มรณกรรมของประชาธิปไตย : บทเรียนทั่วโลก โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

จะว่าไปแล้วการศึกษาถึงเรื่องของมรณกรรมของประชาธิปไตยนั้นไม่ได้เพิ่งจะเริ่มขึ้น อย่างน้อยตั้งแต่ยุคโบราณจะพบว่านักคิดจำนวนไม่น้อยก็ไม่ได้มีศรัทธาในเรื่องของประชาธิปไตยในฐานะระบอบการปกครองที่ดีที่สุด และเชื่อว่าประชาธิปไตยก็มีจุดอ่อนและเสื่อมลงได้

เห็นจะมีแต่เมื่อเข้าสู่ยุคสมัยใหม่ที่ความเชื่อมั่นและศรัทธาในระบอบประชาธิปไตยดูจะลงหลักปักฐาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการวิพากษ์วิจารณ์ประชาธิปไตยนั้นไม่ได้มีลักษณะแค่จะเอาหรือจะทิ้งระบอบประชาธิปไตย แต่เป็นไปในลักษณะของการทำให้ประชาธิปไตยนั้นมีความลึกซึ้งมากขึ้น

อาทิ การวิจารณ์ว่าประชาธิปไตยที่ผ่านมานั้นเป็นเพียงประชาธิปไตยทางการเมือง ไม่ใช่ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ดังนั้นการเคลื่อนไหวทางการเมืองจึงเป็นเรื่องของการผลักดัน ต่อสู้ เพื่อเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองไปสู่สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชน เป็นต้น

กลับมาเรื่องการศึกษาเรื่องมรณกรรมของประชาธิปไตย ซึ่งการศึกษาว่าประชาธิปไตยถึงแแก่มรณกรรมได้อย่างไรนั้น อาจจะเริ่มจากการศึกษาในสองแบบใหญ่ๆ

แบบแรก คือการศึกษาประวัติการขึ้นมาของผู้นำเผด็จการ โดยเฉพาะผู้นำเผด็จการฟาสซิสต์ เช่น ฮิตเลอร์และมุสโสลินี การศึกษาแบบนี้เน้นการศึกษาลักษณะเฉพาะของแต่ละสังคมในยุคหนึ่งๆ ของประวัติศาสตร์ มากกว่าจะศึกษาเปรียบเทียบอย่างเป็นระบบ แต่อย่างไรก็ตาม การศึกษาแนวประวัติศาสตร์เฉพาะกรณี ก็เปิดเผยให้เห็นว่าผู้นำเผด็จการเบ็ดเสร็จไม่จำเป็นต้องขึ้นสู่อำนาจด้วยวิถีทางของการใช้กำลังทหาร แต่พวกเขาอาจจะขึ้นสู่อำนาจผ่านการยินยอมของประชาชนทั้งจากการเลือกตั้ง หรือการเสนอชื่อโดยตัวแทนของประชาชน

แบบที่สอง คือการศึกษามรณกรรมของประชาธิปไตยในแบบของการศึกษา “การเปลี่ยนผ่านเข้าและออกจากประชาธิปไตย” นั่นก็คือ การศึกษาเรื่องของว่าประชาธิปไตยนั้นล่มสลาย หรือพังทลายลงไปได้อย่างไร (The Breakdown of Democracy) ซึ่งการศึกษาแบบนี้มักจะเป็นเรื่องของการศึกษาวงจรชีวิตของประชาธิปไตยที่มักจะสิ้นสุดลงด้วยการใช้กำลังรัฐประหารของกองทัพ ไม่ว่าจะเกิดขึ้นจากการยึดอำนาจโดยตรง หรือจากความวุ่นวายทางการเมืองที่เกิดขึ้น อาทิ การลุกฮือขึ้นของประชาชนและจบลงด้วยการรัฐประหารของกองทัพ

การศึกษาในแบบที่สองนี้ดูจะคลายความนิยมลงไปมาก ส่วนสำคัญส่วนหนึ่งนั้นเกิดจากมรณกรรมของประชาธิปไตยสมัยใหม่นั้นมักจะเกิดขึ้นจากความไร้ประสิทธิภาพของประชาธิปไตยเอง มากกว่าเกิดจากการยึดอำนาจตรงๆ ของกองทัพ เว้นแต่ในกรณีบางประเทศที่ยังย้อนยุคอยู่

การศึกษามรณกรรมของประชาธิปไตยร่วมสมัยจึงมักจะเป็นเรื่องของการพยายามหา “สัญญาณ” และเข้าใจ “กระบวนการ” ของการที่ประชาธิปไตยเริ่มเสื่อมคุณภาพลง อาทิ การลดลงของมิติเชิงเสรีนิยมในประชาธิปไตย (เช่นการไม่เห็นคุณค่าของความเป็นมนุษย์และความเท่ากันของผู้คน แต่เน้นแต่มิติของเสียงข้างมาก อาทิ งาน The Rise of Illiberal Democracy. Foreign Affairs) การถอยการสนับสนุนของชนชั้นกลางออกจากประชาธิปไตย (Democracy in Retreat: The Rovolt of the Middle Class and the Worldwide Decline of Representative Government. Yale University Press) หรือการที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งนั้นเริ่มทำลายประชาธิปไตยด้วยสถาบันประชาธิปไตยเอง เช่น เข้าแทรกแซงสื่อ และ/หรือแทรกแซงสถาบันตุลาการ และใช้การบังคับใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือทางการเมือง (Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Coldwar. Cambridge University Press)

ย้ำว่าที่เขียนมาทั้งหมดนี้ไม่เกี่ยวข้องกับการอภิปรายเรื่องคุณค่าของประชาธิปไตย แต่เป็นเรื่องความเข้าใจการเสื่อมถอยและมรณกรรมของประชาธิปไตย ซึ่งข่าวดีที่ยังพอเหลืออยู่ก็คือการศึกษาความเสื่อมถอยและมรณกรรมของประชาธิปไตยจากภายในของประชาธิปไตยนี้เอง ไม่ได้มีเป้าหมายที่จะละทิ้งประชาธิปไตยไปหารูปแบบการปกครองอื่น แต่หวังที่จะหาทางเยียวยา พัฒนา และเพิ่มคุณภาพของประชาธิปไตยเสียมากกว่า

ความสนใจเรื่องมรณกรรมของประชาธิปไตยนั้นเดินทางมาจนถึงจุดที่ได้รับความกังวลและได้รับการพูดถึงมากขึ้นไปเรื่อยๆ นับตั้งแต่เมื่อสองปีก่อน โดยเฉพาะในประเทศตะวันตกเอง เมื่อการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริการอบล่าสุดได้ “คนอย่างทรัมป์” มา

ทรัมป์ในฐานะคนนอกระบบการเมือง (คือไม่ใช่นักการเมืองมาก่อน) ได้รับการเสนอชื่อจากพรรคการเมืองที่เก่าแก่ที่สุดของอเมริกาคือพรรครีพับลิกัน และได้รับชัยชนะจากการเลือกตั้งจากมลรัฐต่างๆ มากกว่า คลินตัน ซึ่งมาจากพรรคคู่แข่งอย่างเดโมแครต ทั้งที่คลินตันนั้นเป็นนักการเมืองที่คร่ำหวอดในวงการการเมืองมากกว่า

ความกังวลของสื่อมวลชนและสาธารณชนจำนวนไม่น้อยต่อการขึ้นมาของทรัมป์ กอปรกับการที่ทรัมป์เริ่มเปิดศึกกับสื่อที่พยายามตรวจสอบตน รวมทั้งการที่ทรัมป์เริ่มทำนโยบายอีกจำนวนหนึ่งที่มีแนวโน้มที่จะสร้างความแตกแยกให้กับสังคมและทำให้ความมั่นคงของประเทศนั้นอาจจะสั่นคลอนได้ ทำให้คนในอเมริกาจำนวนหนึ่งเริ่มกังวลว่าประชาธิปไตยนั้นจะเริ่มเข้าสู่สภาวะวิกฤตและล่มสลายลงได้ในอเมริกา

และท่ามกลางความกังวลเหล่านี้ งานชิ้นใหม่ของศาสตราจารย์แห่งภาควิชาการปกครองทั้งสองท่านจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้แก่ เลวิตสกี้และซิปเลต ที่ชื่อว่า How Democracies Die : Crown (2018) ได้พยายามเปิดมุมมองใหม่ๆ ให้กับการศึกษาเปรียบเทียบมรณกรรมของประชาธิปไตยในประวัติสมัยใหม่ และจากการเปรียบเทียบกรณีต่างๆ ทั่วโลกที่เพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ

บางส่วนของงานชิ้นใหม่ของเลวิตสกี้และ ซิปเลตนี้ ได้พยายามไปไกลขึ้นจากงานชิ้นเก่าของเลวิตสกี้เอง ที่อธิบายถึงลูกเล่นต่างๆ ที่ผู้นำที่ขึ้นมาด้วยกลไกประชาธิปไตย พยายามทำให้กลไกประชาธิปไตยนั้นมารองรับการสืบสานอำนาจของตนเอง เช่นเปลี่ยนกฎการเลือกตั้ง แทรกแซงสื่อ และใช้อำนาจรัฐในการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนในนามของการบังคับใช้กฎหมาย รวมไปถึงการแทรกแซงสถาบันตุลาการ หรือร่วมมือกับสถาบันตุลาการในการกำจัดศัตรูทางการเมือง

งานชิ้นใหม่นี้พยายามเรียนรู้สิ่งที่เกิดขึ้นมาในช่วงไม่นานมานี้ในสหรัฐอเมริกา ซึ่งเริ่มเห็นสัญญาณของความเสื่อมถอยลงของประชาธิปไตย โดยเฉพาะในประเด็นที่ว่าแม้ว่าส่วนหนึ่งสหรัฐอเมริกาจะมีความภูมิอกภูมิใจอย่างยิ่งยวดกับตัวรัฐธรรมนูญของตนที่เป็นต้นแบบของประชาธิปไตยของโลก

แต่เลวิตสกี้และซิปเลตชี้ให้เห็นว่าการทำความเข้าใจถึงความยิ่งใหญ่ของรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นไม่เพียงพอที่จะทำให้เราจับสัญญาณความเสื่อมถอยของประชาธิปไตยในอเมริกาได้ จนกว่าเราจะเริ่มเห็นถึงการเกิดขึ้นหรือความเปลี่ยนแปลงในสถาบันทางการเมืองที่ไม่เป็นทางการแต่สำคัญยิ่งยวดในสหรัฐอเมริกาสักสองสามอย่าง ที่ทำให้ประชาธิปไตยในสหรัฐอเมริกาเริ่มถูกท้าทาย และถ้าเราไม่สนใจที่จะปรับปรุงมัน หรือทำให้แข็งแรงนั้น ประชาธิปไตยในสหรัฐอเมริกาก็อาจจะอ่อนแอ เสื่อมถอยได้เช่นกัน

สถาบันทางการเมืองที่เลวิตสกี้และซิปเลตให้ความสำคัญก็คือตัวชนชั้นนำทางการเมืองเดิมที่อยู่ในสังคม หรือพรรคการเมือง ซึ่งเป็นคนเปิดโอกาสให้คนอย่างทรัมป์ ซึ่งเป็นผู้นำทางการเมืองใหม่ที่อิงกับฐานความนิยมประชาชนมากกว่าหลักการเหตุผลอื่น เข้ามามีที่ยืนในวงการการเมืองได้ และรูปธรรมที่สำคัญที่สุดก็คือเปิดโอกาสให้ทรัมป์ลงชิงตำแหน่งในฐานะตัวแทนของพรรคได้ ทั้งที่ทรัมป์ไม่ใช่สมาชิกพรรค และไม่ได้เชื่อมโยงกับโครงสร้างกลไกต่างๆ ของพรรคในระดับท้องถิ่นอะไรทั้งสิ้น

สิ่งที่ถูกวิเคราะห์ในกรณีนี้ก็คือ การขึ้นมาของทรัมป์นั้นเป็นไปได้ด้วยกลไกของสื่อสมัยใหม่ที่ทำให้ทรัมป์สามารถเข้าสู่ความนิยมของคนในสังคมได้ด้วยการยิงตรงเข้าสู่สังคมด้วยสื่อใหม่และความสามารถในการสื่อสารของเขา

ความต้องการที่จะผนึกรวมกับทรัมป์ของพรรคการเมืองและชนชั้นนำทางการเมืองที่พ่ายแพ้มาเป็นเวลานานของรีพับลิกันทำให้ทรัมป์เข้าสู่อำนาจได้

ธรรมเนียมทางการเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปอีกอย่างหนึ่งที่ทำให้การเมืองสหรัฐมาถึงจุดนี้ได้ ก็คือเรื่องของการลดลงของการยอมรับความชอบธรรมของคู่แข่งทางการเมืองของตน ซึ่งผมแปลง่ายๆ มาจากคำว่า mutual tolerance หมายถึงว่า พรรคการเมืองจะต้องยอมรับว่าพรรคคู่แข่งของตนมีความชอบธรรมเช่นกัน ไม่ใช่มุ่งหน้าประณามหรือทำทุกวิถีทาง รวมทั้งวิถีทางที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยในการจัดการทำลายพรรคการเมืองคู่แข่งของตน

แม้ว่าสหรัฐอเมริกาอาจจะไม่ได้ไปไกลขนาดพรรคการเมืองบางพรรคลงมาเดินบนท้องถนนและชุมนุมต่อต้านรัฐบาลจนเลยเถิดไปถึงขั้นปล่อยให้ทหารเข้ามายึดอำนาจ แต่เลวิตสกี้และซิปเลตก็ชี้ว่าการที่แต่ละฝ่ายใช้วิถีทางในการเล่นงานกันในสภาจนถึงทางตันในหลายรอบ หรือการหาเสียงที่โจมตีกันอย่างมากมายในช่วงหลังก็เป็นสัญญาณที่ชี้ว่าประชาธิปไตยอาจจะเสื่อมถอยลง ถ้าไม่มีแต่ละฝ่ายยอมรับความชอบธรรมของอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งหมายรวมไปถึงการไม่ยอมรับกฎกติกาที่เกิดขึ้น

อย่างไรก็ตามการไม่ยอมรับความชอบธรรมของคู่แข่งทางการเมืองของตนนั้นจะถูกเสริมแรงขึ้นจนทำให้ประชาธิปไตยอาจเสื่อมคุณภาพลงด้วยการที่ฝ่ายที่มีอำนาจเองก็ไม่มีความยับยั้งชั่งใจในการใช้อำนาจของตน เช่นการแต่งตั้งเฉพาะพรรคพวกของตนเข้าดำรงตำแหน่ง หรือใช้อำนาจตามกฎหมายในบางเรื่องในการสกัดขัดขวางการทำงานของระบบที่เป็นอยู่ หรือปลดคนที่เห็นต่างจากตนเอง

สิ่งที่เขียนมาทั้งหมดนี้เป็นเรื่องที่เรียกว่า สถาบันทางการเมืองที่ไม่เป็นทางการ (informal institution) ซึ่งมากกว่าเรื่องของวัฒนธรรมทางการเมือง เพราะมันเป็นเรื่องของปฏิบัติการที่เกิดขึ้นจริง และมันก็ไม่ใช่เรื่อง คุณธรรม “ภายนอก” ประชาธิปไตยที่จะต้องมากำกับประชาธิปไตย อาทิ ต้องเป็นคนดีมีคุณธรรม

สิ่งเหล่านี้คือเงื่อนไขหรือคุณธรรม “ภายใน” ระบอบและสังคมประชาธิปไตยเองที่จำต้องมี เพื่อให้ประชาธิปไตย “รอด” และ “ยั่งยืน” และเป็นสิ่งที่เป็นกติกาที่ไม่เป็นทางการที่สำคัญอย่างยิ่งยวดต่อชีวิตของประชาธิปไตยและผู้คนในสังคมนั้นๆ

ผมจึงอยากจะขอปิดท้ายบทความนี้ว่า นอกเหนือจากสิ่งที่เราเคยวิเคราะห์กันมาในเรื่องมรณกรรมของประชาธิปไตย เช่น เรื่องของความกระหายอำนาจของชนชั้นนำ หรือผลประโยชน์ของกองทัพ หรือเรื่องของความไม่สอดคล้องต้องกันของประชาธิปไตยกับวัฒนธรรมของสังคมบ้านเรา หรือความเลวร้ายของนักการเมือง เราอาจจะต้องลองคิดด้วยว่า บ้านเราเองนั้นเคยมีแบบแผนพฤติกรรมดีๆ อะไรในช่วงที่เรามีประชาธิปไตยบ้าง ที่ทำให้เราจะต้องส่งเสริมให้เป็นแบบอย่างที่ดีที่ทำให้ประชาธิปไตยมันอยู่รอดและแข็งแรงจากภายใน ทั้งจากผู้นำกองทัพ ชนชั้นนำ ชนชั้นกลาง ประชาชน นักการเมือง สื่อ และสถาบันตุลาการและสถาบันอื่นๆ อีกมากมาย

หมายความอีกอย่างหนึ่งว่า ถ้าเราไม่รู้สึกและไม่รู้จักค้นหาและจดจำอะไรที่มันดีงามแม้ว่าจะอยู่ในระยะสั้นๆ ของประชาธิปไตยในแต่ละครั้ง เราจะสามารถพัฒนาประชาธิปไตยจากภายในตัวของมันเองให้มีคุณภาพและยั่งยืนได้อย่างไร การพัฒนาประชาธิปไตยจึงไม่ใช่เรื่องของการสร้างศัตรูและโทษสิ่งที่เกิดจากภายนอกได้ฝ่ายเดียวเท่านั้น ยิ่งเมื่อเรากำลังจะกลับสู่ประชาธิปไตยอีกครั้งหนึ่ง

เราคงจะต้องพยายามเร่งค้นหาแบบแผนที่ดีที่ควรส่งเสริมและจดจำของสถาบันทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยเอาไว้ให้ได้มากที่สุด ก่อนที่จะถูกกล่าวหาและอ้างความชอบธรรมในการออกจากประชาธิปไตยอยู่ตลอดเวลาดังที่เคยเป็นอยู่