สัญญาระหว่างท้องถิ่นกับเอกชนสำหรับโครงการขยะ : โดย พิรียุตม์ วรรณพฤกษ์

กว่า 20 ปีของการทำงานในแวดวงขยะต้องเกี่ยวข้องกับผู้คนและหน่วยงานหลากหลาย ตั้งแต่ชาวบ้าน เจ้าหน้าที่รัฐ / องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นักวิชาการ นักธุรกิจทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีทั้งความสำเร็จ ความล้มเหลว พบกับการมีส่วนร่วมและการต่อต้านคัดค้านแม้กระทั่งการข่มขู่นานารูปแบบ ปัญหาขยะจึงไม่ใช่แค่ปัญหาทางวิชาการหรือปัญหาทางเทคนิค มันรวมเอาปัญหาเงินๆ ทองๆ ผลประโยชน์ ปัญหาสังคม จนถึงปัญหาการเมือง

เมื่อกล่าวถึงสาเหตุที่การบริการสาธารณะของภาครัฐที่ไม่ค่อยมีประสิทธิภาพและไม่ทั่วถึง เรามักจะอธิบายด้วยข้อจำกัด 3 ด้านเสมอ ซึ่งได้แก่ ขาดแคลนงบประมาณ ขาดแคลนบุคลากรที่ชำนาญงาน และขาดแคลนความรู้ / ทักษะในการจัดการ

งานบริการด้านการจัดการขยะของท้องถิ่นก็เช่นกัน ปัญหาและอุปสรรคของการให้บริการไม่ว่าจะเป็นงานเก็บขนหรือการกำจัดขยะ มีสาเหตุจากความขาดแคลน 3 ด้านที่กล่าวมา

ด้วยเหตุนี้รัฐจึงส่งเสริมให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจการของรัฐและท้องถิ่น เพราะเอกชนสามารถแก้ปัญหาข้อจำกัดทั้ง 3 ด้านของหน่วยงานรัฐและท้องถิ่นได้

Advertisement

เอกชนมีความสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายกว่า มีความคล่องตัวกว่า สามารถพัฒนาบุคลากรที่มีความชำนาญเฉพาะด้านได้ดีกว่าและมีทักษะในการจัดการด้านเทคโนโลยีได้ดีกว่า

แต่การเข้ามามีส่วนร่วมของเอกชนก็ทำให้ชาวบ้านรู้สึกหวั่นไหวไม่มั่นคงด้วยความกังวลเรื่องต้นทุนของการให้บริการที่อาจเพิ่มสูงขึ้นหรือคุณภาพของการให้บริการลดลง เพราะเป็นที่เข้าใจว่า “ธรรมชาติของเอกชนคือการแสวงหาผลกำไร” ขณะที่กิจการของรัฐและท้องถิ่นเน้นการให้บริการ

ดังนั้น เพื่อให้เกิดความสมดุลของการให้บริการที่มีประสิทธิภาพกับการที่เอกชนจะได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสม ธนาคารโลก (World Bank) ได้ให้ความสำคัญในการกำกับดูแลของรัฐและท้องถิ่น ก็คือการเตรียมความพร้อมของหน่วยงานรัฐหรือท้องถิ่น ก่อนที่จะให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมและการจัดทำสัญญาซึ่งเปรียบเสมือนกติกาการทำงานร่วมกันเพื่อให้ทั้งสองฝ่ายบรรลุวัตถุประสงค์

การให้บริการด้านการจัดการขยะของท้องถิ่นหมายถึงการเก็บขน การขนส่ง จนถึงการกำจัดขยะเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมาย หากเอกชนจะรับไปดำเนินการก็ต้องได้รับอนุญาตจากท้องถิ่น จึงกล่าวได้ว่า กิจการด้านการจัดการขยะเป็นภารกิจผูกขาดของท้องถิ่นตามกฎหมายนั่นเอง

ดังนั้น การที่ท้องถิ่นจะตัดสินใจให้เอกชนมาร่วมดำเนินการก็ต้องเข้าใจว่า ท้องถิ่นกำลังโอนสิทธิในกิจการผูกขาดของตนเองไปให้เอกชนดำเนินการโดยผูกขาดและหากมีความผิดพลาดเกิดขึ้น การทำงานร่วมกันจะประสบความยากลำบากและผลเสียจะตกแก่ประชาชนที่ควรได้รับบริการที่ดีจนกว่าจะหมดอายุสัญญาหรือทั้งสองฝ่ายจะเลิกราจากกัน

กรณีที่เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมและได้รับสิทธิจากท้องถิ่นเพื่อดำเนินงานอย่างใดอย่างหนึ่งของการจัดการขยะ เช่น การเก็บขนหรือการกำจัด ถือเป็นการที่ท้องถิ่นให้สัมปทานสำหรับงานนั้นๆ แก่เอกชน และสัญญาในกรณีเช่นนี้ก็คือสัญญาสัมปทานซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองประเภทหนึ่งตามมาตรา 3 พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 เป็นสัญญาที่หน่วยงานของรัฐได้มอบหมายให้เอกชนเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะแทน ทั้งนี้เพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระฝ่ายรัฐ

ผู้บริหารท้องถิ่นบางคนแย้งว่า ท้องถิ่นไม่ได้ให้สิทธิแต่เป็นการจัดจ้างบริการจากเอกชนจึงไม่ใช่สัญญาสัมปทาน เพราะท้องถิ่นมีภาระเพียงการขนส่งขยะไปยังสถานที่กำจัดของเอกชน การดำเนินการกำจัดขยะเป็นเรื่องของเอกชนที่จะลงทุน ก่อสร้างและบริหารจัดการเอง นั่นเป็นมุมมองจากท้องถิ่น แต่สำหรับเอกชนแล้ว การลงทุนเพื่อให้บริการย่อมต้องการความสม่ำเสมอในช่วงระยะเวลาที่แน่นอนและยาวนานเพียงพอที่จะสามารถคืนทุนและได้รับผลกำไร เอกชนจึงให้ความสำคัญ 3 เรื่องที่จะต้องกำหนดไว้ในสัญญา

เรื่องแรก คือที่มาของรายได้ ประกอบด้วยรายได้จากการให้บริการ คือค่าเก็บขนหรือค่ากำจัดขยะที่คู่สัญญาจะตกลงกัน รายได้จากผลผลิตจากการเดินระบบ ในกรณีของระบบกำจัดที่สามารถผลิตพลังงานไฟฟ้า รัฐได้กำหนดอัตรารับซื้อพลังงานไฟฟ้าไว้ชัดเจนแล้ว เรื่องที่สอง ระยะเวลาของสัญญา หากเป็นโครงการที่เอกชนลงทุน ก่อสร้าง ระยะเวลาของสัญญาที่ต้องการไม่ควรน้อยกว่า 20 ปี

และเรื่องสุดท้าย คือการรับประกันปริมาณขยะที่จะเข้าสู่ระบบกำจัดหรือที่เรียกว่า Minimum waste guarantee เป็นตัวแปรที่เอกชนใช้ในการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการ

การรับประกันปริมาณขั้นต่ำหมายถึง ปริมาณขยะที่ท้องถิ่นจะต้องจัดส่งให้กับเอกชนเป็นอย่างน้อย หากมีปริมาณขยะน้อยกว่าที่รับประกัน ท้องถิ่นก็ต้องจ่ายค่าบริการตามปริมาณที่รับประกัน

แล้วถ้าปริมาณขยะที่ท้องถิ่นรับประกันคือปริมาณขยะทั้งหมดที่เกิดขึ้นในพื้นที่ของตนเอง ก็ย่อมหมายความว่า ท้องถิ่นไม่สามารถนำเอาขยะบางส่วนไปดำเนินการอย่างอื่นหรือให้เอกชนรายอื่นได้ เช่นนี้แล้วก็เท่ากับการให้สิทธิในการกำจัดขยะแก่เอกชนรายนั้นนั่นเอง จึงหนีไม่พ้นที่จะเป็นสัญญาสัมปทานในทางปฏิบัติ

มีกรณีตัวอย่างสัญญาจ้างบริการกำจัดขยะของเทศบาลนครเชียงใหม่ ที่ให้เอกชนขนไปกำจัดด้วยวิธีฝังกลบ ที่อำเภอฮอด ห่างจากเทศบาลนครเชียงใหม่ถึง 100 กิโลเมตร ระยะเวลาของสัญญาเป็นสัญญารายปี หรือช่วงเวลาสั้นๆ แต่ก็ต่อเนื่องมาหลายปีแล้ว เทศบาลไม่ได้มอบสิทธิในการกำจัดขยะเพียงแต่ยังหาทางเลือกอื่นๆ ไม่ได้ อาจด้วยเหตุผลเช่นนี้ เอกชนจึงยังไม่ตัดสินใจลงทุนพัฒนาระบบกำจัดนอกจากขยายพื้นที่ฝังกลบไปเรื่อยๆ เพื่อรองรับขยะจากท้องถิ่นต่างๆ ในจังหวัดเชียงใหม่

ไม่ว่าสัญญาระหว่างเอกชนกับท้องถิ่นจะถูกตีความว่าเป็นสัญญาสัมปทานหรือสัญญาจัดจ้างบริการ เมื่อต้องการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจการด้านการจัดการขยะโดยเฉพาะการกำจัดขยะ ในสัญญานั้นๆ ย่อมหนีไม่พ้นสาระสำคัญ 3 เรื่องที่กล่าวมาข้างต้น

ด้วยเหตุนี้เองใน พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ.2556 มาตรา 24 กำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ หรือแม้กระทั่งประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การจัดการมูลฝอย พ.ศ.2560 ให้ท้องถิ่นจัดทําข้อเสนอและรายละเอียดในการวิเคราะห์โครงการ หมายความว่า ท้องถิ่นต้องให้ความสำคัญกับการศึกษารายละเอียดและความเป็นไปได้ของโครงการก่อน

ต้องเข้าใจความต้องการของตนเอง และต้องเข้าใจผลของการมีส่วนร่วมของเอกชน มีความพร้อมที่จะเปลี่ยนสถานะจากที่เคยลงมือทำเองในฐานะผู้ปฏิบัติมาเป็นฝ่ายกำกับควบคุมดูแลให้เอกชนทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ และมั่นใจว่าคุณภาพในการให้บริการแก่ประชาชนจะไม่ถูกตัดทอนลดลง

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image