีแรก และคงจะทำต่อไปเช่นนี้ทุกๆ ปี
สอง การวิจัยของคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยโดย รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ และคณะ เกี่ยวกับการวัดมาตรฐานบริการสาธารณะท้องถิ่น สนับสนุนงบประมาณโดยสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น (สกถ.)
สาม โครงการประเมินท้องถิ่นที่มีการบริหารจัดการที่ดีตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งเริ่มตั้งแต่ปี 2546 แล้ว พัฒนากันมาเรื่อยๆ สำนักงบประมาณสนับสนุนเพื่อเป็นเงินรางวัล และกำลังก้าวไปถึงขั้นประกวดท้องถิ่นระดับโลก
เทศบาลเขาพระงาม ลพบุรี ได้รับคัดเลือกเป็นตัวแทนประเทศไทยไปประกวดการทำงานภาครัฐในระดับโลก ปี 2559 ประเทศเนเธอร์แลนด์เป็นเจ้าภาพ ผลคือตัวแทนจากประเทศไทยได้รับรางวัลที่สอง นับเป็นความภาคภูมิใจของคนไทย และเป็นกำลังใจให้คนท้องถิ่นที่มุ่งพัฒนาบริการสาธารณะเพื่อประชาชน
