| ที่มา | มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | ไพรัช วรปาณิ กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ |
จากผลพวงที่กฎหมาย ป.ป.ช.บัญญัติให้อำนาจคณะกรรมการ ป.ป.ช.อย่างล้นพ้น สามารถใช้อำนาจลงมติชี้มูลความผิดในหลายกรณี จึงเกิดประเด็นปัญหาทางกฎหมายว่า แท้จริงแล้ว ป.ป.ช.มีอำนาจในการไต่สวนแล้วลงมติชี้มูลว่าข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐบางคน ที่ถูกกล่าวหาว่ามีการประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง ด้วยการไม่ปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายของทางราชการ
อันเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง ถึงกับปรากฏว่าในบางกรณี ป.ป.ช.ออกคำสั่งให้ไล่ออกข้าราชการผู้นั้น รวมถึงการให้ถือเอาสำนวนสอบสวนของ ป.ป.ช.มาออกคำสั่งไล่ออกข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ในประเด็นความผิดทางวินัยได้หรือไม่?
ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?
ที่สำคัญ ป.ป.ช.มีอำนาจตามกฎหมายในการนี้หรือไม่? และเป็นการลุแก่อำนาจของ ป.ป.ช. จากการสำคัญผิดในอำนาจหน้าที่ของตนเอง ซึ่งขัดกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ป.ป.ช.หรือไม่ เพียงใด?
เพื่อความเข้าใจชัดเจนในอำนาจขององค์กร ป.ป.ช. ซึ่งถูกมองว่ามีอำนาจล้นฟ้า และเพื่อการค้นคว้านัยแห่ง “หลักกฎหมาย” ผู้เขียนในฐานะอยู่ในแวดวงเพื่อนๆ นักกฎหมาย จึงสนใจติดตามศึกษาบทบาทขององค์กรอิสระที่ทรงอำนาจแห่งนี้เป็นพิเศษในเชิงวิชาการ
ในที่สุดก็ได้พบคำตอบประเด็นปัญหาดังกล่าวข้างต้น จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.1037/2558 ซึ่งเป็นคำตัดสินปี 58 ผ่านมาสดๆ นี่เอง โดยศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยตัดสินว่า ป.ป.ช.มีอำนาจไต่สวนเฉพาะเรื่องทุจริตเท่านั้น ป.ป.ช.ไม่มีอำนาจทำการตรวจสอบการไม่ปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายหรือการประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ
ดังนั้น ป.ป.ช.จึงไม่มีอำนาจไต่สวนชี้มูลความผิดวินัยร้ายแรง ตลอดจนการเน้นให้ราชการถือเอาสำนวนการสอบสวนของ ป.ป.ช.มาออกคำสั่งลงโทษไล่ออกข้าราชการที่มีความผิดฐานปฏิบัติหน้าที่เข้าข่ายผิดวินัยอย่างร้ายแรงไม่ได้อีกต่อไป
โดยวินิจฉัยตัดสินไปถึงขั้นที่ว่า ป.ป.ท. หรือหน่วยงานราชการ ไม่ต้องฟังอำนาจชี้มูลความผิดวินัยร้ายแรง และที่สำคัญคือ การไม่ต้องถือเอาสำนวนสอบสวนความผิดของ ป.ป.ช.มาออกคำสั่งไล่ออกเจ้าหน้าที่ อันเป็นการมิชอบด้วยกฎหมายอีกด้วย
ข้อเท็จจริง ในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คือ..คดีปกครอง ระหว่างนายสมปอง คงศิริ ผู้ฟ้องคดีกับอธิบดีกรมที่ดินผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ออกคำสั่งไล่ออกผู้ร้องฐานมีความผิดวินัยร้ายแรง โดยก่อนหน้านี้ ผู้ร้องคดีถูกกล่าวหาว่าประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง จนกระทั่งในเวลาต่อมา สำนักงาน ป.ป.ช.ได้มีหนังสือที่ ปช.0005/915 ลงวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2547 แจ้งว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้ชี้มูลความผิดผู้ฟ้องคดี ตามมติที่ประชุมครั้งที่ 33/2546 เมื่อวันที่ 13 พฤษภาคม 2546 กรณีเมื่อครั้งที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งนายช่างวัดที่ 5 สำนักงานที่ดิน จังหวัดปทุมธานี สาขาธัญบุรี ปฏิบัติหน้าที่ช่วยผู้กำกับการเดินสำรวจฝ่ายรังวัด กองกำกับการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินจังหวัดเชียงรายได้กระทำการอันเป็นมูลความผิด ซึ่งได้ตรวจระวางเพื่อผ่านเรื่องราวการเดินสำรวจและสอบสวนสิทธิตามระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศ..ฯลฯ จนเป็นเหตุให้มีการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวโดยมิชอบด้วยกฎหมาย
จึงสรุปว่ามีมูลความผิดทางวินัยฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการ ฐานปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยจงใจไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือนโยบายรัฐบาล อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรงฐานรายงานเท็จต่อผู้บังคับบัญชา และฐานเป็นผู้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง ตาม พ.ร.บ.ระเบียบราชการพลเรือนและ ก.อ.พ.กรมที่ดิน ในการประชุมครั้งที่ 5/2547 เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2547 ได้มีมติให้ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ ตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้มีมติ
ผู้ถูกฟ้องคดี (อธิบดีกรมที่ดิน) จึงมีคำสั่งที่ 1567/2547 ลงวันที่ 14 เม.ย.2547 ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการตามฐานความผิดดังกล่าว
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมีหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน แต่ไม่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ จึงต้องนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง และในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลปกครองชั้นต้น สำนักงาน ก.พ.ก็ได้มีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ว่า ได้พิจารณาแล้วมีคำสั่งให้ยกอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?
คดีมีประเด็นต้องพิจารณาก่อนว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช.มีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนข้อเท็จจริง และชี้มูลความผิดทางวินัยผู้ฟ้องคดีหรือไม่?
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งใช้บังคับในขณะเกิดเหตุ มาตรา 301 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช.มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (1)…(3)ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม เพื่อดำเนินการต่อไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 19 บัญญัติว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช.มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (1)..(3)ไต่สวนและวินิจฉัยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ การกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม มาตรา 88 บัญญัติว่า เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้รับคำกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 84 หรือมีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดกระทำความผิให้คณะ ป.ป.ช.ไต่สวนข้อเท็จจริงแล้วมีติว่า ข้อหาใดไม่มีมูล ให้ข้อหานั้นเป็นอันตกไป ข้อหาใดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.มีมติว่ามีมูลความผิดให้ดำเนินการดังต่อไปนี้ (1)ถ้ามีมูลความผิดทางวินัยให้ดำเนินการตามมาตรา 92 (2)ถ้ามีมูลความผิดทางอาญาให้ดำเนินการตามมาตรา 97 และมาตรา 92
วรรคหนึ่งบัญญัติว่า ในกรณีมีมูลความผิดทางวินัย เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้พิจารณาพฤติการณ์แห่งการกระทำความผิดแล้วมีมติว่าผู้ถูกกล่าวหาผู้ใดกระทำผิดวินัยให้ประธานกรรมการส่งรายงานและเอกสารที่มีอยู่พร้อมทั้งความเห็นไปยังผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้ถูกกล่าวหาผู้นั้น เพื่อพิจารณาลงโทษทางวินัย ตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้มีมติโดยไม่ต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก ในการพิจารณาลงโทษทางวินัยแก่ผู้ถูกกล่าวหา ให้ถือว่ารายงานเอกสารและความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช.เป็นสำนวนการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนวินัยตามกฎหมายหรือระเบียบหรือข้อบังคับว่าด้วยการบริหารบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้นๆ แล้วแต่กรณี
เมื่อพิจารณาบทบัญญัติดังกล่าวข้างต้นแล้ว ศาลเห็นว่าข้อกล่าวหาที่อยู่ในอำนาจไต่สวนและพิจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. หมายถึงเฉพาะข้อกล่าวหาที่เกี่ยวกับการกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมเท่านั้น
และโดยที่ประมวลกฎหมายอาญาใด้บัญญัติถึงองค์ประกอบและโทษเกี่ยวกับความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการไว้ในภาค 2 ลักษณะ 2 หมวด 2 มาตรา 147 ถึงมาตรา 166 และได้บัญญัติถึงองค์ประกอบและโทษเกี่ยวกับความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมไว้ในลักษณะ 3 หมวด 2 มาตรา 200 ถึง 205
ดังนั้น ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการและความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม จึงเป็นความผิดทางอาญา ส่วนความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ ถือเป็นมูลความผิดทางวินัย นอกจากสามกรณีดังกล่าวแล้ว คณะกรรมการ ป.ป.ช.ไม่มีอำนาจในการไต่สวนข้อเท็จจริง คณะกรรมการ ป.ป.ช.จึงมีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนข้อเท็จจริงและข้อมูลความผิด เฉพาะความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการ
คดีมีประเด็นต้องพิจารณาว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1567/2547 ที่สั่งไล่ออกผู้ฟ้องคดีนั้น เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?
ศาลเห็นว่ามีประเด็นต้องวินิจฉัยเพียงว่า ผู้ฟ้องคดีกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการตามมาตรา 8 วรรคสามแห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 หรือไม่? พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ความผิดต่อหน้าที่ราชการตามมาตรา 82 วรรคสามซึ่งเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรงนั้น มีองค์ประกอบในการกระทำความผิด 3 ประการคือ ประการแรก ผู้กระทำมีหน้าที่ราชการที่จะต้องปฏิบัติ หากไม่มีหน้าที่จะต้องปฏิบัติจะไม่มีความผิดในฐานนี้
ประการสอง ผู้กระทำได้ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือเจตนาไม่ปฏิบัติ และประการสาม ผู้กระทำมีเจตนากระทำการหรือละเว้นกระทำการในหน้าที่เพื่อให้ตนเองหรือผู้อื่นได้ประโยชน์ที่มิควรได้ ซึ่งหมายถึงประโยชน์ที่ไม่มีสิทธิโดยชอบธรรมที่จะได้รับ
กล่าวโดยสรุป ผลจากคำพิพากษาคือ…คำสั่งให้ไล่ออกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1567/2547 เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องฟังไม่ขึ้น
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งกรมที่ดินที่ 1567/2547 ที่สั่งลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ โดยให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่วันที่คำสั่งดังกล่าวมีผลบังคับนั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย
อย่างไรก็ดี ในส่วนที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำบังคับให้ผู้มีอำนาจตามกฎหมายดำเนินการเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้ารับราชการภายในสามสิบวันนับแต่วันที่คดีถึงที่สุด โดยคืนสิทธิให้ผู้ฟ้องคดีตามที่กฎหมายและระเบียบกำหนดไว้ ทั้งนี้ ภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีกลับเข้ารับราชการนั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นควรให้กำหนดเป็นข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวทางหรือวิธีการดำเนินการให้เป็นไปตามคำพิพากษาตามมาตรา 69 วรรคหนึ่ง (8) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีศาลปกครอง พ.ศ.2542…
จากอุทาหรณ์ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว ทำให้เกิดประเด็นปัญหาในเรื่องการตีความเพิ่มอำนาจให้ตนเองของบางองค์กร ทั้งที่มีอำนาจ “ล้นฟ้า” อยู่แล้ว อ๊ะเปล่า? จนเกิด “ปุจฉา” ตามมาจากนักกฎหมายหลายท่านพากันสงสัยว่า การที่ ป.ป.ช.ไต่สวนแล้วลงมติชี้มูลความผิดทางวินัยอย่างร้ายแรงโดยไม่มีอำนาจนั้น…เข้าข่าย “ลุแก่อำนาจ” หรือไม่?
กระทั่ง…ศาลปกครองสูงสุดต้องวินิจฉัย “ติว” หลักกฎหมายให้ในที่สุด!?
