| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|---|
| เผยแพร่ |
ปรากฏการณ์ของทีมป้าที่เอาขวานจามรถที่จอดขวางหน้าบ้าน เพราะทนไม่ไหวกับการเติบโตของตลาดห้าแห่งรอบบ้านทำให้เกิดกระแสความสนใจของปัญหาที่เกิดขึ้นในการพัฒนากรุงเทพฯอย่างไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน
และในอีกด้านหนึ่งก็ชี้ให้เห็นถึงความอ่อนแอ และล้าสมัยของการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯที่หลายคนไม่เคยตระหนักถึงมาก่อน
สิ่งที่จะเขียนถึงในวันนี้คือ สิ่งที่ผมเพียรพยายามจะสื่อสารกับสังคมมาโดยตลอดยี่สิบห้าปี และเอาเข้าจริงก็เพิ่งจะเริ่มมีคนสนใจฟังมากขึ้นเมื่อไม่นานนี้ ดังที่จะอธิบายให้ฟังอีกสักรอบในวันนี้
ความสนใจจนถึงวันนี้ ในเรื่องของกรณีของทีมป้าที่คับข้องใจจนถึงกับระบายออกโดยการจามขวานและเสียมลงบนรถที่จอดขวางหน้าบ้าน เพราะลงไปซื้อของที่ตลาดรอบบ้านของป้า ทำให้เราสนใจแค่ว่าตกลงป้าทำเกินกว่าเหตุไหม ตลาดเป็นของนายทุนคนไหน ตลาดเปิดถูกต้องตามกฎหมายไหม และพ่อค้าแม่ค้าที่ไม่รู้อิโหน่อิเหน่ที่ขายของเต็มตลาด และไม่รู้กฎระเบียบอะไรเลยนั้นจะมีชะตากรรมอย่างไรหลังปิดตลาด
สิ่งสำคัญที่อยากจะเรียนท่านผู้อ่านในสัปดาห์นี้ก็คือ ระบบการวางผังเมืองของเรามีปัญหา และระบบการปกครองท้องถิ่นของ กทม.มีปัญหา และถึงเวลานานแล้วที่เราจะต้องปฏิรูปหรือปฏิวัติการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯ (ที่เรียกว่า กทม.) กันยกใหญ่
ปัญหาหลักของการวางผังเมือง และการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯมีมากกว่าความเข้าใจของเราว่าจะจัดการนายทุนบางคนอย่างไร เหมือนกับที่กระแสสังคมของเราชอบไล่ล่านายทุนหรือกลุ่มทุน โดยไม่มีความเข้าใจว่าปัญหาที่เราเผชิญนั้นคือ “ระบบทุนนิยม” ไม่ใช่นายทุนคนใดคนหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง (เรื่องตลกร้ายคือ พวกที่ชอบออกมาด่านายทุนนั่นก็เป็นพวกนายทุนและสมุนนายทุนอีกกลุ่มหนึ่งอยู่มิใช่น้อยนั่นแหละครับ)
มาเริ่มต้นที่ระบบผังเมืองก่อน ประเด็นท้าทายของระบบผังเมืองของประเทศไทย และที่เราเห็นจากกรณีของกรุงเทพฯในรอบนี้ก็คือ เรายังไม่ค่อยเข้าใจว่าเรามีผังเมืองไว้ทำไม
ผมได้เพียรพยายามเสนอเรื่องนี้มาโดยตลอดว่า ผังเมืองไม่ใช่แค่กฎหมาย หรือผังการใช้ที่ดิน (land use zoning) ดังที่คนเข้าใจกัน
ผังเมืองนั้นจะต้องมีสถานะอีกสามประการที่สำคัญกว่าการอนุญาตให้พัฒนาที่ดิน นั่นคือ ผังเมืองจะต้องเป็นหลักเมือง เป็นธรรมนูญของท้องถิ่น และเป็นสัญญาประชาคม
พูดง่ายๆ ก็คือ ถ้าเราไม่ได้รู้สึกว่าผังเมืองจะต้องมี “อำนาจและความศักดิ์สิทธิ์” ในระดับที่เราเชื่อว่ามัน “คุ้มครองเราได้” และ “เป็นข้อตกลงร่วมกัน” ที่อยู่เหนือข้อตกลงทั้งปวงแล้วหล่ะก็ เราจะเข้าใจและเข้าถึงผังเมืองในลักษณะของการเป็น “กลไก” และ “เทคนิค” ที่จำเป็นต้องพึ่งพาผู้เชี่ยวชาญ และเจ้าหน้าที่ในการบังคับใช้ ซึ่งทำให้เราพบแต่ความยุ่งยาก แปลกแยกจากมัน หรือหาทางหลบเลี่ยงมัน
วิธีการเข้าใจผังเมืองจึงไม่ใช่ว่า เขาห้ามทำอะไร หรืออนุญาตให้ทำอะไรได้บ้าง ตามที่เจ้าหน้าที่ของรัฐบอกมา แต่มันต้องตั้งหลักว่า ผังเมืองนั้นๆ มันระบุความใฝ่ฝันของเราลงไปในนั้นอย่างไร ผังเมืองสะท้อนวิสัยทัศน์ของคนกรุงเทพฯและท้องถิ่นอื่นๆ อย่างไร และมันสะท้อนออกมาเป็นยุทธศาสตร์ และเครื่องมือในการทำให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์นั้นอย่างไร เช่น ผังการใช้ที่ดินและข้อกำหนดในการกำหนดย่านต่างๆ ในผังสีนั้นอย่างไร
ไม่ใช่เรามองไม่เห็นว่า คำขวัญของกรุงเทพฯแผนยุทธศาสตร์ของกรุงเทพฯ (จะสิบสองปี จะยี่สิบปี หรืออยากจะทำอีกสักสองร้อยปี) ผังการใช้ที่ดินที่เรียกอย่างเป็นทางการว่าผังเมือง รวมทั้งมาตรการอื่นๆ ตามกฎและประกาศของ กทม.นั้นสอดคล้องกันอย่างไร และทำให้เราบรรลุถึงสถานะของกรุงเทพฯที่เราใฝ่ฝันได้อย่างไร
กรุงเทพฯนั้นเป็นเมืองเทพสร้างหรือไม่ นั่นเป็นเรื่องในอดีต แต่ในวันนี้กรุงเทพฯต้องถูกสร้างและรักษาโดยพลเมืองกรุงเทพฯ และคนที่เข้ามาใช้และสร้างประโยชน์ให้กับกรุงเทพฯทุกคน แม้ว่าพวกเขาเหล่านั้นจะไม่ได้พักอาศัยอยู่ในกรุงเทพฯก็ตาม
นอกเหนือจากสถานะของผังเมืองแล้ว สิ่งที่เราควรจะเข้าใจเพิ่มขึ้นก็คือ ผังเมืองทำหน้าที่อย่างไร? คำตอบก็คือ ผังเมืองนั้นทำหน้าที่หลักสองประการ และทำหน้าที่รองอีกสองประการ
หน้าที่หลักของผังเมืองมีอยู่สองข้อ
หนึ่ง ผังเมืองทำหน้าที่กำหนดและชี้นำการพัฒนา (directing development) นั่นหมายความว่าในการพัฒนา โดยเฉพาะในการพัฒนาที่ดิน เราต้องการให้การพัฒนาดังกล่าวนั้นมีทิศทางอย่างไร
สอง ผังเมืองทำหน้าที่ควบคุมการพัฒนา (controlling development) หมายความว่า ผังเมืองไม่ใช่เรื่องที่จะมุ่งแต่จะพัฒนา แต่จะต้องมีพลังอำนาจในการควบคุมทิศทางการพัฒนา และผลกระทบจากการพัฒนาได้ด้วย
หน้าที่รองอีกสองข้อที่สำคัญ เพราะไม่ได้มีกันทุกประเทศก็คือ
หนึ่ง ผังเมืองต้องส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืน และในวันนี้นอกจากการพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainability) แล้ว ผังเมืองจะต้องสามารถยืดหยุ่นและคงทนต่อภัยพิบัติและแรงกระทบที่เราคาดไม่ถึง (resilience) ทั้งสองเป้าหมายนี้ เป็นเป้าหมายใหญ่ของการพัฒนาในระดับโลกที่เกือบทุกประเทศทำข้อตกลงและพันธสัญญากันไว้
อธิบายง่ายๆ คือ การพัฒนาไม่ว่าจะมากหรือน้อยนั้นจะต้องตอบโจทย์มากกว่าการเติบโต หรือการใช้ทรัพยากรให้คุ้มค่าที่สุด (คือมีเท่าใหร่ใช้ให้หมดโดยเชื่อว่าคนจำนวนมากใช้ประโยชน์ได้ เช่น เอาไม้ที่ตัดมาหนึ่งต้นใช้อย่างไรให้คุ้มค่า) มาสู่เรื่องของการคำนึงถึงว่าถ้าเราพัฒนาแบบนี้คนรุ่นต่อไปจะสามารถใช้ประโยชน์หรือมีชีวิตได้เหมือนกับเราในวันนี้ไหม จะเหลือให้เขาแค่ไหน และที่สำคัญ เมื่อเกิดความเปลี่ยนแปลงที่รุนแรงและคาดไม่ถึง เช่น ภัยพิบัติต่างๆ นั้น เราจะฟื้นตัวกลับมาได้อย่างรวดเร็วไหม
หน้าที่รองประการที่สองคือ ผังเมืองโดยเฉพาะในสังคมประชาธิปไตยนั้นจะต้องส่งเสริมการมีส่วนร่วม ความเท่าเทียม และความยุติธรรมให้กับผู้คนด้วย เพราะในสังคมประชาธิปไตยประชาชนนั้นเป็นพลเมือง
พลเมืองก็คือ ผู้สร้างเมืองในทุกๆ วัน
เมื่อเอาหน้าที่หลักสองประการ และหน้าที่รองอีกสองประการเข้ามาประกอบกัน ประชาธิปไตยสำหรับคนในเมืองนั้นจึงไม่ใช่แค่ประชาธิปไตยกินได้ แต่เป็นประชาธิปไตยที่อยู่ได้ อยู่ดี และมีความสุขด้วย
ผังเมืองที่ผ่านมาของไทยเป็นเรื่องผังเมืองเชิงเทคนิค เป็นผังเมืองในความหมายแคบ ในสาขาวิชา city and regional planning ของไทย อย่างที่คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยนั้น ยังใช้ชื่อสาขาวิชาว่าการวางแผนภาคและเมือง มากกว่ามองว่าเป็นเรื่องเฉพาะผังเมืองแบบผังการใช้ที่ดินเท่านั้น คณาจารย์ที่สาขาวิชาดังกล่าวมีผู้เชี่ยวชาญที่หลากหลาย ตั้งแต่เรื่องการวางแผนที่พักอาศัย เศรษฐกิจเมือง การออกแบบเมืองและชุมชน สัณฐานเมือง สิ่งแวดล้อมเมือง ฯลฯ และภารกิจหลักก็ไม่ใช่แค่การผลิตผังสีหรือผังการใช้ที่ดิน
ปัญหาเริ่มต้นของผังเมืองกรุงเทพฯเกิดจากความล่าช้าในการออกผังเมืองกรุงเทพฯที่ฉบับแรกที่ออกมานั้นล่าช้ากว่าแผนเดิมไม่ต่ำกว่าสามสิบปี เดิมทีมีการจ้างคณะที่ปรึกษาจากอเมริกามาให้ความเห็นเสนอแผนและผังการพัฒนาที่เรียกว่าผังลิซฟิล นับตั้งแต่ประมาณ 2500 แต่ผังเมืองฉบับแรกของกรุงเทพฯได้รับการอนุมัติให้ประกาศใช้จริงสามสิบปีถัดมา หรือพูดง่ายๆ ว่า ผังเมืองกรุงเทพฯ ทำหน้าที่หลักคือ รองรับการพัฒนาที่เกิดขึ้นแล้ว ไม่ใช่ผังที่เกิดจากความใฝ่ฝันของผู้คนในกรุงเทพฯที่ร่วมกันจัดทำ
หลังจากนั้นมา ความโดดเด่นของผังเมืองกรุงเทพฯ ก็คือ การพยายามเปลี่ยนการใช้ที่ดินต่างๆ ให้พัฒนาเพิ่มขึ้น จากบางเขตที่เป็นเขตพักอาศัย ก็เปลี่ยนให้เป็นกึ่งพาณิชย์ เพื่อรองรับอาคารพาณิชย์และอาคารสูง ดังนั้นเราจะเห็นว่าผังเมืองกรุงเทพฯไม่ค่อยได้มีความศักดิ์สิทธิ์หรือเป็นเครื่องต่อรองอะไรให้คุณภาพชีวิตของคนกรุงเทพฯดีขึ้นมากนัก
อย่างไรก็ตาม จุดที่มีการพัฒนาในแง่บวกของผังกรุงเทพฯที่มีการปรับปรุงเป็นระยะนั้นก็คือ การเพิ่มสัดส่วนพื้นที่สีเขียวต่ออาคาร และพื้นที่มากขึ้น แม้บางครั้งจะมีการตีความที่แตกต่างกันไปบ้างในการบังคับใช้ แต่กระนั้นก็ดี เราก็ยังพบเสมอว่าผังเมืองของกรุงเทพฯนั้นทำหน้าที่ไล่ตามความเจริญ หรือแก้ปัญหาความเจริญมากกว่าที่จะกำหนดทิศทางการพัฒนา และควบคุมการพัฒนาภายใต้เงื่อนไขหลักของการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน และส่งเสริมอำนาจของพลเมือง (คำว่าส่งเสริมอำนาจนั้นมีความหมายที่กว้างขวาง และยิ่งใหญ่กว่าเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชน เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชนบางครั้งก็เป็นแค่พิธีกรรม หรือเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารงานภาครัฐ ซึ่งการมีส่วนร่วมดังกล่าวนั้นไม่ได้สามารถกำหนด และควบคุมทิศทางการบริหารอะไรได้จริงจัง)
เรายังขาดผังเมืองและเครื่องมือประกอบผังเมืองที่พูดถึงพื้นที่เก็บน้ำเมื่อมีน้ำท่วม พูดถึงการจัดการมลพิษทางอากาศ พูดถึงพื้นที่ความร้อน และที่สำคัญเรายังขาดผังเมืองที่สามารถทำหน้าที่แก้ และลดความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในเมืองที่ให้อำนาจประชาชนในการกำหนด และควบคุมการพัฒนาพื้นที่ไม่ว่าจะในระดับเมือง ในระดับเขต และในระดับละแวกบ้าน
เราจึงพบกับการให้คำตอบอย่างฉับพลันทันทีตั้งแต่ผู้อำนวยการเขตไปจนถึงผู้ว่าฯ กทม.ที่เริ่มถามคำถามแรกว่า ตลาดนั้นผิดระเบียบไหม และมีคำตอบเบื้องต้นประเภทว่า ถ้าการปลูกสร้างนั้นเกิดขึ้นในที่ดินของเจ้าของที่ดินเอง และไม่ผิดระเบียบการปลูกสร้าง เช่น ไม่ใช่อาคารสูงก็สร้างได้ หรือตอบคำถามประเภท ก็ถ้าอยู่ไม่ได้เพราะวุ่นวายก็ควรขายแล้วย้ายไปอยู่ที่อื่น
ทั้งที่คำถามอื่นๆ ที่ควรจะถามก็คือ ประชาชนแถวนั้นเดือดร้อนไหม ไม่ใช่เริ่มเอากฎระเบียบมาวางไว้ก่อนเรื่องความเดือดร้อนของผู้พักอาศัยหรือชุมชนในละแวกนั้น
เพื่อเสริมจินตนาการของผู้บริหารท้องถิ่นไทย ผมจะขอเรียนให้ทราบว่า ในวันนี้เมืองในประเทศที่เจริญแล้วอย่างมหานครลอนดอน เขาพัฒนาระบบการวางผังเมืองให้มีสามระดับคือ แผนยุทธศาสตร์ของมหานครลอนดอน แผนพัฒนาท้องถิ่น (Local Plan) ในแต่ละเขต และไม่กี่ปีมานี้ มีการพูดถึง แผนพัฒนาระดับชุมชนละแวกบ้าน (Neighborhood Plan)
ขณะที่ของบ้านเรานั้นมีแต่ผังเมืองรวมของกรุงเทพฯ ดังนั้นปัญหาที่เกิดขึ้นว่าตลาดนั้นหากได้รับอนุญาตก็สร้างได้ เพราะไม่ใช่อาคารสูง หรือว่าง่ายๆ นก็คือ การพัฒนาในแต่ละโซนของผังสีนั้น ยังมีรายละเอียดอีกมากมายที่คนในแต่ละเขตเขาควรจะมีสิทธิในการรับรู้และกำหนด ควบคุม และต่อรองกับการพัฒนาได้ ไม่ใช่ปล่อยให้เป็นเรื่องการตีความกฎหมายว่าเข้าเกณฑ์หรือไม่เข้าเกณฑ์เท่านั้น โดยลืมไปว่ายังมีเรื่องของการตั้งคำถามว่า ใครควรจะกำหนดเกณฑ์เหล่านั้น
ในกรณีของอังกฤษ ใช่ว่าหากการพัฒนาที่ดินของเราเข้าเกณฑ์แล้วเราจะก่อสร้างได้ทันที ผู้พัฒนาที่ดินจะต้องยื่นขอใบอนุญาตพัฒนาที่ดิน แยกไปจากใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร ต่อสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นอนุมัติการพัฒนาที่ดิน
ดังนั้นจะมาบอกว่าผังเมืองผ่านการมีส่วนร่วมแล้วจึงอนุมัติผังเมืองให้บังคับใช้ไม่พอ สิ่งที่จะต้องมีก็คือ แต่ละโครงการที่จะมาพัฒนาที่ดินในละแวกหรือในเขตนั้นๆ จะต้องได้รับความเห็นชอบจากชุมชนผ่านตัวแทนของชุมชนในสภาเขตและสภาละแวกบ้านด้วย ไม่ใช่อ้างแค่สิทธิในการเป็นเจ้าของที่ดินและการทำตามมาตรฐานการก่อสร้างเท่านั้น
นัยยะบางอย่างที่ผมได้เรียนเสนอไว้แล้วในเรื่องของการบริหารท้องถิ่นจากเรื่องของผังเมือง ผังเขต (ที่เราไม่มี) และผังละแวกบ้าน (ที่เราก็ไม่มี) ทำให้เราจำต้องตั้งคำถามกับโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯ ที่เรียกว่า กทม.มากกว่าความเชื่อที่เราท่องไว้ในตำราว่าการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯนั้นเป็นการปกครองรูปแบบพิเศษที่จังหวัดอื่นๆ ก็ฝันอยากจะมีผู้ว่าฯที่มาจากการเลือกตั้งแบบนี้บ้าง
เราขอยกเอากรณีของท่านผู้ว่าฯอัศวินที่มาจากกรณีพิเศษ คือ ม.44 ออกไปก่อน มาดูโครงสร้าง กทม.ที่เราภูมิใจหนักหนาว่าล้ำสมัยกว่าการปกครองท้องถิ่นรูปแบบอื่นๆ ในประเทศไทย
ผมขอเสนอให้ท่านผู้อ่านมองในอีกมุมว่า กรุงเทพฯมีการปกครองท้องถิ่นที่อาจจะก้าวหน้าในแง่การเลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่ในระดับท้องถิ่นและละแวกบ้านนั้นการปกครองท้องถิ่นของเรานั้นล้าสมัยและอ่อนแอกว่าการปกครองท้องถิ่นในเมืองต่างจังหวัดและชนบทในต่างจังหวัดมากนัก และชี้ให้เห็นถึงคุณภาพของการบริหารท้องถิ่นอย่างน่าประหลาด
ถามว่าตลาดที่เป็นเรื่องในวันนี้ ที่เริ่มตรวจพบว่าบางแห่งไม่ได้รับอนุญาต หรือแม้แต่ในส่วนที่ได้รับอนุญาตนั้นก็ขายของผิดประเภท และขาดความสะอาด ถ้าท่านลองไปดูตลาดในเขตเทศบาลต่างๆ ทั่วประเทศ ท่านย่อมจะเห็นถึงมาตรฐานของตลาดเทศบาลกับตลาดมากมายในเขตกรุงเทพฯที่คุณภาพน่าอับอาย
มาลองจินตนาการใหม่ว่า ถ้าเรามีผู้อำนวยการเขตที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งอย่างน้อยเขาจะต้องมีสถานะเทียบเท่ากับนายกเทศมนตรีเทศบาลเมือง และมีสภาเขตที่มีอำนาจในระดับสภาเทศบาล ท่านคิดว่าแต่ละเขตของกรุงเทพฯจะพัฒนาไปได้ไกลกว่านี้ไหม และจะเข้าใจปัญหาในพื้นที่ได้มากกว่าที่เป็นอยู่ไหม และประชาชนในแต่ละพื้นที่จะรู้สึกว่าต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองในพื้นที่ของตัวเองไหม
ขณะที่ผู้ว่าฯ กทม.และสภา กทม.นั้นควรจะทำหน้าที่ในระดับยุทธศาสตร์มากกว่าเดินตรวจตลาดและหาบเร่ เขาควรจะเริ่มเห็นว่าการพัฒนากรุงเทพฯนั้นจะต้องมาจากการแสวงหาฉันทามติร่วมของประชาชนทุกคน และจากตัวแทนของเมืองย่อยห้าสิบเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง หากเป็นเช่นนั้นจริง การเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.จะไม่ใช่แค่เรื่องขายฝันขายโครงการเพ้อฝัน และสร้างกิจกรรมการรณรงค์หาเสียงแบบตื่นตาตื่นใจเท่านั้น
ส่วนผู้อำนวยการเขตที่มาจากการเลือกตั้ง และสภาเขตที่มาจากการเลือกตั้งและมีอำนาจในการควบคุม ต่อรองกับผู้อำนวยการเขต ก็จะต้องแสดงออกต่อประชาชนในแต่ละเขตว่าเขารับรู้ปัญหาในแต่ละเขตนั้นอย่างดี ไม่ใช่ถูกย้ายและแต่งตั้งจาก กทม.เท่านั้น เขาจะต้องระบุถึงปัญหา ความขัดแย้ง และเสนอทิศทางในการแก้ปัญหาและพัฒนาแต่ละเขต และทำงานกับประชาชน และสภาเขตที่เป็นตัวแทนของประชาชนได้มากกว่าที่เป็นอยู่ การจัดทำผังเขตและผังละแวกบ้านจะเสริมสร้างการอยู่ร่วมกันเป็นชุมชนได้มากขึ้น
เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องใกล้ตัวที่เรามักละเลย เพราะคนกรุงเทพฯเคยตัวกับอำนาจรวมศูนย์ของหน่วยงานรัฐส่วนกลางที่อยู่ในกรุงเทพฯ โดยนึกว่าทุกอย่างที่ได้มานั้นไม่ต้องพึ่งตัวแทนท้องถิ่น และไม่คิดว่าการพัฒนาจะส่งผลลบต่อตัวเองมากนัก
ก็หวังว่าความคับข้องใจของทีมป้าในรอบนี้จะนำไปสู่การเริ่มคิดที่จะปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯ และระบบผังเมืองที่คำนึงถึงประชาชนผู้อยู่อาศัยและทิศทางการพัฒนาที่ยั่งยืนมากขึ้นครับ
