ตามหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง องค์กรฝ่ายปกครองจะกระทำการในเรื่องใดๆ ได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายมอบอำนาจให้แก่องค์กรฝ่ายปกครองในการกระทำการนั้น และฝ่ายปกครองต้องกระทำการอยู่ในกรอบของกฎหมายนั้นด้วย
ในการดำเนินการทางวินัยและการลงโทษทางวินัยก็เช่นเดียวกัน องค์กรฝ่ายปกครองที่จะเป็นผู้มีอำนาจดำเนินการทางวินัยหรือลงโทษทางวินัยได้ จะต้องเป็นบุคคลที่กฎหมายได้มอบอำนาจดังกล่าวไว้เท่านั้น การดำเนินการทางวินัยและการลงโทษทางวินัยใดๆ ที่กระทำโดยองค์กรฝ่ายปกครองซึ่งไม่มีอำนาจหรือปราศจากอำนาจ ถือเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและสามารถถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองได้เสมอ
สำหรับอำนาจทางวินัยนั้น เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับวินัยทั้งของต่างประเทศและประเทศไทยแล้ว จะเห็นได้ว่ามีความใกล้เคียงกันเป็นอย่างยิ่ง กล่าวคือ กฎหมายเกี่ยวกับวินัยมักจะกำหนดให้อำนาจดังกล่าวเป็นของผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุ แต่ทั้งนี้ ในความเป็นจริง ระบบกฎหมายก็มีการกำหนดให้องค์กรอื่นๆ ซึ่งอยู่นอกระบบบังคับบัญชาเข้ามามีบทบาทหรือเข้ามาแทรกแซงในการดำเนินการทางวินัยด้วยเช่นกัน
อย่างไรก็ดี สิ่งที่น่าสังเกตประการหนึ่งคือ การใช้อำนาจในการดำเนินการทางวินัยขององค์กรนอกระบบบังคับบัญชาเหล่านั้นในต่างประเทศ โดยเฉพาะประเทศฝรั่งเศส มีข้อจำกัดบางประการ อันได้แก่ ความเห็นขององค์กรนอกระบบบังคับบัญชาเหล่านั้นมิได้มีผลบังคับผูกพันต่อผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยอย่างเคร่งครัดแต่อย่างใด ซึ่งแตกต่างจากกรณีการใช้อำนาจไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในประเทศไทย ที่ระบบกฎหมายกำหนดให้ความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช.มีผลบังคับผูกพันต่อผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยอย่างเคร่งครัด
จากสภาพดังกล่าวข้างต้นก่อให้เกิดข้อสงสัยว่า การใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในการดำเนินการทางวินัยลักษณะนี้ควรมีสถานะและขอบเขตอย่างไร เพื่อที่จะตอบคำถามดังกล่าว ผู้เขียนบทความจึงนำทฤษฎีว่าด้วยที่มาของอำนาจทางวินัย (pouvoir disciplinaire) มาวิเคราะห์พิจารณา พร้อมทั้งนำประสบการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศฝรั่งเศส มาเชื่อมโยงเพื่ออธิบายเปรียบเทียบกับการใช้อำนาจไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในประเทศไทย
สำหรับเนื้อหาในบทความนี้ ผู้เขียนจะแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ 1 ทฤษฎีว่าด้วยที่มาของอำนาจทางวินัย ส่วนที่ 2 การเข้ามาแทรกแซงในการดำเนินการทางวินัยขององค์กรฝ่ายปกครองอื่นๆ ที่อยู่นอกระบบบังคับบัญชาในประเทศฝรั่งเศส ส่วนที่ 3 บทวิเคราะห์ว่าด้วยการใช้อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในประเทศไทย
ส่วนที่ 1 ทฤษฎีว่าด้วยที่มาของอำนาจทางวินัย
อำนาจทางวินัยเป็นอำนาจที่ใช้ลงโทษสำหรับความบกพร่องต่อหน้าที่หรือพันธกรณี (obligation) ของเหล่าข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ อำนาจนี้มีความหมายรวมถึงอำนาจในการพิจารณาว่า การกระทำใดมีลักษณะเป็นความผิดทางวินัย อำนาจในการนำข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาเข้าสู่กระบวนการดำเนินการทางวินัย และอำนาจในออกคำสั่งลงโทษทางวินัย นอกจากนี้แล้ว อำนาจดังกล่าวยังแสดงออกถึงอำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชน (puissance publique) รูปแบบหนึ่ง
สำหรับที่มาอำนาจทางวินัยนั้น มีทฤษฎีที่เกี่ยวข้อง 3 ทฤษฎี ดังต่อไปนี้
1) ทฤษฎีสถาบัน (la théorie de l’institution)
ทฤษฎีสถาบันเป็นทฤษฎีทางกฎหมาย ทฤษฎีทางสังคมวิทยา ทฤษฎีทางสังคมศาสตร์ ที่นำมาใช้อธิบายในเรื่องรัฐ องค์กรฝ่ายปกครอง สังคม บุคคล การกระทำ ซึ่ง Maurice Hauriou ศาสตราจารย์ทางกฎหมายชาวฝรั่งเศส เป็นผู้สร้างทฤษฎีและแนวคิดทางกฎหมายนี้ขึ้นมา
ทฤษฎีสถาบันนั้นมีสาระสำคัญว่า สถาบัน (l’institution) เกิดขึ้นการจากรวมกลุ่มของบุคคลธรรมดา ผู้เป็นสมาชิกของสังคมภายใต้การมีความคิดร่วมกันที่จะทำสิ่งใดสิ่งหนึ่งหรือหลายสิ่งให้สำเร็จเป็นจริงขึ้นมา (idée d’oeuvre ou d’entreprise à réaliser) การทำให้ความคิดร่วมกันเหล่านั้นสำเร็จเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้นั้น จำเป็นต้องมีการก่อตั้งหรือจัดให้มีองค์กรหนึ่งหรือหลายองค์กรขึ้นมาดำเนินการต่างๆ (le pouvoir organisé mis au service de l’idée d’oeuvre pour sa réalisation) พร้อมทั้งมีการดำเนินการบริหารจัดการภายในองค์กรหรือระหว่างองค์กรเหล่านั้น โดยกำหนดให้มีองค์กรผู้ใช้อำนาจต่างๆ รวมถึงมีการกำหนดกฎเกณฑ์ของกลุ่ม
สำหรับการบริหารจัดการนั้น อนึ่ง เมื่อมีการก่อตั้งองค์กรหนึ่งองค์กรใดขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในการทำให้ความคิดร่วมกันสำเร็จเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้แล้ว องค์กรเหล่านั้นก็จำต้องถูกควบคุมและลงโทษทั้งโดยตนเองหรือโดยองค์กรอื่นๆ หรือแม้กระทั่งจากสมาชิกของกลุ่มนั้น ผ่านทางระบบกลไกการบริหารจัดการที่ได้ถูกวางไว้
นอกจากนี้ เพื่อที่จะให้บุคคลอื่นๆ รับรู้ถึงความคิดที่จะทำสิ่งใดสิ่งหนึ่งหรือหลายสิ่งให้สำเร็จเป็นจริงขึ้นมา แต่ละคนต้องมีการแสดงเจตนาส่วนของตนออกมา (la manifestation de communion qui se produisent dans le groupe social au sujet de l’idée et de sa réalisation) ซึ่งปรากฏการณ์นี้ก็เป็นส่วนสำคัญที่ก่อให้เกิดสถาบันขึ้นมาด้วยเช่นกัน
ฝ่ายปกครองก็เป็นสถาบันที่เกิดขึ้นมาจากการรวมตัวของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ต่างๆ โดยมีความคิดร่วมกันคือ การจัดทำบริการสาธารณะหรือประโยชน์สาธารณะ และเพื่อที่จะให้ความคิดร่วมกันหรือการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวนั้นปรากฏเป็นรูปธรรมขึ้นมา ฝ่ายปกครองจึงได้มีการบริหารจัดการหรือจัดระเบียบในรูปของระบบการบังคับบัญชาขึ้นภายในสถาบัน พร้อมทั้งกำหนดให้ผู้บังคับบัญชาเป็นผู้ใช้อำนาจสั่งการ ควบคุมและลงโทษข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ รวมถึงกำหนดกฎเกณฑ์ในการดำเนินการต่างๆ ขึ้น โดยทั้งนี้ สถาบันฝ่ายปกครองจะเป็นสถาบันทุติยภูมิ (l’institution secondaire) ที่ดำรงอยู่ภายในรัฐ ซึ่งเป็นสถาบันปฐมภูมิ (l’institution primaire)
อนึ่ง อำนาจในการลงโทษข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ต่างๆ ที่ฝ่าฝืนกฎเกณฑ์ของสถาบันนั้นจะถูกแสดงออกในรูปของ “อำนาจทางวินัย” ที่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงและความเป็นวินัยของสถาบัน รวมถึงเพื่อลงโทษต่อการกระทำความผิดที่ก่อความเสียหายต่อความคิดร่วมกันหรือประโยชน์สาธารณะ หรือที่เรียกกันว่า “ความผิดทางวินัย” นั่นเอง
จากจุดนี้สามารถกล่าวโดยสรุปได้อีกนัยหนึ่งว่า ความผิดทางวินัยเกิดจากความบกพร่อง (manquement) ต่อระเบียบวินัยหรือกฎเกณฑ์ในการดำเนินการต่างๆ ภายในสถาบันฝ่ายปกครองของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่
2)อำนาจบังคับบัญชาในฝ่ายปกครอง
อำนาจบังคับบัญชาในฝ่ายปกครองปรากฏอยู่ในหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการกำหนดแนวปฏิบัติงาน อำนาจในการควบคุมการดำเนินงาน อำนาจในการลงโทษทางวินัย หรืออำนาจที่เกี่ยวข้องกับตำแหน่งหน้าที่ ทั้งนี้ อำนาจเหล่านี้ล้วนแต่มีขึ้นเพื่อทำให้การดำเนินการของฝ่ายปกครองสามารถเดินหน้าไปได้
การรักษาไว้ซึ่งกฎระเบียบและความสงบเรียบร้อยภายในองค์กรฝ่ายปกครองซึ่งเป็นระบบปิด หรือเป็นระบบที่จำกัดอยู่เพียงข้าราชการและเจ้าหน้าที่เพียงกลุ่มเดียว จำเป็นต้องมีมาตรการในลงโทษต่อความผิดของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ต่างๆ เหล่านั้น มาตรการดังกล่าวก็คือ “อำนาจลงโทษทางวินัย” ที่ได้ถูกมอบให้หัวหน้าหน่วยงานหรือผู้บังคับบัญชา
ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบังคับบัญชากับอำนาจลงโทษทางวินัยได้รับการยอมรับและรับรองจากนักกฎหมายหลายท่าน เช่น
– Léon Duguit แบ่งแยกอำนาจภายในองค์กรฝ่ายปกครองเป็น 3 ลักษณะ โดยมีความสอดคล้องและเชื่อมโยงกัน ได้แก่ อำนาจบังคับบัญชา อำนาจในการตรวจสอบดูแล อำนาจลงโทษทางวินัย อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่อยู่เหนือการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา อำนาจในการตรวจสอบดูแลเป็นอำนาจที่สอดคล้องกับอำนาจกำหนดแนวปฏิบัติของหัวหน้าหน่วยงาน ส่วนอำนาจลงโทษทางวินัยเป็นอำนาจที่แยกออกมาจากอำนาจในการตรวจสอบดูแลของหัวหน้าหน่วยงานเพื่อให้เหล่าข้าราชการและเจ้าหน้าที่ต่างๆ ที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของตนปฏิบัติหน้าที่ให้สัมฤทธิผล
– Henry Nézard ได้อธิบายว่า มาตรการทางวินัยเป็นการกระทำรูปแบบหนึ่งที่แสดงออกซึ่งอำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชน (puissance publique) ของผู้บังคับบัญชา การกระทำรูปแบบนี้ปรากฏอยู่ในหลักทฤษฎีหนึ่งที่มองว่ากฎหมายเกี่ยวกับวินัยคือกฎหมายสาขาหนึ่งซึ่งอยู่ภายในกฎหมายมหาชนในส่วนที่ว่าด้วยอำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชน
– Maurice Hauriou อธิบายว่า สถาบันที่มีการรวมตัวกันอย่างมั่นคงจะก่อให้เกิดระบบระเบียบวินัยที่เคร่งครัด และขณะเดียวกันเพื่อรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงและความมีระเบียบวินัยดังกล่าว ก็จำต้องมีอำนาจบังคับบัญชาอันเป็นอำนาจที่เด็ดขาดของหัวหน้าหน่วยงานที่มีอยู่เหนือผู้ใต้บังคับบัญชา การไม่เชื่อฟังผู้บังคับบัญชาหรืออำนาจบังคับบัญชาถือว่าเป็นความผิดทางวินัย
– Dominique Loschak อธิบายว่า แนวคิดว่าด้วยอำนาจบังคับบัญชา ส่วนหนึ่งประกอบไปด้วยแนวคิดว่าด้วยวินัย การเชื่อฟังของผู้ใต้บังคับบัญชา และอีกส่วนหนึ่งคือ อำนาจในการสั่งการของผู้มีอำนาจหรือผู้บังคับบัญชาในหน่วยงาน ทั้งนี้ สิ่งหนึ่งที่จะแสดงถึงเอกสิทธิ์ของผู้บังคับบัญชาในหน่วยงานเหล่านั้นได้ก็คืออำนาจลงโทษทางวินัย
นอกเหนือจากความเห็นของนักกฎหมายข้างต้นแล้ว ความสัมพันธ์ระหว่างสองอำนาจดังกล่าว ก็ยังได้รับการบัญญัติรับรองไว้ในกฎหมายเกี่ยวกับวินัยไม่ว่าในประเทศฝรั่งเศสและประเทศไทยด้วยเช่นกัน อันจะเห็นได้จากมาตรา 67 แห่งรัฐบัญญัติว่าด้วยสถานะข้าราชการส่วนกลาง มาตรา 89 แห่งรัฐบัญญัติว่าด้วยสถานะข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือมาตรา 82 แห่งรัฐบัญญัติว่าด้วยสถานะข้าราชการในสถานพยาบาลของรัฐ ในประเทศฝรั่งเศสที่ล้วนกำหนดให้อำนาจลงโทษทางวินัยเป็นขององค์กรผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้ง อนึ่ง องค์กรผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งเหล่านั้นก็คือ ผู้บังคับบัญชาสูงสุดของแต่ละหน่วยงานนั่นเอง
ส่วนในประเทศไทย มาตรา 90 มาตรา 96 และมาตรา 97 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 กำหนดว่า ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุเป็นผู้เริ่มกระบวนการสอบสวนทางวินัย และมีอำนาจสั่งลงโทษผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา และมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย พ.ศ.2558
ก็ได้กำหนดว่า ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดมีอำนาจเริ่มกระบวนการสอบสวนทางวินัย และมีอำนาจสั่งลงโทษผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้ในสถานโทษและอัตราโทษตามที่กฎหมายกำหนด
3)อำนาจดุลพินิจ
อำนาจดุลพินิจ เป็นอำนาจที่เจ้าหน้าที่ หรือองค์กรฝ่ายปกครองสามารถเลือกตัดสินใจออกคำสั่ง หรือเลือกสั่งการอย่างใดๆ ได้ตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ ทั้งนี้ เพื่อให้บรรลุผลตามความมุ่งหมายหรือตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย
เมื่อพิจารณาถึงลักษณะของความผิดทางวินัยประการหนึ่ง คือไม่มีการบัญญัติแจกแจงหรือให้คำจำกัดความเอาไว้ว่าการกระทำความผิดลักษณะใดสมควรต้องรับโทษทางวินัย และควรจะต้องรับโทษเช่นไร ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยและประเมินข้อเท็จจริง พฤติการณ์ การกระทำที่ประกอบกันขึ้นเป็นความผิด หรือความร้ายแรงในแต่ละเรื่องแต่ละกรณีของข้าราชการ ว่าสมควรต้องดำเนินการทางวินัยหรือไม่ รวมถึงตัดสินใจเลือกโทษอย่างใดอย่างหนึ่งที่จะลงแก่การกระทำความผิดลักษณะนั้น จากปรากฏการณ์ดังกล่าวนี้ ทำให้เห็นได้ชัดว่าอำนาจดุลพินิจกับอำนาจในการลงโทษทางวินัยอยู่ควบคู่กันเสมอ ทั้งนี้ แม้ว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยจะมีอำนาจดุลพินิจในการพิจารณาตัดสินใจลงโทษข้าราชการผู้กระทำความผิดทางวินัยได้ แต่ก็มิได้หมายความว่าองค์กรเหล่านี้จะสามารถใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ ในทางตรงกันข้าม การใช้ดุลพินิจดังกล่าวก็ต้องอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายตามหลักความชอบด้วยกฎหมาย รวมถึงต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครองด้วยเช่นกัน
ลักษณะของความผิดทางวินัยมีความแตกต่างจากความผิดทางอาญาตามกฎหมายอาญาเป็นอย่างมาก สืบเนื่องจากตามกฎหมายอาญา “หลักไม่มีความผิดโดยไม่มีกฎหมาย ไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” (Nullum crimen, nulla poena, sine lege) ถูกนำใช้บังคับอย่างเคร่งครัด กล่าวคือ ความผิดทางอาญาจะต้องเป็นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งที่กฎหมายระบุให้เป็นความผิดเท่านั้น และการลงโทษแก่ความผิดดังกล่าวจะต้องมีกฎหมายระบุโทษไว้เช่นกัน อนึ่ง หลักการทั้งสองประการนี้ต้องมีอยู่ก่อนการกระทำนั้นและต้องมีความชัดเจนแน่นอนเสมอเพื่อป้องกันมิให้ศาลยุติธรรมตีความอย่างกว้างขวางเกินไป
อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่ากฎหมายเกี่ยวกับวินัยในประเทศไทยไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 หรือ มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย พ.ศ.2558 ล้วนแต่บัญญัติแจกแจงถึงลักษณะของการกระทำที่เป็นความผิดทางวินัยไว้คล้ายกับกฎหมายอาญา เช่น ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องไม่รายงานเท็จต่อผู้บังคับบัญชา การรายงานโดยปกปิดข้อความซึ่งควรต้องแจ้งถือว่าเป็นการรายงานเท็จด้วย ข้าราชการพลเรือนสามัญปฏิบัติราชการอันเป็นการกระทำการข้ามผู้บังคับบัญชาเหนือตน เว้นแต่ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปเป็นผู้สั่งให้กระทำหรือได้รับอนุญาตเป็นพิเศษชั่วครั้งคราว หรือข้าราชการพลเรือนสามัญต้องไม่ประมาทเลินเล่อในหน้าที่ราชการ เป็นต้น
ดังนั้น การกระทำใดๆ ที่มิได้ถูกบัญญัติแจกแจงหรือกำหนดไว้ในกฎหมายเหล่านี้ก็อาจถือได้ว่าไม่ใช่ความผิดทางวินัย แม้ว่ากฎหมายเกี่ยวกับวินัยในประเทศไทยจะบัญญัติแจกแจงถึงลักษณะของการกระทำที่เป็นความผิดทางวินัยไว้อย่างละเอียดตามที่อธิบายไปข้างต้น แต่เมื่อพิจารณาถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการกระทำเหล่านี้แล้ว ก็พบว่า เป็นการบัญญัติด้วยถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนและเปิดโอกาสให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจใช้ดุลพินิจได้เช่นกัน
เมื่อนำทฤษฎีทั้งสามมาวิเคราะห์พิจารณาจะเห็นได้ว่า อำนาจในการดำเนินการทางวินัยล้วนมีความเชื่อมโยงและเกี่ยวข้องกับผู้บังคับบัญชาในหน่วยงานหรือองค์กรผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งเสมอ นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาถึงบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวกับวินัยที่ใช้บังคับอยู่ทั้งในประเทศไทยและในประเทศฝรั่งเศส ต่างก็ยืนยันว่าอำนาจทางวินัยเป็นของผู้บังคับบัญชาในหน่วยงานหรือองค์กรผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ สำหรับเหตุผลที่ระบบกฎหมายเกี่ยวกับวินัยได้กำหนดไว้เช่นนี้ เนื่องมาจากลักษณะของโทษทางวินัยนั้นเป็นเพียงโทษภายในองค์กรใดองค์กรหนึ่งที่นำมาใช้เพื่อลงโทษสมาชิกขององค์กรที่กระทำความผิดหรือละเมิดต่อระเบียบข้อบังคับที่มีร่วมกันเท่านั้น การให้องค์กรอื่นๆ นอกเหนือจากผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจดังกล่าว อาจจะก่อให้เกิดผลเสียต่อระบบบริหารงานบุคคลและบริหารจัดการภายในองค์กรได้
อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วในข้างต้นว่า ระบบกฎหมายในแต่ละประเทศ ได้มีการออกแบบและวางระบบให้องค์กรฝ่ายปกครองอื่นๆ ที่อยู่นอกเหนือระบบการบังคับบัญชาภายในฝ่ายปกครองเข้ามามีบทบาทหรือเข้ามาแทรกแซงในการดำเนินการทางวินัยมากยิ่งขึ้น ซึ่งในประเทศฝรั่งเศสนั้น เดิมดูเหมือนว่าผลบังคับผูกพันของความเห็นซึ่งออกโดยองค์กรเหล่านี้มีความเคร่งครัดค่อนข้างมาก แต่ในปัจจุบันก็ได้เปลี่ยนแปลงไป
ส่วนที่ 2 การเข้ามาแทรกแซงในการดำเนินการทางวินัยขององค์กรฝ่ายปกครองอื่นๆ ที่อยู่นอกระบบบังคับบัญชาในประเทศฝรั่งเศส
ในประเทศฝรั่งเศส มีองค์กรฝ่ายปกครองซึ่งอยู่นอกระบบบังคับบัญชาหลายองค์กรที่ได้รับมอบบทบาทและอำนาจในการดำเนินการทางวินัย ซึ่งองค์กรฝ่ายปกครองเหล่านี้ล้วนแต่เป็นหน่วยงานทางปกครองที่เป็นอิสระ (autorités administratives indépendantes) แทบทั้งสิ้น ทั้งนี้ การเข้ามาแทรกแซงหรือมีบทบาทขององค์กรเหล่านั้นอาจมีลักษณะหรือรูปแบบที่แตกต่างกันไป ซึ่งสามารถจำแนกได้เป็น 2 ประเภท ดังนี้
(1) องค์กรที่มีหน้าที่แจ้งหรือให้ข้อมูลแก่องค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัย
อันได้แก่ คณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของข้าราชการพลเรือนและทหาร (les commissions de déontologie compétentes pour les fonctionnaires civils et militaires) และองค์กรกลางว่าด้วยป้องกันการทุจริต (le service central de prévention de la corruption)
สำหรับคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของข้าราชการพลเรือนและทหารนั้น มีหน้าที่แจ้งข้อมูลต่อองค์กรฝ่ายปกครองเกี่ยวกับการกระทำของข้าราชการที่ไม่สอดคล้องและถูกต้อง (incompatibilité) กับการดำเนินงานของรัฐ โดยที่การกระทำลักษณะดังกล่าวอาจมีลักษณะเป็นโทษทางวินัยที่สามารถถูกลงโทษได้
ส่วนองค์กรกลางว่าด้วยป้องกันการทุจริตนั้น เป็นองค์กรกลางที่รวบรวมข้อมูลสำคัญเกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต การแทรกแซงทางการค้า การเอื้อประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ซึ่งเมื่อมีข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวกับการกระทำดังกล่าวแล้ว คณะกรรมกลางว่าด้วยป้องกันการทุจริตก็จะดำเนินการจัดทำความเห็นเกี่ยวกับการป้องกันการกระทำความผิดกรณีต่างๆ ส่งให้แก่องค์กรฝ่ายปกครองเพื่อที่จะให้มีการเริ่มกระบวนการทางวินัยต่อไป รวมทั้งส่งความเห็นดังกล่าวไปให้อัยการเพื่อดำเนินการทางอาญาด้วยเช่นกัน
(2) องค์กรที่สามารถร้องขอต่อองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยเพื่อให้มีการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการได้โดยตรง
ซึ่งได้แก่ ผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชน (Le Défenseur des droits)
ผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนเป็นหน่วยงานทางปกครองที่เป็นอิสระอันเกิดขึ้นจากการยุบรวม 4 หน่วยงานทางปกครองที่เป็นอิสระเข้าด้วยกัน ได้แก่ ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสาธารณรัฐ (Le Médiateur de la République) ผู้พิทักษ์เด็ก (Le Défenseur des enfants) คณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย (la Commission nationale de déontologie de la sécurité หรือ CNDS)และคณะกรรมการเพื่อการต่อต้านการกระทำที่เป็นการเลือกปฏิบัติและเพื่อความเสมอภาค (la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité หรือ HALDE) พร้อมทั้งได้รับมอบหมายอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านั้นมาด้วย
สำหรับอำนาจหน้าที่ของผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนในด้านการดำเนินการทางวินัยนั้น องค์กรดังกล่าวนี้สามารถร้องขอต่อองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยเพื่อให้มีการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการเกี่ยวกับการกระทำความผิดในการปฏิบัติหน้าที่ที่ตนเห็นว่าสามารถนำไปสู่การลงโทษทางวินัยได้ อย่างไรก็ตาม องค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยที่ได้รับการร้องขอดังกล่าว ก็ไม่จำเป็นต้องดำเนินการทางวินัยหรือมีคำสั่งลงโทษทางวินัยก็ได้ แต่ทั้งนี้ต้องรายงานหรือแจ้งไปยังผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนถึงเหตุผลที่ไม่ดำเนินการตามการร้องขอนั้น และในกรณีที่ไม่มีการรายงาน หรือแจ้งให้ทราบถึงการดำเนินการ หรือมีข้อบกพร่องในการรายงานหรือการแจ้งผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนอาจมีการทำรายงานพิเศษ (un rapport spécial) ส่งไปยังองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยที่ได้รับการร้องขอนั้นอีกครั้ง โดยจะกำหนดเงื่อนไขต่างๆ เพื่อให้มีคำตอบถึงการดำเนินการได้ รวมถึงสามารถนำรายงานพิเศษชิ้นนั้นไปเผยแพร่ให้สาธารณะทราบได้เช่นกัน
อำนาจหน้าที่ในด้านการดำเนินการทางวินัยนั้น เดิมเป็นของคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย และคณะกรรมการเพื่อการต่อต้านการกระทำที่เป็นการเลือกปฏิบัติและเพื่อความเสมอภาค โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยนั้น กฎหมายได้กำหนดผลบังคับผูกพันสำหรับมติของคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยไว้ค่อนข้างเคร่งครัด กล่าวคือ หากมีบุคคลภายนอกมาร้องเรียนต่อคณะกรรมการดังกล่าว ว่ามีการกระทำที่บกพร่องหรือละเมิดต่อจรรยาบรรณวิชาชีพของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย (ตำรวจของรัฐ ตำรวจของเทศบาล ผู้คุมนักโทษ) เกิดขึ้น
ต่อมา คณะกรรมการได้มีการสืบสวน สอบสวนถึงการกระทำดังกล่าว จนกระทั่งมีความเห็น (avis) ว่าการกระทำเหล่านั้นมีลักษณะเป็นความผิดทางวินัยที่ถูกลงโทษได้แล้ว คณะกรรมการก็จะดำเนินการส่งความเห็นให้องค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยเพื่อดำเนินการลงโทษต่อไป โดยที่องค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยจะต้องดำเนินการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยตามความเห็นที่คณะกรรมได้ให้ไว้เท่านั้น
หรือหากไม่เห็นด้วยกับความเห็นดังกล่าวองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยก็ต้องไม่ดำเนินการออกคำสั่งลงโทษทางวินัย ซึ่งการให้ความเห็นลักษณะนี้เรียกว่าความเห็นที่ต้องถือตาม (avis conforme)
แต่ทั้งนี้ หากเป็นกรณีที่เรื่องร้องเรียนมาจากหน่วยงานทางปกครองอื่นๆ ที่มิใช่บุคคลภายนอก ความเห็นของคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยจะมีลักษณะเป็นเพียงความเห็นทั่วไปที่ไม่มีผลบังคับผูกพันต่อองค์กรผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยแต่อย่างใด
กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยมีอิสระที่จะดำเนินการตามความเห็นนั้นหรือไม่ก็ได้ (autorité disciplinaire demeure libre de donner suite à la transmission) และอย่างที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า ปัจจุบันคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยได้ถูกรวมเข้าเป็นผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนแล้ว อำนาจในการดำเนินการทางวินัยในลักษณะนี้จึงไม่มีอยู่ต่อไปแล้ว
อนึ่ง ในขั้นตอนการเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชนนั้น นาย Roger Beauvois ประธานคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยได้ให้ความเห็นเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางวินัยของคณะกรรมการดังกล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า อำนาจในการดำเนินการทางวินัยเป็นเอกสิทธิ์ (prérogative) อย่างหนึ่งของฝ่ายปกครองที่จะถูกมอบให้หน่วยงานทางปกครองที่เป็นอิสระได้เฉพาะกรณีพิเศษเท่านั้น เนื่องจากการมอบอำนาจเหล่านี้ให้แก่คณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยอาจก่อให้เกิดความสับสนต่อเจ้าหน้าที่ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยได้ว่าตนต้องตกอยู่ภายใต้องค์กรผู้บังคับบัญชาถึงสององค์กร
และทำให้เจ้าหน้าที่เหล่านั้นรู้สึกว่าตนเองถูกควบคุมและสามารถถูกลงโทษมากเกินไป
(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)
พัฒน์พงศ์ อมรวัฒน์
