ประเด็นที่มีการถกเถียงกันอย่างรุนแรงในการร่างรัฐธรรมนูญในขณะนี้ก็คือ จะบรรจุบทบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส.หรือไม่
รัฐธรรมนูญของไทย เดิมไม่เคยมีบทบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพราะเป็นหลักความเป็นสูงสุดของสภาผู้แทนราษฎรที่จะเลือกใครเป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ สาเหตุที่มีการบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น เกิดขึ้นจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2538 หลังจากเกิดเหตุการณ์ไม่สงบ หรือที่เรียกกันว่า “กรณีพฤษภาทมิฬ” จากการเกิดการชุมนุมต่อต้านการเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.สุจินดา คราประยูร ก่อนหน้านั้นไม่ว่าจะเป็น พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ หรือนายอานันท์ ปันยารชุน ก็มิได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แม้จะมีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรแล้วก็ตาม
เมื่อเกิดการปฏิวัติรัฐประหาร โค่นล้มรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ที่มาจากการเลือกตั้ง คณะรัฐประหารที่มี พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ เป็นหัวหน้า และ พล.อ.สุจินดา คราประยูร เป็นแกนนำ เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวแล้ว พล.อ.สุจินดาก็เชิญนายอานันท์ ปันยารชุน มาเป็นนายกรัฐมนตรี จัดให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรและมีการเลือกตั้ง
หลังการเลือกตั้ง ทางกองทัพก็จัดให้พรรคการเมืองเชิญ พล.อ.สุจินดามาเป็นนายกรัฐมนตรีต่อจากนายอานันท์ ปันยารชุน โดยมีพรรคเสรีธรรมที่มีนายณรงค์ วงศ์วรรณ เป็นแกนนำ
ทันทีที่ พล.อ.สุจินดา เจ้าของวาทะ “เสียสัตย์เพื่อชาติ” ได้รับโปรดเกล้าฯเป็นนายกรัฐมนตรี ก็เกิดการประท้วงคัดค้านโดย “ม็อบมือถือ” เกิดขึ้นพร้อมๆ กับการสร้างกระแสนายกฯต้องมาจากการเลือกตั้ง หรือนายกฯต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น โดยอ้างระบอบรัฐสภาของอังกฤษซึ่งไม่เป็นความจริง
ความจริงระบอบรัฐสภาของอังกฤษ ก็ไม่มีข้อกำหนดว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น สภาผู้แทนอังกฤษเคยเชิญลอร์ด ฮูม มาเป็นนายกรัฐมนตรีขัดตาทัพ เมื่อพรรคอนุรักษนิยมและพรรคกรรมกรมีที่นั่งในสภาใกล้เคียงกัน ไม่มีพรรคใดมีเสียงข้างมากเด็ดขาด ขณะเดียวกัน พรรคเสรีนิยมก็ไม่ยอมเข้าร่วมรัฐบาล สภาผู้แทนราษฎรอังกฤษจึงไปเชิญลอร์ด ฮูม มาเป็นนายกรัฐมนตรี ลอร์ด ฮูม เป็นสมาชิกสภาขุนนางหรือสภาเจ้าในขณะนั้น แต่ก็เป็นนายกรัฐมนตรีเพียงเวลาสั้นๆ แล้วก็ยุบสภาให้มีการเลือกตั้งใหม่
เมื่อมีการสูญเสียของผู้ประท้วงการเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจากการปะทะกับฝ่ายทหาร พล.อ.สุจินดาจึงลาออก รองนายกรัฐมนตรี มีชัย ฤชุพันธุ์ปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรี จึงยุบสภาจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ เพื่อให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยเพิ่มบทบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องได้รับการแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
หลังการเลือกตั้งทั่วไป พรรคเสรีธรรมเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ เป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร รัฐสภามีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสภาผู้แทนราษฎร พล.อ.อ.สมบุญ ระหงษ์ ได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมืองให้เป็นนายกรัฐมนตรีจัดตั้งรัฐบาลผสม
มีประกาศพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่ 2 พร้อมๆ กับประกาศใช้รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมปี พ.ศ.2538 ให้นายกรัฐมนตรีต้องได้รับการแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันเดียวกัน
นายอานันท์ ปันยารชุน เข้ามารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 2 เพื่อยุบสภาให้มีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่ เรื่องความขัดแย้งระหว่างพรรคการเมืองและกองทัพจึงสงบลง เมื่อการเลือกตั้งทั่วไปเสร็จสิ้นปรากฏว่าพรรคชาติไทยได้ที่นั่งในสภามากที่สุด นายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี โดยมีคำมั่นว่าจะตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ โดยที่สภาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีสมาชิกจากการเลือกตั้งโดยประชาชนทั้งประเทศ แยกออกจากสภาผู้แทนราษฎร ในที่สุดจึงได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งก็มีบทบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือนายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง หลักการนี้ก็ปรากฏในรัฐธรรมนูญปี 2550 หลังจากการปฏิวัติรัฐประหารในปี 2548 ด้วย
นายกรัฐมนตรีคนนอก บางทีก็เรียกให้ฟังดูเพราะๆ ว่านายกรัฐมนตรีคนกลาง เกิดขึ้นเพราะพรรคการเมืองยังอ่อนแอ เมื่อมีการเลือกตั้งก็ไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมาก มีพรรคการเมืองพรรคเล็กพรรคน้อยในสภา ขณะเดียวกันวุฒิสภาก็เป็นสภาที่แต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีจึงมีวุฒิสภาซึ่งประกอบด้วยข้าราชการ ทั้งทหารและพลเรือนเป็นส่วนใหญ่ วุฒิสภามีจำนวนประมาณกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภามีอำนาจในการร่วมลงมติในญัตติสำคัญๆ ถ้าที่มาของนายกรัฐมนตรีเป็นนักการเมืองจากสภาผู้แทนราษฎรแต่ไม่สามารถได้รับการสนับสนุนจากวุฒิสภา ก็คงไม่สามารถบริหารราชการแผ่นดินและไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ เพราะพรรคการเมืองต่างๆ ไม่ยอมรับหัวหน้าพรรคของพรรคอื่นๆ ที่ไม่ใช่พรรคของตน ในกรณีเช่นนี้ ถ้ามีบุคคลภายนอกที่ได้รับการสนับสนุนจากกองทัพหรือที่อื่นๆ ก็จะสามารถรวบรวมเสียงจากพรรคการเมืองต่างๆ สนับสนุนให้เป็นนายกรัฐมนตรีได้
มีอยู่ครั้งหนึ่ง หลังจากการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2526 ซึ่งหมดอายุของบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2521 แล้ว พรรคชาติไทยได้รับการเลือกตั้งเข้ามาโดยได้จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากที่สุด หัวหน้าพรรคชาติไทยมีความปรารถนาจะเป็นนายกรัฐมนตรีเสียเอง แต่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากพรรคอื่นๆ พรรคอื่นๆ ได้ร่วมกันสนับสนุนให้ พล.อ.เปรมเป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป พรรคชาติไทยจึงกลายเป็นพรรคฝ่ายค้านไป เลขาธิการพรรคต้องวิ่งเต้นเปลี่ยนหัวหน้าพรรคเพื่อขอเข้าร่วมรัฐบาล เพราะเป็นพรรคฝ่ายค้านอยู่นอกรัฐบาล เลขาธิการพรรคพูดให้สื่อมวลชนได้ยินว่า “อดอยากปากแห้ง”
เมื่อพรรคการเมืองเข้มแข็งขึ้น มีความเป็นปึกแผ่น มีจำนวนพรรคน้อยลง ขณะเดียวกันก็ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนและสื่อมวลชนให้มี “ประชาธิปไตยเต็มใบ” ประชาชนและพรรคการเมืองยอมรับซึ่งกันและกันมากขึ้น เสียงเรียกร้องจากนักการเมืองในสภาที่จะให้มี “นายกรัฐมนตรีคนใน” หรือนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ก็จะเป็นกระแสเรียกร้องที่ดังขึ้น
การทำงานของสมาชิกรัฐสภา ไม่ว่าจะเป็นสภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภาเป็น “งานการเมือง” ไม่มีความจำเป็นต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญในวิชาชีพต่างๆ ผู้ทำงานการเมืองนั้นต้องการเพียงเป็นผู้มีสามัญสำนึกทางการเมือง หรือ political common sense ก็เพียงพอแล้ว ความเชี่ยวชาญในสายวิชาชีพนั้น เป็นเรื่องของข้าราชการประจำหรือที่ปรึกษา มีความสามารถมาชี้แจงกับกรรมาธิการประจำสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาได้ การอ้างคุณสมบัติวิชาชีพจึงเป็นการอ้างเพื่ออภิสิทธิ์ส่วนตนให้ได้รับการแต่งตั้งเท่านั้น
งานการเมืองของสมาชิกรัฐสภา ไม่ว่าจะเป็นสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา ก็คือการตรวจสอบ การยับยั้ง การถ่วงดุล เพื่อให้เกิดความรอบคอบ เพื่อมิให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจเกินขอบเขตหรือใช้อำนาจโดยมิชอบ ประมาทเลินเล่อ อันจะเกิดความเสียหายต่อประเทศชาติโดยส่วนรวม หรือให้ความยินยอมในการเก็บภาษีอากร การใช้จ่ายงบประมาณจากภาษีอากร รวมทั้งการควบคุมตรวจสอบการใช้ภาษีอากรที่เก็บจากประชาชนผู้เสียภาษี ตามหลัก “No Tax without representation” หรือภาษีอากรต้องได้รับความยินยอมจากตัวแทนของประชาชน สิทธิในการเลือกตั้งวิวัฒนาการมาจากสิทธิของผู้เสียภาษี ก่อนจะพัฒนามาเป็นสิทธิของคนทั่วไป จากสุภาษิตที่ว่า “สิ่งที่มนุษย์ทุกคนหลีกเลี่ยงไม่ได้คือความตายและภาษีอากร” รัฐสภาอังกฤษเกิดขึ้นจากการคัดค้านกษัตริย์อังกฤษไม่ให้เก็บภาษีตามอำเภอใจ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากสภา สภาล่างเป็นสภาตัวแทนของราษฎร ส่วนสภาสูงเป็นสภาที่คอยปกป้องชนชั้นสูง ไม่ให้สภาล่างออกกฎหมายมารังแกชนชั้นสูง สภาล่างของอังกฤษจึงเรียกว่า “สภาไพร่” หรือ House of commons ส่วนสภาสูงเรียกว่า สภาเจ้า หรือ House of Lords
สำหรับประเทศไทย จุดมุ่งหมายของการมีสภาสูงหรือวุฒิสภา ไม่ค่อยชัดเจนว่าจะทำหน้าที่เป็นตัวแทนของใคร จะเป็นตัวแทนของชนชั้นอย่างอังกฤษก็ไม่ใช่ จะเป็นตัวแทนของมลรัฐอย่างอเมริกาก็ไม่เชิง เมื่อจะร่างรัฐธรรมนูญถึงที่มาของสมาชิกวุฒิสภาจึงสับสน ไม่ชัดเจน กลายเป็นสภาข้าราชการเอาไว้ตรวจสอบคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของตน โดยไม่มีส่วนยึดโยงกับประชาชนเลย ในกรณีที่สมาชิกมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด
ก่อนที่จะตัดสินใจว่าที่มาของสมาชิกวุฒิสภาควรจะมีที่มาอย่างไร ก็ควรจะชัดเจนก่อนว่าจะให้เป็นตัวแทนของปวงชนในระดับหนึ่ง หรือจะเป็นตัวแทนของความเป็นคุณวุฒิ วัยวุฒิ ความเป็นกลาง หรือความเป็นเหตุผลที่เหนือผลประโยชน์ทางการเมือง หรือเป็นตัวถ่วงดุลฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง หรือเพื่อให้การตัดสินใจรอบคอบยิ่งขึ้นก่อนจะออกเป็นกฎหมาย
รัฐธรรมนูญเป็นรัฐศาสตร์มากกว่านิติศาสตร์
