(ต่อจากสัปดาห์ที่แล้ว)
ส่วนที่ 3 บทวิเคราะห์ว่าด้วยการใช้อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในประเทศไทย
(1) สถานะของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการใช้อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัย
เมื่อนำทฤษฎีและประสบการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศฝรั่งเศสมาเปรียบเทียบกับการใช้อำนาจไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในประเทศไทยแล้ว จะพบว่า การใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช.นั้นมีความใกล้เคียงกับการดำเนินการทางวินัยของคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยในประเทศฝรั่งเศสที่ถูกยกเลิกไปแล้วเป็นอย่างมาก
กล่าวคือ เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้พิจารณาพฤติการณ์แห่งการกระทำความผิดแล้วมีมติว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทำความผิดวินัย ให้ประธานกรรมการส่งรายงานและเอกสาร พร้อมทั้งความเห็นไปยังผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้ถูกกล่าวหาผู้นั้น เพื่อพิจารณาโทษทางวินัยตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.มีมติ โดยไม่ต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก และให้ถือว่าความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช.มีผลผูกพันให้ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหาจะต้องสั่งลงโทษทางวินัยไปตามความเห็นที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.ชี้มูล
เมื่อเปรียบเทียบความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งมีผลผูกพันให้ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหาจะต้องสั่งการตามกับความเห็นของคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยในประเทศฝรั่งเศส จะเห็นได้ว่า ความเห็นของทั้งสององค์กรล้วนมีลักษณะเป็นความเห็นที่ต้องถือตาม หรือที่เรียกว่า avis conforme ทั้งสิ้น
และแม้ว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยจะมิได้เป็นผู้ทำคำสั่งลงโทษทางวินัยขึ้นเอง แต่การที่ความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย มีผลผูกพันผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งให้มีคำสั่งตามแนวทางที่ได้ให้ความเห็นไว้ ก็พิเคราะห์ได้ว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยเป็น “องค์กรผู้กำหนดเนื้อหาของคำสั่ง” (ว่าเจ้าหน้าที่กระทำความผิดทางวินัยฐานใด และควรรับโทษทางวินัยสถานใด)
ส่วนผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งเป็นเพียง “องค์กรผู้มีอำนาจลงนามในคำสั่ง” กรณีจึงถือได้ว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นองค์กรผู้ให้ความเห็นที่มีผลผูกพันให้ปฏิบัติตาม หรือ avis conforme เป็น “องค์กรผู้กระทำร่วมในนิติกรรมทางปกครอง” (coauteur de l’acte administratif)
องค์กรผู้กระทำร่วม หรือ coauteur คืออะไร เราอาจจะให้ความหมายหรือนิยามทั่วไปได้ว่า ถ้าการกระทำเรื่องใด กฎหมายกำหนดให้การแสดงเจตนามีผลสมบูรณ์ต่อเมื่อมีองค์กรตั้งแต่สององค์กรขึ้นไปเข้าร่วมแสดงเจตนา หรือการแสดงเจตนาเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ต้องประกอบด้วยการแสดงเจตนาของสององค์กรขึ้นไป องค์กรที่เข้าร่วมตัดสินใจหรือร่วมแสดงเจตนาทั้งหมดเรียกว่าเป็น “องค์กรร่วม” เพราะเป็นองค์กรที่ไม่มีอำนาจตัดสินใจเด็ดขาดหรือแสดงเจตนาสมบูรณ์ในตัวเอง
องค์กรร่วมเกิดขึ้นเนื่องจากความประสงค์ที่จะให้มีการควบคุมซึ่งกันและกันระหว่างองค์กรของรัฐด้วยกันเอง และเพื่อให้มีการประสานงานหรือร่วมมือระหว่างองค์กรของรัฐซึ่งทำหน้าที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กัน เพื่อรวมประสบการณ์ความรู้ความสามารถต่างๆ เพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวมให้สมบูรณ์มากขึ้น ตัวอย่างเช่น ในระบบสองสภาที่การตรากฎหมายจะต้องผ่านความเห็นชอบของทั้งสองสภา
การตัดสินใจและการแสดงเจตนาขององค์กรร่วมนี้แตกต่างจากองค์กรกลุ่มตรงที่หากเป็นองค์กรกลุ่ม การจะตัดสินใจประการใดนั้นต้องผ่านการประชุมหรือปรึกษาหารือซึ่งกันและกัน ระหว่างบรรดาสมาชิกทั้งหลายภายในองค์กรกลุ่มของตนเพียงองค์กรเดียว ในรูปคณะกรรมการต่างๆ แล้วจึงนำเอามติที่ได้ผ่านการปรึกษาหารือในที่ประชุมนั้นแสดงเจตนาออกไปยังภายนอกองค์กรกลุ่มของตน
แต่หากเป็นกรณีขององค์กรร่วมจะต้องเป็นการตัดสินใจโดยองค์กรมากกว่าสององค์กรขึ้นไป คือ อาจเป็นการตัดสินใจระหว่างองค์กรเดี่ยวสององค์กร หรือองค์กรกลุ่มสององค์กร หรือองค์กรเดี่ยวกับองค์กรกลุ่มก็ได้ และวิธีการแสดงเจตนาขององค์กรร่วมนั้นก็อาจทำได้สองวิธี
วิธีการแรก คือ การแสดงเจตนาในเรื่องใดๆ นั้น องค์กรตั้งแต่สององค์กรขึ้นไปจะต้องไปเข้าร่วมในคราวเดียวกัน เพื่อที่จะแสดงเจตนาร่วมกัน เช่น จะต้องเข้าร่วมประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องต่างๆ ร่วมกัน หากขาดองค์กรใดไปแม้เพียงองค์กรเดียวก็ไม่อาจจะพิจารณาเรื่องดังกล่าวต่อไปได้
อีกวิธีการหนึ่ง คือ องค์กรตั้งแต่สององค์กรขึ้นไปนั้นอาจมีการแสดงเจตนาคนละคราวกันก็ได้ หรืออาจกล่าวได้ว่า การแสดงเจตนาของแต่ละองค์กรเป็นเอกเทศไม่จำเป็นต้องเข้ามาร่วมเพื่อให้ได้ซึ่งผลของการแสดงเจตนาร่วมกัน แต่ประเด็นที่สำคัญ คือ การแสดงเจตนานั้นๆ ต้องมีการแสดงเจตนาของทั้งสององค์กรหรือมากกว่านั้นขึ้นไปมาประกอบกัน จึงจะมีการตัดสินใจหรือแสดงเจตนาให้มีผลออกไปภายนอกได้
ดังนั้น หากมีการตัดสินใจออกไปโดยไม่มีการแสดงเจตนาที่เป็นไปตามวิธีการทั้งสองที่กล่าวมา การแสดงเจตนานั้นๆ ก็ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย
สําหรับแนวความคิดว่าด้วยองค์กรร่วมหรือองค์กรผู้กระทำร่วม (coauteur) นั้น ได้มีการอธิบายไว้ในทางทฤษฎีของประเทศฝรั่งเศส โดย Charles Eisenmann นักกฎหมายชาวฝรั่งเศสชื่อดังว่า หากผลงานนั้นเป็นผลมาจากการกระทำของบุคคลหลายคนที่แยกต่างหากจากกัน กล่าวคือ องค์กรเดี่ยวหลายองค์กร หรือเป็นผลงานจากการกระทำของกลุ่มบุคคลหลายกลุ่มแยกต่างหากออกจากกัน ซึ่งกลุ่มบุคคล (un collège) นั้นอาจอยู่ในรูปของคณะกรรมการหรือสภา (assemblée) ก็ได้ แต่องค์กรที่มีส่วนร่วมทุกองค์กรอันเป็นองค์ประกอบของการกระทำนั้น จะต้องเป็นองค์กรฝ่ายปกครองด้วย เพื่อให้การกระทำที่มีผลในทางกฎหมายนั้น เป็นการกระทำทางปกครองโดยแท้ และเรียกบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเหล่านั้นว่าเป็น “ผู้ร่วมกระทำของการนิติกรรมปกครอง”
และหากปรากฏว่านิติกรรมทางปกครองนั้นเป็นการสร้างกฎเกณฑ์ (des actes normateurs) ใดๆ ขึ้นมา กรณีที่จะถือว่าการดำเนินการของผู้ที่เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์ดังกล่าว เป็นการกระทำของผู้กระทำร่วม (coauteur) ได้ จะต้องปรากฏว่าการดำเนินการของผู้กระทำร่วมดังกล่าวนั้นได้รับการกำหนดไว้ในบทบัญญัติแห่งกฎหมายด้วย หากไม่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว ก็ไม่อาจถือได้ว่าผู้นั้นเป็นผู้กระทำร่วม
อนึ่ง องค์กรผู้กระทำร่วมจะปรากฏขึ้นได้ก็ต่อเมื่อองค์กรที่เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์แต่ละองค์กรนั้นจะมีอำนาจในการให้ความยินยอม (consentement) หรืออำนาจในการคัดค้าน (opposition) กล่าวคือ องค์กรที่เข้ามามีส่วนร่วมจะต้องมีอำนาจในการให้ความยินยอมหรือปฏิเสธการมีผลใช้บังคับของนิติกรรมทางปกครอง และในขณะเดียวกันองค์กรดังกล่าวก็ต้องมีอำนาจในการขัดขวางหรือระงับยับยั้งการมีผลใช้บังคับของนิติกรรมทางปกครองเหล่านั้นด้วย
ทั้งนี้ อำนาจในการให้ความยินยอม (consentement) หรืออำนาจในการคัดค้าน (opposition) จะต้องแสดงออกได้อย่างชัดแจ้งและโดยอิสระไม่ได้ถูกบังคับด้วยกฎเกณฑ์ที่อยู่สูงกว่า การเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์ขององค์กรต่างๆ ดังกล่าวในข้างต้นจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันในการก่อให้เกิดผลของกฎเกณฑ์ (une égalité du point de vue de la création de la norme) ด้วยเช่นกัน
ซึ่งความเท่าเทียมกันดังกล่าวจะแสดงออกในรูปแบบที่องค์กรแต่ละองค์กรต่างล้วนมีหน้าที่เฉพาะเป็นของตนโดยไม่สามารถแลกเปลี่ยนกันได้ และการเข้ามาร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์ดังกล่าวจะเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน (des moments différents)
สําหรับหน้าที่ในการออกนิติกรรมทางปกครองนั้น อาจแบ่งแยกได้เป็น 2 ลักษณะ คือ หน้าที่ในการกำหนดเนื้อหาของนิติกรรมทางปกครอง (fixer le contenu de l’acte) และหน้าที่ในการทำให้นิติกรรมทางปกครองมีผลใช้บังคับ (autoriser ou refuser son entrée en vigueur) นอกเหนือจากส่วนดังกล่าวเหล่านี้แล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งที่ขาดไม่ได้ต่อการเป็นองค์กรผู้กระทำร่วม ก็คือ ความมีอิทธิพลขององค์กรผู้กระทำร่วมต่อการกำหนดเนื้อหาของการกระทำ (Influence déterminante des coauteur sur l’acte) ด้วยองค์ประกอบทั้งหมดในเบื้องต้นเหล่านี้เองนำไปสู่การจำแนกแบ่งแยกลักษณะของการกระทำทางปกครองที่เกิดมาจากองค์กรผู้กระทำร่วมได้เป็น 2 กรณี
ซึ่งได้แก่ กรณีแรกเป็นกรณีที่องค์กรผู้กระทำร่วมเป็นผู้กำหนดเนื้อหาของนิติกรรมทางปกครองที่จะมีผลใช้บังคับ โดยเนื้อหาสาระของนิติกรรมทางปกครองดังกล่าวไม่สามารถถูกแก้ไขจากองค์กรผู้ลงนาม (auteur nominal) ได้
ดังนั้น องค์กรผู้ลงนามทำได้เพียงต้องออกนิติกรรมทางปกครองตามที่องค์กรผู้กระทำร่วมกำหนดมาให้แล้วเท่านั้น และหากองค์กรผู้ลงนามไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาสาระดังกล่าวข้างต้น องค์กรผู้ลงนามออกคำสั่งจะไม่ออกนิติกรรมทางปกครองเลย ส่วนกรณีที่สองเป็นกรณีที่องค์กรผู้กระทำร่วมต้องให้ความยินยอมต่อการมีผลใช้บังคับของนิติกรรมทางปกครอง ซึ่งเนื้อหาสาระถูกกำหนดมาแล้วโดยองค์กรผู้ลงนาม
ลักษณะของการกระทำทางปกครองที่เกิดมาจากองค์กรผู้กระทำร่วมสองกรณีข้างต้นมีความแตกต่างจากกรณีอื่นๆ ที่องค์กรซึ่งเข้ามาในกระบวนพิจารณาไม่ได้มีบทบาทต่อการมีผลใช้บังคับของนิติกรรมทางปกครองหรือมีผลต่อการกำหนดเนื้อหาสาระของนิติกรรมทางปกครอง
ดังนั้น องค์กรเหล่านั้นจึงมิใช่องค์กรผู้กระทำร่วมแต่อย่างใด ซึ่งได้แก่ กรณีขององค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็น (avis) ต่างๆ แต่ความเห็นเหล่านั้นมิได้มีผลผูกพันต่อองค์กรผู้ลงนาม และองค์กรผู้ลงนามจะดำเนินการตามความเห็นดังกล่าวหรือไม่ก็ได้
อย่างไรก็ดี หากองค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็นเหล่านี้เป็นองค์กรที่ให้ความเห็นประเภทความเห็นที่ต้องถือตาม หรือ avis conforme องค์กรเหล่านี้ย่อมมีลักษณะเป็นองค์กรผู้กระทำร่วม
ทั้งนี้ ด้วยเหตุผลที่ว่า นิติกรรมทางปกครองที่ออกโดยองค์กรฝ่ายปกครอง (ผู้ลงนาม) ต้องอยู่ภายใต้ความเห็นที่ต้องถือตาม ประกอบกับนิติกรรมทางปกครองดังกล่าวเป็นผลงานร่วมกันระหว่างองค์กรฝ่ายปกครอง (ผู้ลงนาม) และองค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็น โดยจะขาดองค์กรใดองค์กรหนึ่งไปไม่ได้
นอกจากนี้ องค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็นที่ต้องถือตามมีอำนาจในการให้ความยินยอมและอำนาจในการคัดค้านในอันจะก่อให้เกิดนิติกรรมทางปกครองอย่างสมบูรณ์ กล่าวคือ หากองค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็นที่ต้องถือตามไม่มีการทำความเห็นดังกล่าว นิติกรรมทางปกครองที่อยู่ปลายทาง (acte final) ก็คงไม่เกิดขึ้น ในทางกลับกัน หากองค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็นที่ต้องถือตามได้ทำความเห็นขึ้น
ต่อมา ได้มีการส่งความเห็นดังกล่าวไปยังองค์กรฝ่ายปกครอง (ผู้ลงนาม) ในกรณีดังกล่าวนี้ องค์กรฝ่ายปกครอง (ผู้ลงนาม) ทำได้เพียงต้องออกนิติกรรมทางปกครองไปตามความเห็นนั้น ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือออกนิติกรรมให้เป็นอย่างอื่นไปได้ ยกเว้นเพียงกรณีที่ไม่เห็นด้วย ก็จะต้องไม่ออกนิติกรรมทางปกครองนั้นเสียเลย
กรณีจึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่าการเกิดขึ้นของนิติกรรมทางปกครองขึ้นอยู่กับการเข้ามามีส่วนร่วมขององค์กรที่มีหน้าที่ให้ความเห็นที่ต้องถือตาม
(2) ขอบเขตและข้อจำกัดของการใช้อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะที่เป็นองค์กรผู้กระทำร่วม
ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองและในฐานะที่เป็นองค์กรผู้กระทำร่วมในการออกนิติกรรมทางปกครอง การดำเนินการทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะต้องได้รับการกำหนดไว้ในบทบัญญัติแห่งกฎหมายเท่านั้น หากไม่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจในการเข้าไปมีส่วนร่วม ก็ไม่อาจถือว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช.เป็นองค์กรผู้กระทำร่วมได้
กล่าวอีกนัยหนึ่ง การใช้อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต่อความบกพร่องต่อหน้าที่ประการอื่นๆ เช่น การไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการ (l’accomplissement des fonctions) หรือการไม่เคารพเชื่อฟังผู้บังคับบัญชา (l’obéissance hiérarchique) เป็นต้น อันนอกเหนือไปจากความบกพร่องต่อหน้าที่เกี่ยวกับความซื่อสัตย์ (l’obligation d’honnêteté) ย่อมไม่มีลักษณะเป็นความเห็นที่ต้องถือตามและไม่อาจกระทำได้ ดังที่กล่าวไปแล้วในข้างต้นว่า การมอบอำนาจทางวินัยให้องค์กรอื่นๆ ถือเป็นข้อยกเว้นเท่านั้น
อีกทั้งลักษณะของโทษทางวินัยยังเป็นเพียงโทษภายในองค์กรใดองค์กรหนึ่ง การให้องค์กรอื่นๆ นอกเหนือจากผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจเหล่านี้อาจจะส่งผลเสียต่อระบบบริหารงานบุคคลภายในขององค์กรเหล่านั้นได้ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของนาย Roger Beauvois ประธานคณะกรรมการว่าด้วยจรรยาบรรณของผู้ประกอบอาชีพด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยที่ได้เสนอไว้ในขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมายว่าด้วยผู้พิทักษ์สิทธิของประชาชน
และความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) เรื่องเสร็จที่ 158/2551 อันมีสาระสำคัญว่า การที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.จะมีมติว่าคำกล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐมีมูลความผิดทางวินัยหรือมีมูลความผิดทางอาญาตามมาตรา 91 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ได้นั้น จะต้องปรากฏว่ามูลความผิดตามคำกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐและมูลความผิดที่ปรากฏจากการไต่สวนข้อเท็จจริงนั้นเป็นมูลความผิดที่อยู่ในขอบอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 19 (3) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ด้วย
ในขณะเดียวกัน หากพิจารณาถึงฐานะของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่เป็นองค์กรผู้กระทำร่วมในการออกนิติกรรมทางปกครอง หรือคำสั่งลงโทษทางวินัย แล้ว จะพบว่าการกระทำหรือการดำเนินการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นองค์กรผู้กำหนดเนื้อหาของนิติกรรมทางปกครอง ถือเป็นการกระทำในฐานะฝ่ายปกครองอย่างชัดเจน โดยใช่การกระทำในฐานะที่เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เรื่องเสร็จที่ 1526/2560 ที่ให้ความเห็นว่า
“ในกรณีที่รัฐธรรมนูญประสงค์จะให้การวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรอิสระใดเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรอิสระนั้น รัฐธรรมนูญต้องกำหนดบทบัญญัติให้อำนาจดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน ซึ่งเมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา 234 วรรคหนึ่ง (2) ของรัฐธรรมนูญ ที่บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีหน้าที่และอำนาจในการไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม เพื่อดำเนินการต่อไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และมาตรา 234 วรรคหนึ่ง (4) ของรัฐธรรมนูญ ที่บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีหน้าที่และอำนาจอื่นที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย โดยมิได้มีบทบัญญัติให้อำนาจคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในการชี้มูลความผิดทางวินัยไว้
ประกอบกับเมื่อได้ตรวจสอบบทบัญญัติมาตราอื่นๆ ในรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่ปรากฏว่ามีมาตราใดที่ให้อำนาจคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการชี้มูลความผิดทางวินัย ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่มิได้กำหนดเรื่องการชี้มูลความผิดทางวินัยไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับนั้นแต่อย่างใด
แต่หน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการชี้มูลความผิดทางวินัยเป็นกรณีที่กำหนดไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต นอกจากนั้น การใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเพื่อชี้มูลความผิดทางวินัย แม้เป็นไปตามมาตรา 234 วรรคหนึ่ง (4) ของรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นหน้าที่และอำนาจอื่นที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย ก็ย่อมแสดงให้เห็นว่าเป็นการใช้อำนาจที่บัญญัติไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มิใช่การใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
ดังนั้น การใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 234 วรรคหนึ่ง (2) หรือ (4) ของรัฐธรรมนูญ แล้วมีมูลหรือไม่มีมูลความผิดฐานร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม และมีการชี้มูลความผิดทางวินัย จึงถือไม่ได้ว่าเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ”
ประการสุดท้าย เมื่อพิจารณาถึงเหตุที่ศาลปกครองจะใช้เพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัยที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งได้แก่ เหตุแห่งความบกพร่องด้วย “กระบวนการ” ที่ทำให้เกิดคำสั่งลงโทษทางวินัย และเนื้อหาสาระของคำสั่งลงโทษทางวินัยด้วยแล้ว การที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นทั้งองค์กรที่กระทำการในฐานะฝ่ายปกครองและเป็นองค์กรผู้กระทำร่วมในกระบวนการออกคำสั่งลงโทษทางวินัย ย่อมต้องตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การมีสถานะเป็นองค์กรผู้กระทำร่วมในการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ยังก่อให้เกิดผลทางกฎหมายอีกประการ คือ ข้าราชการผู้ถูกลงโทษทางวินัยมีสิทธิที่จะฟ้องคณะกรรมการ ป.ป.ช.ต่อศาลปกครองร่วมกับผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งที่เป็นผู้ออกคำสั่งลงโทษทางวินัยได้โดยตรง
และหากปรากฏว่าคำสั่งลงโทษทางวินัยดังกล่าวก่อเกิดความเสียหายต่อข้าราชการผู้ถูกลงโทษทางวินัย คณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นผู้มีส่วนร่วมในการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยย่อมที่จะต้องเป็นผู้ร่วมรับผิดต่อความเสียหายนั้นด้วย (les coauteur d’un dommage sont liés quant à eux par le lien de causalité – parce qu’ils interviennent dans la production du dommage)
บทสรุป
อำนาจทางวินัยเป็นอำนาจที่มักถูกสงวนไว้สำหรับผู้บังคับบัญชาในหน่วยงานหรือองค์กรผู้มีอำนาจบรรจุแต่งตั้งและเป็นอำนาจที่ตั้งอยู่ภายใต้ระบบบังคับบัญชาเสมอ การนำอำนาจดังกล่าวนี้มอบให้แก่องค์กรอื่นๆ ที่อยู่นอกเหนือระบบบังคับบัญชาต้องกระทำอย่างระมัดระวังและอยู่ในกรอบของกฎหมาย มิฉะนั้น อาจจะก่อให้เกิดผลร้ายแรงต่อระบบการบริหารงานบุคคลภายในฝ่ายปกครอง นอกจากนี้ แล้ว แม้ว่าระบบกฎหมายจะออกแบบผลบังคับผูกพันของการใช้อำนาจองค์กรอื่นๆ เหล่านี้ไว้อย่างเคร่งครัดเพียงใดก็ตาม
แต่ภายใต้หลักนิติรัฐนั้น การใช้อำนาจของทุกองค์กรต้องสามารถถูกตรวจสอบได้ไม่ว่าทางใดก็ทางหนึ่ง และไม่ว่าจะเป็นฐานะใดฐานะหนึ่งด้วยเช่นกัน
พัฒน์พงศ์ อมรวัฒน์
