มีเรื่องเล่านานมาแล้วว่า ชายผู้หนึ่งสวดมนต์ภาวนาและถวายเครื่องหอมแก่เทพเจ้าและเทวดาอยู่เป็นนิตย์ แต่มิได้อ้อนวอนขอสิ่งใด นานเข้าเทวดารับรู้และสงสัย จึงลงมาถามว่า เทวดารับรู้สิ่งที่เจ้าถวายแล้ว เจ้าประสงค์สิ่งใด
ชายผู้นั้นกล่าวว่า ข้าพเจ้าไม่ประสงค์สิ่งใด แต่ถ้าท่านจะกรุณาแล้ว สิ่งที่ข้าพเจ้าประสงค์ คืออยากได้อาหารและเสื้อผ้าอย่างธรรมดา ไม่ต้องเป็นของอย่างดีมีค่า แค่ให้พอประทังชีวิตไปแต่ละวัน เพื่อที่จะได้ไม่ต้องกังวลในการดูแลของเหล่านั้น และออกท่องเที่ยวไปตามป่าเขา ไม่ต้องห่วงกังวลใดๆ
เทวดาตอบว่า ข้าให้สิ่งเหล่านั้นแก่เจ้าไม่ได้หรอก เพราะของเหล่านั้นเป็นของเทวดา อย่างเจ้าน่ะ ได้แค่ยศถาบรรดาศักดิ์ ทรัพย์สิน สิ่งมีค่า และเงินทองเท่านั้นแหละ
เป็นเรื่องเล่าของคนโบราณที่ผู้เขียนรู้มา มีผู้กล่าวว่าเรื่องเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของวิชาคำสอนของบรรดาเหล่าขุนนางของจีน ในยุคโบราณก่อนการเปลี่ยนแปลงทางปกครอง ผู้เขียนว่ายุคนี้ยังใช้ได้ และสอดคล้องกับอีกเรื่องหนึ่งที่กำลังจะกล่าวนี้ คือการคลังภาครัฐ
การคลังภาครัฐกำลังมีปัญหา ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ตัวระบบเพราะการคลังภาครัฐมีระบบที่ดีมาก ประกอบไปด้วยระเบียบกฎหมาย แนวปฏิบัติ คำวินิจฉัยต่างๆ ที่เป็นบรรทัดฐานอยู่เพียงพอ เพราะกฎหมายการคลังภาครัฐของไทยดีมากแห่งหนึ่งในโลก จนภาคธุรกิจต้องเอาไปเลียนแบบ แต่ปัญหาที่หนักอยู่ในขณะนี้่ส่วนใหญ่มาจากตัวผู้ใช้ระบบ
ก่อนอื่นต้องบอกกล่าวก่อนว่า ระบบการคลังนั้นใหญ่กว่าการเงิน เพราะการคลังนั้นรวมถึงการจัดสรรทรัพยากร การกระจายรายได้ การพัฒนาเศรษฐกิจและรวมถึงเสถียรภาพทางราคา ในบทความนี้จะเน้นเรื่องการใช้จ่ายในภาครัฐ
การใช้จ่ายภาครัฐที่มีปัญหามีสารพัด แต่สิ่งที่ควรกล่าวถึง คือสิ่งที่ต้องไม่ซับซ้อนนักซึ่งพอที่คนทั่วไปพอจะนึกคิดตามได้ เพียงเท่านี้ก่อน ซึ่งเท่าที่ประมวลมาพอสังเขปเท่าที่ผู้ซึ่งวางใจเป็นกลางพอจะกล่าวได้ มีดังนี้
1.รัฐ หรือฝ่ายบริหารจะสามารถก่อหนี้ หรือทำความตกลงกับเอกชนหรือรัฐบาลต่างชาติที่มีลักษณะเป็นการก่อหนี้ที่จะต้องชำระเงินในอนาคตได้เป็นระยะเวลายาวนานเพียงใด ถ้ามีการก่อภาระผูกพันในขณะหนึ่ง แต่ผลผูกพันไปอีก 10 ปี 20 ปี 40 ปี 50 ปี ทำได้หรือไม่ หรือผูกพันให้ต้องชำระหนี้เป็นเงินก้อนใหญ่ที่มีเม็ดเงินมหาศาล ในทางทฤษฎีทำได้แต่ไม่ควรทำพร่ำเพรื่อ เพราะต้องคำนึงถึงความยุติธรรมสำหรับประชาชนที่จะต้องแบกรับภาระ และคนในรุ่นต่อๆ ไปไม่ได้ให้ความยินยอมกับการกระทำดังกล่าว ขอบเขตอำนาจการตัดสินใจทางบริหารในขณะหนึ่งจะสามารถที่จะมีความชอบธรรมได้ในขอบเขตหนึ่งที่จำกัด ไม่สามารถผูกพันไปจนชั่วลูกชั่วหลาน วิธีแก้ในเรื่องนี้บางทฤษฎีกล่าวว่าจะทำอะไรในลักษณะนี้ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ เพราะรัฐสภาก็เป็นตัวแทนของประชาชน และถึงแม้จะแก้ให้ตรงกับทฤษฎีแล้ว หากเกิดกรณีนั้นขึ้นจะเป็นสิ่งที่กฎหมายยอมรับ แต่บางความเห็นกล่าวว่าย่อมค้านกับหลักธรรมาภิบาลอย่างมิพักต้องสงสัย สิ่งเหล่านี้มิใช่เป็นทางรั่วไหลทางการคลังภาครัฐโดยตรง แต่เป็นการเปิดโอกาสให้เกิดการรั่วไหล และการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรม เพราะการคิดในขณะหนึ่งว่ามีเหตุผลเหมาะสมอาจไม่เหมาะสมในอนาคตได้ เพราะสิ่งต่างๆ ในทางเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงเร็วมาก สิ่งที่เป็นของมีค่าในปัจจุบันอาจจะไม่มีค่าในอนาคตได้ และสิ่งที่ไม่มีค่าในปัจจุบันนั้นในอนาคตอาจสูงค่าขึ้นอย่างน่าตกใจก็ได้
การผูกพันต่อสิ่งใดเป็นเวลายาวนานต่อไปในอนาคตเป็นความเสี่ยงอย่างหนึ่ง และคนในปัจจุบันไม่มีสิทธิเอาความเสี่ยงของคนในอนาคตมาผูกพันด้วย
2.ค่าใช้จ่ายในกระบวนการยุติธรรมมีสูงมาก เพราะขาดกระบวนการยุติธรรมทางเลือกขาดมาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา การขาดมาตรการเหล่านี้ทำให้กระบวนการยุติธรรมต้องล่าช้าเพราะทั้งเรื่องเล็กและเรื่องใหญ่ต้องใช้กระบวนการอย่างเดียวกันเป็นกระบวนการเดียวที่มีขนาดใหญ่เทอะทะ และต้องใช้บุคลากรดำเนินการจำนวนมากและใช้เวลายาวนาน ย่อมส่งผลให้รัฐใช้เงินไปกับการนี้จำนวนมาก เมื่อเทียบกับต่างประเทศที่มีกระบวนการยุติธรรมทางเลือกอย่างครบครัน ทั้งนี้ไม่ต้องไปกลัวกระบวนการยุติธรรมทางเลือก เพราะชื่อก็บอกแล้วว่าเป็นทางเลือก ถ้าคดีไหนฉกรรจ์นักก็ใช้กระบวนการยุติธรรมกระแสหลักได้ อยู่ที่เราจะเลือกใช้ให้เหมาะสมในแต่ละคดี มีไว้ให้ครบๆ จะได้เลือกใช้ได้ มีทางเลือกดีกว่าไม่มีแล้วเจอแต่ทางตัน และต่างประเทศจะได้สบายใจที่จะมาลงทุนทำการค้าเพราะเห็นว่ากฎหมายบ้านเมืองเราเป็นสากล มีกติกาที่เขาคาดการณ์ได้ถึงผลได้ผลเสีย ไม่ต้องผลักเป็นภาระความเสี่ยง เคยมีชาวต่างชาติให้ทรรศนะว่า เมืองไทยอะไรก็ดีหมด เหลือที่เขายังกังวลในการประกอบธุรกิจ คือระบบกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย
3.การใช้จ่ายในทางวิชาการควรมีขอบเขตที่เคร่งครัด เช่น ค่าใช้จ่ายในการสัมมนาการประชุมต่างๆ หรือการได้มาซึ่งความรู้ทางวิชาการ การสัมมนาหรือการจัดประชุมทางวิชาการเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับภาครัฐ แต่ควรทำเฉพาะเท่าที่จำเป็นเพื่อการระดมความคิดเห็นประการสำคัญ หรือเพื่อให้ได้ข้อสรุปในการแก้ปัญหา หรือเพื่อเป็นการรับฟังความคิดเห็นก่อนการออกกฎหมาย ควรหลีกเลี่ยงการประชุมในทำนองการประชาสัมพันธ์เพราะในปัจจุบันการประชาสัมพันธ์ทางสื่อออนไลน์ประหยัดกว่าและได้ผลดีกว่าด้วย การสัมมนาเพื่อให้ความรู้ก็อาจจะไม่จำเป็น
เพราะในปัจจุบันการให้ความรู้ทางสื่อออนไลน์ก็ทำได้ดีกว่า ยิ่งการประชุมสัมมนาที่ต้องทำตามประเพณีแบบงานประจำปียิ่งควรพิจารณาให้มากกว่าเหมาะสมคุ้มค่าหรือไม่ การอบรมหลักสูตรต่างๆ ที่เคยนิยมไปต่างจังหวัดแล้วใช้เงินจำนวนมาก ทั้งค่าที่พัก ค่าเดินทาง ค่ารับรอง ค่าสถานที่ ใช้จ่ายไปจำนวนมาก ทั้งๆ ที่ข้าราชการที่เก่งกาจทั้งหลาย ครูบาอาจารย์ที่เชี่ยวชาญ วิทยากรผู้เชี่ยวชาญทั้งหลายส่วนใหญ่อยู่ในกรุงเทพมหานครทั้งสิ้น หรือไม่ก็ส่วนใหญ่ ก็ถ้าบุคลากรทั้งหมดหรือส่วนใหญ่อยู่ที่ไหนตามปกติแห่งหน้าที่การงานหรือกิจการที่ทำก็ควรจะจัดที่จังหวัดนั้น ไม่ควรออกนอกพื้นที่
ทั้งนี้ได้ทราบมาเสมอและบ่อยครั้งว่า หน่วยงานที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพมหานครพยายามที่จะจัดสัมมนา หรืออบรมในต่างจังหวัดโดยถึงกับยอมตัดงบในเรื่องอื่นๆ เพื่อการนี้ บางหน่วยงานมีผู้แสดงทรรศนะว่าในปีหนึ่งๆ ตัดบัญชีผู้สอบได้ ไม่เรียกข้าราชการเพราะงบไม่พอ แต่มีผู้สังเกตว่าหน่วยงานเดียวกันจัดการสัมมนาต่างจังหวัดหรือ จัดเลี้ยงปีใหม่อย่างหรูได้ตามปกติ
ทางรั่วไหลทางการเงินอย่างนี้ ตาม พ.ร.บ.การขัดกันแห่งผลประโยชน์ที่กำลังจะออกมาใหม่ และกฎหมายเกี่ยวกับการคลัง การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่ออกมาแล้วสดๆ ในปี 2560 คงจะค่อยๆ แสดงฤทธิ์ให้ปรากฏแก่สายตาประชาชนได้บ้าง
4.การวิจัยที่ใช้งบประมาณแผ่นดินนั้น ปีละเป็นหมื่นล้าน ได้มีผู้แสดงทรรศนะว่ามีการใช้เงินจำนวนมาก และมีผู้สงสัยว่า อะไรคือ การวิจัย? การวิจัยทางการแพทย์ ทางวิทยาศาสตร์ ที่จะต้องมีการทดลองในห้องแล็บ มีการทดลองในสัตว์ และการทดลองในมนุษย์ หรือพืช มีกลุ่มตัวอย่าง มีการใช้ระเบียบแบบแผนทางสถิติมาสรุปข้อมูลวิเคราะห์ และแปลข้อมูล เพื่อพิสูจน์หรือแก้ปัญหาต่างๆ นั้น ซึ่งเป็นการวิจัยอย่างแน่แท้ทีเดียวมิพักต้องสงสัย แต่การวิจัยทางสังคมศาสตร์บางเรื่องมีแค่การทบทวนวรรณกรรม (literature review) และสัมภาษณ์คนกลุ่มตัวอย่างแล้วใช้สถิติสรุปผล ที่เราเคยเข้าใจว่าอย่างนี้เป็นการวิจัยทางสังคมศาสตร์แล้วนั้น หากพิจารณากันจริงๆ การดำเนินการวิจัยทางสังคมศาสตร์มีความเข้มข้นและเกิดสิ่งใหม่ได้น้อยกว่าการวิจัยทางแพทย์และวิทยาศาสตร์ ควรใช้งบน้อยกว่าหรือไม่ หรือเรื่องใดที่ศึกษาได้จากการทบทวนวรรณกรรมเพียงอย่างเดียวก็ได้ข้อสรุปแล้วก็ไม่จำเป็นต้องพยายามอวตารให้เป็นงานวิจัย จะได้ประหยัดงบราชการ ให้ทำเป็นงานวิเคราะห์เท่านั้นก็พอ งานวิเคราะห์อยู่ในหน้าที่ราชการของข้าราชการอยู่แล้วจึงไม่จำเป็นต้องใช้เงินในการทำวิจัย
5.การศึกษาต่อต่างประเทศมีความจำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ แต่บางสาขาอาชีพเห็นว่าอาจจะไม่จำเป็นแล้ว เพราะมีบางมหาวิทยาลัยที่ให้การศึกษาบางสาขาที่มีคุณภาพดีพอๆ กับต่างประเทศ บางสาขาอาชีพในมหาวิทยาลัยของไทยบางแห่งสามารถตอบโจทย์การวิเคราะห์วิจัยที่เหมาะกับสิ่งที่ประเทศเราต้องการได้มากกว่า เช่น มีผู้ศึกษากฎหมายที่จบจากต่างประเทศ เคยกล่าวกับผู้เขียนว่า ได้มีประสบการณ์ในการเรียนทั้งในและต่างประเทศมาอย่างโชกโชน เขากล่าวว่าการเรียนกฎหมายในบางมหาวิทยาลัยในประเทศไทยนั้นเรียนยากกว่าและมีมาตรฐานสูงกว่าการเรียนในบางมหาวิทยาลัยในต่างประเทศเสียอีก และในเมืองไทยบางมหาวิทยาลัยจบปริญญาโทหรือเอกยากกว่า และกล่าวว่าถ้าอยากได้หน้าตาความสามารถในการใช้ภาษาต่างประเทศก็ไปเรียนภาษาต่างประเทศตรงๆ เลยจะดีกว่า
6.การแปลงงบประมาณ ทุกครั้งที่มีการแปลงงบประมาณจากหมวดหนึ่งไปยังอีกหมวดหนึ่ง นั่นคือการใช้งบประมาณที่ไม่เหมือนกับงบที่ตั้งไว้แต่แรก ในทางทฤษฎีแล้วงบประมาณต่างๆ ที่ได้ผ่านความเห็นชอบจากสภาแล้ว หากไม่จำเป็นจริงๆ ไม่ควรเปลี่ยนแปลงให้ผิดไปจากเดิม เพราะถือว่ารายจ่ายที่ตั้งไว้นั้นสภารับรองไว้ (ซึ่งก็คือประชาชนรับรองไว้) แต่แรก ครั้นบริหารจริงก็ควรทำตามนั้น เว้นแต่มีเหตุจำเป็นที่ต้องใช้อำนาจของฝ่ายบริหารสั่งเปลี่ยนแปลง
สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่ทางรั่วไหลโดยตรง แต่เป็นสัญญาณที่ควรจับตาดูและตรวจพินิจพิจารณาว่ามีเหตุผลเพียงพอหรือไม่
7.ภาครัฐหมดเปลืองไปกับการสาธารณสุขมากแต่ยังจัดระบบไม่ลงตัว นโยบายที่เป็นไปไม่ได้ยังมีอยู่อีกมาก การที่จะรักษาอะไรฟรีเป็นไปได้ยากถึงกับจะยากที่สุด ถ้าเหมาจ่ายรักษาโรคพื้นฐานให้ง่ายที่สุด เช่น ไข้หวัด เจ็บคอ เอ็นอักเสบ ตาอักเสบ ปวดหัว ตัวร้อน คือการรักษาโดยใช้ยาที่ไม่ต้องอาศัยวิธีการผ่าตัด จะหยุดอยู่ที่จำนวนเงินเท่าใด 30 40 50 คงเป็นไปไม่ได้ หรือจะเหมาจ่าย 1,000 หรือ 2,000 หรือ 5,000 หรือมากกว่า เท่าใดก็ตามที่จะทำให้ได้รับการรักษาที่ดีจริงมีคุณภาพที่ดีจริง รัฐควรอุดหนุนด้วยจำนวนเงินที่เหมาะสมให้เกิดความเป็นไปได้และเป็นธรรมรัฐควรจะหยุดอยู่ที่ตรงไหนในจำนวนเงินเท่าใด หรือยกให้เป็นระบบประกันเสียทั้งหมด หรือให้มีทางเลือกอีกหลายทาง ทั้งหลายราคาหลายช่องทาง
ทั้งนี้ควรเปรียบเทียบระบบการแพทย์ของเอกชนว่ามีใครเคยคิดระบบการดูแลรักษาพยาบาลไว้อย่างไรบ้าง ได้ทราบว่าเคยมีโรงพยาบาลเอกชนคิดระบบเหมาจ่ายอย่างนี้ต่อปีเป็นเงินเท่านั้นเท่านี้บาท มีบางโรงพยาบาลเคยรับสมัครลูกค้าที่เหมาจ่ายตลอดชีวิตเป็นเงินเท่านั้นเท่านี้บาท ก็ยังเคยมี ถ้าคิดโครงการทางการแพทย์ภาครัฐให้เหมาะสมแล้วงบประมาณส่วนนี้จะไม่สูญเปล่า กล่าวถึงการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่รั่วไหล กล่าวง่ายๆ ก็คือ การจ่ายอย่างไม่ควรจ่าย การซื้ออย่างที่ไม่ควรซื้อ การจ้างอย่างที่ไม่ควรจ้าง หรือการกระทำที่ไม่คุ้มค่า ราคากลางก็ไม่กลางจริงผิดๆ พลาดๆ ต่างๆ นานา ในการสาธารณสุขนั้นเป็นปัญหาใหญ่จริงๆ
ยุคนี้ใครเห็นว่าปฏิรูปอะไรเร่งด่วนที่สุด ผู้เขียนเห็นว่าปฏิรูปสิ่งที่กล่าวข้างต้นนี้เสียก่อนจะเป็นการดี
ความรับผิดทางงบประมาณนั้นมีผู้อยู่หลังม่านหลังฉากอยู่อีกมาก กฎหมายโบราณของไทยที่ผ่านมาสาวไปไม่ถึง แต่กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐรวมทั้งกลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวกับการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (ที่ตอนนี้ยังเป็นร่างอยู่ในขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น) คงจะช่วยอุดรอยรั่วนี้ได้ระดับหนึ่ง
กนกศักดิ์ พ่วงลาภ
