นํ้าตาลเป็นสินค้าส่งออกที่สำคัญของประเทศไทย ไทยเป็นประเทศผู้ส่งออกน้ำตาลมากเป็นที่ 2 ของโลก รองลงมาจากบราซิล น้ำตาลเป็นสินค้าที่สร้างมูลค่าเพิ่มให้กับประเทศไทยเป็นจำนวนมากรองลงมาจากข้าว ยางพาราและมันสำปะหลัง ประเทศไทยเคยเป็นผู้นำเข้าน้ำตาลจากประเทศอื่น เช่น จากฮาวาย สหรัฐอเมริกาและไต้หวัน ต่อมาอุตสาหกรรมน้ำตาลได้พัฒนามาเรื่อยๆ ภายใต้การค้าเสรีจนกลายมาเป็นผู้ผลิตมากเป็นอันดับที่ 5 ของโลก รองลงมาจากบราซิล สหรัฐอเมริกา คิวบา ฟิลิปปินส์
เนื่องจากราคาน้ำตาลมีความผันผวนเป็นอันมากและมีวัฏจักร กล่าวคือราคาจะมีขึ้นลงอย่างรุนแรงทุกๆ 4 ปี เพราะอ้อยเมื่อลงมือปลูกแล้วจะสามารถเก็บเกี่ยวได้ 4 ครั้ง โดยปล่อยให้ตออ้อยเติบโตขึ้นทดแทนต้นเก่า 4 ครั้งจึงจะทำการปลูกใหม่ ปัจจัยที่ทำให้ราคาอ้อยและน้ำตาลขึ้นลงนอกจากเป็นไปตามวัฏจักรแล้ว ราคาอ้อยและน้ำตาลยังขึ้นลงตามราคาน้ำมันและราคาพลังงานอื่น เพราะอ้อยสามารถนำมาผลิตแอลกอฮอลล์สำหรับผสมกับน้ำมันเบนซินทำเป็นเชื้อเพลิงสำหรับรถยนต์ได้ด้วย
อ้อยเป็นพืชเกษตรที่ค่อนข้างจะหนัก ความสัมพันธ์ระหว่างโรงงานน้ำตาลกับชาวไร่อ้อยจึงต้องมีความสัมพันธ์กันอย่างหนักแน่น อ้อยสำหรับอุตสาหกรรมน้ำตาลนั้นไม่สามารถปลูกได้ทั่วไปอย่างเสรี หรือโรงงานน้ำตาลไม่สามารถตั้งได้อย่างเสรี ทั้ง 2 ฝ่ายต้องร่วมมือประสานกัน โดยโรงงานจะดำเนินการหีบอ้อยได้ก็จะต้องมีไร่อ้อยในสังกัดป้อนอ้อยให้เพียงพอ ขณะเดียวกันอ้อยที่จะส่งโรงงานก็ต้องมีการจัดคิวก่อนหลังทยอยกันเข้าโรงงาน จะตัดไว้ล่วงหน้าไม่ได้เพราะอ้อยหลังจากตัดแล้วความหวานจะค่อยๆ ลดลงไปเรื่อยๆ
ดังนั้นอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลจึงมีลักษณะผูกขาดทั้ง 2 ฝ่าย หรือที่ตำราเศรษฐศาสตร์เรียกว่า bilateral monopoly เพราะเกษตรกรชาวไร่อ้อยจะรวมตัวกันเป็นสมาคมชาวไร่อ้อยเป็นเขตๆ ไป ในแต่ละเขตก็จะมีโรงน้ำตาล 1 โรง รับซื้ออ้อยในสังกัดโดยมี “เกี๊ยว” หรือ “หัวหน้าโควต้า” ซึ่งได้รับโควต้าจัดหาอ้อยส่งเข้าโรงงาน หัวหน้าโควต้าเป็นเจ้าของรถบรรทุกและมี “ลูกไร่” ที่ปลูกอ้อยอยู่ในสังกัด ขณะเดียวกันตนก็เป็นผู้ทำการปลูกอ้อยด้วย
การตัดอ้อยเป็นงานหนักเพราะจะต้องรีบทำอย่างรวดเร็วเพื่อให้ทันกับกำหนดเวลาที่ต้องส่งอ้อยเข้าโรงงาน ในสมัย 30-40 ปีก่อนจึงมักจะได้ยินว่ามีการใช้แรงงานให้ทำงานหนักเกินกว่าที่กำหนดในกฎหมายหรือที่เรียกว่า “แรงงานทาส” ขณะนี้มีการใช้เครื่องจักรบางส่วน แต่ส่วนใหญ่ก็ยังใช้แรงงานทำการตัดอ้อยอยู่ แต่แรงงานไทยไม่ยอมทำงานเช่นว่านี้แล้ว จึงมีความจำเป็นต้องใช้แรงงานจากประเทศเพื่อนบ้าน เช่น พม่า ลาว กัมพูชา มาเป็นแรงงานในการตัดด้วย
ในขณะที่ยังไม่ได้มีการจัดระเบียบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล ความขัดแย้งระหว่างสมาคมชาวไร่อ้อยกับโรงน้ำตาลในเขตต่างๆ จึงมักจะเกิดขึ้นเสมอ จากการที่ไม่สามารถตกลงราคากันได้ เพราะชาวไร่อ้อยต้องการขายอ้อยในราคาสูง ขณะเดียวกันโรงงานก็ต้องการซื้ออ้อยในราคาที่ต่ำ เพราะราคาน้ำตาลในอนาคตที่ตนจะขายออกในเวลา 6 เดือนถึง 1 ปีข้างหน้าไม่รู้ว่าจะได้ราคาสูงต่ำเท่าใด จึงต้องรับซื้ออ้อยในราคาต่ำไว้ก่อน ส่วนชาวไร่อ้อยก็เรียกร้องราคาที่สูง โดยอ้างว่าโรงงานน้ำตาลต้องรับซื้อในราคาที่คุ้มทุนในการเพาะปลูก รวมค่าตัดและค่าขนส่งอ้อยเข้าโรงงาน ซึ่งถกเถียงกันอยู่เสมอว่าเป็นเท่าใด ความขัดแย้งดังกล่าวมักจะขยายวงออกไปเป็นปัญหาการเมืองและสังคมอยู่เสมอ ขณะเดียวกันความขัดแย้งในเรื่องราคาซื้อขายอ้อยก็เป็นความเสี่ยงของทั้ง 2 ฝ่าย กลายเป็นอุปสรรคในการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อให้สามารถแข่งขันกับประเทศอื่นๆ ได้ เมื่อไทยส่งออกน้ำตาลมาอยู่ในอันดับที่ 5 ก็สะดุดอยู่แค่นั้น ขยับให้สูงขึ้นอีกไม่ได้
ในช่วงที่ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ราคาน้ำตาลในตลาดโลกตกต่ำอย่างหนัก กล่าวคือราคาน้ำตาลในตลาดโลกมีราคาเพียง 4 เซ็นต์ต่อปอนด์ จากที่เคยมีราคากว่า 10 เซ็นต์ต่อปอนด์ ทำให้ราคาอ้อยตกต่ำลง โรงงานไม่สามารถรับซื้ออ้อยในราคาที่รัฐบาลประกันไว้ จึงมีการเคลื่อนไหวปิดล้อมโรงงาน ปิดถนน ปิดศาลากลางจังหวัด วุ่นวายไปหมด นายกรัฐมนตรี พล.อ.เปรม จึงมอบหมายให้ ดร.จิรายุ อิศรางกูร ณ อยุธยา ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นผู้เสนอโครงการจัดระเบียบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายขึ้นแทนที่จะปล่อยให้เป็นระบบเสรี ซึ่งเป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพ เป็นระบบที่ความขัดแย้งระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานดำรงอยู่ไม่มีที่สิ้นสุด
ดร.จิรายุ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมในขณะนั้น ร่วมกับนายมนู เลียวไพโรจน์ ผู้อำนวยการสำนักงานอ้อยและน้ำตาลทรายในขณะนั้น จึงได้ร่วมกันพัฒนาระบบแบ่งผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานในสัดส่วน 70:30 กล่าวคือนำรายได้จากการขายน้ำตาลในประเทศและส่งออกไปต่างประเทศมารวมกัน แล้วแบ่งให้ชาวไร่อ้อย 70 เปอร์เซ็นต์ ให้โรงงาน 30 เปอร์เซ็นต์
เมื่อมีการเสนอการจัดรวมโรงงานทั้งประเทศเข้าด้วยกัน รวมชาวไร่อ้อยทั้งหมดเข้าด้วยกัน เพื่อให้สามารถจัดการให้ทราบรายได้จากการขายในประเทศและรายได้จากการส่งออก จึงได้มีการจัดสรรโควต้าออกเป็น 3 ประเภทคือ โควต้า ก โควต้า ข โควต้า ค โดยโควต้า ก เป็นโควต้าสำหรับการขายในประเทศ ซึ่งสามารถรู้ได้ไม่ยากว่าแต่ละปีมีการใช้น้ำตาลบริโภคและเป็นวัตถุดิบในประเทศเท่าใด คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายซึ่งประกอบด้วยบุคคล 3 ฝ่ายคือ ฝ่ายชาวไร่อ้อย ฝ่ายโรงงานน้ำตาลและฝ่ายรัฐบาล ประกอบกันเป็นคณะกรรมการผู้กำหนดราคา ซึ่งระยะแรกเมื่ออัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทกับดอลลาร์อยู่ในระดับ 20-23 บาทต่อดอลลาร์ ราคาในประเทศจะถูกกำหนดให้สูงกว่าราคาตลาดกลางในอัตราที่สูงกว่าคือประมาณ กก.ละ 20-25 บาท สำหรับโควต้า ข ประมาณ 5 แสนตันมอบให้บริษัทอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นผู้ส่งออก โดยมีกรรมการ 3 ฝ่ายเป็นผู้อนุมัติราคาส่งออก
ส่วนโควต้า ค โรงงานเป็นผู้ส่งออกเอง ตัดสินใจเอง แต่ในการคำนวณรายได้จากการส่งออกให้ใช้ราคาเฉลี่ยจากการส่งออกของจำนวน 5 แสนตันของบริษัทอ้อยและน้ำตาลทราย
ระบบ 70:30 เป็นระบบที่ใช้ได้ผลเป็นอย่างมาก ฝ่ายโรงงานน้ำตาลที่เคยต่อต้านขัดขวางการจัดระบบดังกล่าว บัดนี้ก็หันมาสนับสนุนเพราะเห็นประโยชน์ สร้างความแน่นอน อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทยจึงขยายตัวอย่างมั่นคง จากที่เคยเป็นผู้ส่งออกมากเป็นอันดับที่ 5 ก็กลายเป็นผู้ส่งออกใหญ่เป็นอันดับ 2 รองลงมาจากบราซิล ขณะที่ฟิลิปปินส์และสหรัฐอเมริกาผลิตลดลงจนไม่เหลือส่งออก เมื่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของเราขยายตัวอย่างสม่ำเสมอก็ทำให้บราซิลหวั่นไหว บราซิลจึงยื่นคำร้องต่อองค์การการค้าโลก กล่าวหาว่าประเทศไทยชดเชยการส่งออก ซึ่งขัดต่อระเบียบขององค์การการค้าโลก โดยการจัดระเบียบอ้อยและน้ำตาลในลักษณะดังกล่าว
สำหรับบราซิลซึ่งเป็นประเทศที่ปลูกอ้อยมากที่สุดในโลก เพื่อทำการผลิตน้ำตาลและแอลกอฮอลล์ เพื่อใช้ผสมกับเบนซินเป็นเชื้อเพลิงสำหรับรถยนต์ ถ้าปีใดราคาน้ำมันแพง น้ำตาลราคาถูก ก็จะใช้อ้อยผลิตแอลกอฮอลล์ในสัดส่วนที่มากผลิตน้ำตาลในสัดส่วนที่น้อย แล้วจะทำกลับกันเมื่อราคาน้ำมันถูก ราคาน้ำตาลแพง ซึ่งก็เท่ากับมีการชดเชยราคาอ้อยในลักษณะหนึ่งที่เรียกว่า “cross subsidy” แต่บราซิลไม่ยอมรับว่าการจัดการในลักษณะดังกล่าวเป็นการชดเชยชาวไร่อ้อยของตน แต่การจัดระบบ 70:30 ของไทยนั้นเข้าลักษณะการชดเชยการส่งออก ผิดข้อตกลงขององค์การการค้าโลก บราซิลชนะคดี ทางองค์การการค้าโลกจึงกดดันให้ไทยหยุดดำเนินการตามนโยบาย 70:30 ของไทย
แม้ว่าทางองค์การการค้าโลกจะเห็นด้วยกับคำร้องของบราซิล ประเทศไทยก็ควรหารูปแบบในการจัดการในรูปอื่น โดยเป็นการตกลงกันเองระหว่างชาวไร่อ้อยกับโรงงานน้ำตาล โดยทางการอาจจะถอยออกมาอยู่ข้างนอก เพื่อไม่ให้ถูกกล่าวหาว่ารัฐบาลเข้ามาแทรกแซง ทำการชดเชยการส่งออก ซึ่งขัดกับหลักขององค์การการค้าโลก
ถ้ารัฐบาลประกาศแก้กฎหมายก็ไม่ควรกำหนดว่าอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลต้องเป็นอุตสาหกรรมที่เปิดเสรีโดยกฎหมาย แต่ถ้าหากผู้ปลูกอ้อยและโรงงานจะตกลงกันเองในการรับซื้ออ้อยและน้ำตาลก็เป็นเรื่องของตลาด ซึ่งโดยธรรมชาติของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไม่ใช่อุตสาหกรรมที่จะมีการแข่งขันกันอย่างเสรีอยู่แล้ว
หากมีการเปิดเสรีจริง ราคาน้ำตาลภายในประเทศก็จะต่ำลง เพื่อให้สอดคล้องกับราคาในตลาดโลก มิฉะนั้นก็จะมีการนำเข้าจากต่างประเทศ เมื่อราคาในประเทศต้องต่ำลงเพราะไม่ได้ถูกกำหนดโดยคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ราคาอ้อยก็จะต้องต่ำลงด้วย นอกจากต่ำลงแล้วก็จะมีความผันผวนขึ้นลงมากขึ้น แม้จะมีการเก็บค่าธรรมเนียมเข้ากองทุนอ้อยและน้ำตาลในยามที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูงกว่าระดับหนึ่ง และชดเชยราคาอ้อยเมื่อราคาในตลาดโลกน้ำตาลตกต่ำกว่าระดับหนึ่ง แต่เมื่อยกเลิกระบบที่ให้ผู้ใช้น้ำตาลในประเทศชดเชยโดยราคาในประเทศสูงกว่าในต่างประเทศ กองทุนน้ำตาลก็ไม่สามารถจ่ายชดเชยราคาอ้อยที่ตกต่ำ เนื่องจากไม่ได้รับการชดเชยจากการขายภายในประเทศในราคาที่สูงกว่าราคาในต่างประเทศได้ ยิ่งถ้าเกษตรกรต้องปรับตัวในระยะเวลาอันสั้นก็ยิ่งมีปัญหา อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลอาจจะต้องลดขนาดลง ซึ่งอาจจะสร้างปัญหาทางการเมืองได้ เพราะชาวไร่อ้อยจะต้องขายอ้อยในราคาที่ต่ำกว่าที่เคยขายได้ในขณะที่มีการใช้ระบบ 70:30 รัฐบาลจะจ่ายชดเชยตรงๆ เพื่อให้เกษตรกรมีเวลาปรับตัวก็คงทำไม่ได้ ทางออกคงจะไม่ง่ายเพราะไทยผลิตน้ำตาลเพื่อส่งออกมากกว่าใช้ภายในประเทศเป็นจำนวนมาก
ทางออกในเรื่องนี้ไม่ง่าย ต้องคิดให้ดี
