1.มีข้อสังเกตเป็นเวลานานว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ของไทยรวมกัน มีเงินสะสมก้อนใหญ่รวมกันมากกว่า 3 แสนล้านบาท กระจายอยู่ในที่ต่างๆ ส่วนใหญ่ในสถาบันการเงิน โดยได้รับผลตอบแทนค่อนข้างต่ำ ถ้าหากนำเงินก้อนนี้มาบริหารจัดการอย่างดี จะเกิดประโยชน์มากกว่า กล่าวคือช่วยสนับสนุนนโยบายของรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานประเทศ ได้รับอัตราผลตอบแทนสูงกว่า อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตแย้งว่าจำนวนเงินกว่า 3 แสนล้านบาทนั้นเป็นภาพลวงตา เนื่องจาก อปท.มีภาระผูกพันต้องสำรองเงินหรือกันไว้เป็นสภาพคล่อง ตามระเบียบและหลักวินัยการเงินการคลัง
จึงเกิดคำถามต่อไปว่า หากหักเงื่อนไขและภาระผูกพันของท้องถิ่นออกไปแล้ว เหลือเงินสะสมที่ปลอดจากข้อผูกพัน คนท้องถิ่นใช้คำศัพท์ว่า “เงินสะสมส่วนที่นำไปจ่ายขาดได้” เป็นวงเงินเท่าใดกันแน่?
2.คำถามนี้ถูกส่งผ่านมายังคณะอนุกรรมการกำหนดมาตรการเพื่อเสริมสร้างวิจัยทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภายใต้คณะกรรมการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นฯ ให้ตรวจสอบข้อมูล ล่าสุด ได้เข้าวาระการประชุมเมื่อ 31 มกราคม 2561 ขอนำผลสรุปมาเล่าสู่กันฟัง พร้อมกับเชิญชวนให้คิดกันต่อว่าจะมีวิธีปฏิรูปการบริหารเงินสะสมท้องถิ่นอย่างไร และเกิดผลดีต่อส่วนรวมและสามารถรักษาหลักวินัยทางการเงินการคลังได้
ขอแสดงข้อมูลเชิงประจักษ์ในตารางที่ 1 (ดูภาพประกอบ)
สรุปเป็นข้อสังเกตได้ดังต่อไปนี้
⦁เงินสะสมส่วนเกินจากข้อผูกพันนำไป “จ่ายขาด” หรือไปพัฒนาบ้านเมืองตามนโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ มีวงเงิน 1 แสนล้านบาทเศษ ซึ่งเป็นช่องทางที่จะนำไปจัดสรรเป็นเงินทุนเพื่อการลงทุนและกระตุ้นเศรษฐกิจได้
⦁เป็นที่น่าสังเกตว่า ยอดเงินสะสมมีลักษณะกระจุกตัวสูง กล่าวคือกระจุกตัวในท้องถิ่นภาคกลางและภาคตะวันออกมากที่สุด รวมกันเกินกว่าครึ่งหนึ่ง สะท้อนถึงความเหลื่อมล้ำของฐานะการคลังท้องถิ่นระหว่างภูมิภาค ในทางตรงกันข้ามเงินสะสมของท้องถิ่นในภาคอีสาน ประกอบด้วยหน่วยงานท้องถิ่น 2,967 แห่ง แต่ยอดเงินสะสมเท่ากับ 8,182 ล้านบาท คำนวณเป็นเฉลี่ย เงินสะสมที่นำไปจ่ายขาดได้เท่ากับ 2.8 ล้านบาทต่อแห่ง เปรียบเทียบกับท้องถิ่นในเขตภาคกลางหรือตะวันออก วงเงินสะสมที่จ่ายขาดได้เฉลี่ย 32 ล้านบาทต่อแห่ง
⦁ขอขยายความว่า ตัวเลขเงินสะสมในตารางข้างต้น ไม่นับรวมเงินสะสมของกรุงเทพมหานคร (กทม) คณะอนุกรรมการจึงขอความร่วมมือ กทม. ให้เสนอข้อมูลในโอกาสเดียวกัน สรุปความได้ว่า กทม. มีเงินสะสมที่จ่ายขาดได้เท่ากับ 5,692 ล้านบาท ตัวเลข ณ สิ้นปีงบประมาณ 2560
ดังนั้น หากนับเงินสะสมท้องถิ่นทั้ง 76 จังหวัดและรวม กทม. ด้วยมียอดเงินสะสมที่จ่ายขาดได้ 1.1 แสนล้านบาท โดยประมาณ นับว่ามากทีเดียว
3.กระทรวงการคลังและหน่วยงานมหภาคเช่น ธนาคารแห่งประเทศไทยและสำนักงบประมาณ ได้แสดงเจตนาว่าอยากให้ อปท.นำเงินสะสมส่วนเกินมาใช้จ่ายเพื่อเป้าหมายกระตุ้นเศรษฐกิจ ตอบสนองยุทธศาสตร์ประเทศไทย 4.0 และเสนอแนวคิดนี้ต่อ ครม. พร้อมเชิญชวนให้หน่วยงานท้องถิ่นหาทางนำเงินสะสมมาใช้จ่าย โดยยังคงหลักวินัยการเงินการคลัง จึงมีนโยบายที่เรียกว่า “matching fund” คือ ประกาศเชิญชวนให้ท้องถิ่นเสนอโครงการลงทุนกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลจะสมทบเงินอีกส่วนหนึ่ง (เรียกว่าเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ) เป็นแรงจูงใจ เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2559 เป็นต้นมา
คณะอนุกรรมการวินัยการเงินการคลัง ได้ติดตามความก้าวหน้าของมาตรการนี้โดยประมวลข้อมูลจากหน่วยงานต่างๆ สรุปความได้ว่า
⦁มีท้องถิ่นจำนวนหนึ่งได้ให้ความร่วมมือกับรัฐบาล โดยจัดทำโครงการใช้จ่ายกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่วนแรกจากเงินสะสมของตนเอง ยอดเงินเท่ากับ 616 ล้านบาท และสำนักงบประมาณได้อนุมัติเงินสมทบ (เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ) วงเงิน 521 ล้านบาท รวมสองก้อนเป็นเงิน 1,137 ล้านบาท ข้อมูล ณ สิ้นเดือนกันยายน 2560
⦁เมื่อสอบถามต่อไปว่า การเบิกจ่ายเงินได้มากน้อยเพียงใด? พบว่าอัตราการเบิกจ่ายยังค่อนข้างต่ำมาก คือ 63 ล้านบาท จากเงินสะสมท้องถิ่นและ 51 ล้านบาท จากส่วนเงินสมทบรัฐบาล
⦁จากข้อมูลนี้แสดงว่าถึงแม้ว่าความคิดดี แต่ในภาคปฏิบัติมีความล่าช้าของการบริหารเงินและเบิกงบประมาณ ซึ่งสาเหตุอาจจะเป็นเพราะว่าเป็นเรื่องใหม่สำหรับท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่นต้องรับผิดชอบ กลัวผิดระเบียบ หรือถูกเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทักท้วงว่า ไม่เป็นตามขั้นตอน อีกประการหนึ่งสันนิษฐานว่าผู้บริหารท้องถิ่นในยุครัฐบาล คสช. ส่วนใหญ่อยู่ในฐานะ “รักษาการ” หมดวาระการทำงานตามปกติไปนานแล้ว ยังไม่ได้เลือกตั้งท้องถิ่นชุดใหม่
อีกจำนวนหนึ่งฝ่ายข้าราชการประจำคือปลัดเทศบาลทำหน้าที่บริหารแทนผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง (มาตรา 44)
4.จากการวิเคราะห์สถานการณ์ มองเห็นช่องทางการปฏิรูปการบริหารเงินสะสมท้องถิ่นใหม่อย่างน้อย 2 แนวทาง
หนึ่ง การบริหารเงินสะสมท้องถิ่นที่ผ่านมา มีลักษณะ “ต่างคนต่างบริหาร” แต่ถ้าหากปรับระบบใหม่หมายถึงการนำเงินสะสมจากท้องถิ่นหลายพันหน่วยงาน จะบริหารภายใต้กองทุนก้อนใหญ่ โดยมืออาชีพภายใต้การกำกับของคนท้องถิ่น จะเกิดประโยชน์มากกว่าและสามารถวัดด้วยหลักฐานเชิงประจักษ์ จากอัตราผลตอบแทนการลงทุน วิธีการกระจายเม็ดเงินและความเสี่ยง จะเป็นก้าวใหม่ของพัฒนาการเงินการคลังท้องถิ่น
สอง ยามใดที่รัฐบาลมีความจำเป็นและกำหนดนโยบายขอให้ อปท. ร่วมมือในการกระตุ้นเศรษฐกิจหรือระดมเงินทุนมาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานประเทศ ก็สามารถดำเนินการได้รวดเร็วทันเวลา
นับเป็นโอกาสและช่องทางการปฏิรูปวิธีการบริหารเงินสะสมท้องถิ่นในรูปแบบใหม่
