| ผู้เขียน | นิธิ เอียวศรีวงศ์ |
|---|
หากไม่นับสิงคโปร์เสียประเทศเดียว ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทั้งภูมิภาคไพบูลย์ไปด้วยการคอร์รัปชั่น น่าสังเกตด้วยว่าภูมิภาคนี้ทั้งภูมิภาค ไม่มีประเทศใดเป็นประชาธิปไตยสักประเทศเดียว
สองอย่างนี้จะมีสหสัมพันธ์กันหรือไม่ และมากน้อยแค่ไหน คงเถียงกันได้ แต่นักสังคมวิทยาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มองเห็นสหสัมพันธ์ระหว่างคอร์รัปชั่นกับระบบอุปถัมภ์อย่างชัดแจ้งมากกว่า (Victor T. King, The Sociology of Southeast Asia)
ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์เป็นหนึ่งในความสัมพันธ์หลักมาแต่โบราณในทุกสังคมของภูมิภาค การเข้าสู่ความทันสมัย ไม่ว่าจะผ่านหรือไม่ผ่านระบอบอาณานิคมอย่างเป็นทางการ ไม่ได้ทำให้ความสัมพันธ์ลักษณะนี้เสื่อมถอยลง เพราะสิ่งที่หล่อเลี้ยงระบบอุปถัมภ์ไว้ก็คือความไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงทรัพยากรทุกชนิด (ทางธรรมชาติ, ทางสังคม, เศรษฐกิจ, การเมือง, เกียรติยศ ฯลฯ) ก็ยังดำรงอยู่ต่อมาในกระบวนการเข้าสู่ความทันสมัย
ในสังคมที่มีความไม่เท่าเทียมกันอย่างหนักเช่นนี้ หนทางเดียวที่จะเอาชีวิตรอดและพอจะเงยหน้าอ้าปากได้ “ตามอัตภาพ” บ้าง ก็คือการฝากตัวกับผู้มีอำนาจ หรือมีทรัพย์ เพื่อทำให้เข้าถึงทรัพยากรที่จำเป็น
ดังนั้น ไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการหรือประชาธิปไตย ก็หนีระบบอุปถัมภ์ไม่พ้น จึงหนีการคอร์รัปชั่นไม่พ้นเหมือนกัน การเมืองหรือโครงสร้างอำนาจของยุคปัจจุบัน ยิ่งทำให้ผู้อุปถัมภ์ต้องสะสมทรัพยากรในรูปต่างๆ ไว้ในมือให้มาก เพื่อรวบรวมสมัครพรรคพวกไว้เป็นกำลังทางการเมืองของตน ยิ่งทำให้ต้องคอร์รัปชั่นมากขึ้นและสลับซับซ้อนขึ้นด้วย ผู้รับการอุปถัมภ์ก็ต้องแลกกับการร่วมคอร์รัปชั่น เพื่อเป็นที่ถูกใจและไว้ใจของผู้อุปถัมภ์
สี่ปีภายใต้ระบอบเผด็จการทหาร คงทำให้คนไทยจำนวนมากที่เคยเป่านกหวีดเชื้อเชิญให้ทหารยึดอำนาจเมื่อสี่ปีที่แล้ว เห็นแล้วว่าระบอบเผด็จการไม่ใช่ระบอบปกครองที่ปราศจากการคอร์รัปชั่น ตรงกันข้ามด้วยซ้ำ เมื่อตรวจสอบไม่ได้ จะรู้ได้อย่างไรว่าโครงการขนาดใหญ่ที่ไม่ผ่านการประมูลอย่างเปิดเผย, การจัดซื้อราคาสูงลิบลิ่วหลายรายการ และโครงการอุปถัมภ์ขนาดใหญ่ของรัฐ ฯลฯ กระทำไปโดยไม่มีนอกมีใน
จนถึงที่สุด แม้แต่นาฬิกาหรูถึง 22 เรือนคาข้อมือ ก็ทำอะไรไม่ได้ เพราะเป็นของเพื่อนให้ยืมใช้ ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์อันกว้างขวางของคนผูกนาฬิกา ยังทำให้ข้อมูลว่าเป็นของเพื่อนทั้งหมดกลายเป็นข้อมูล “อันควรเชื่อได้ว่า” จริง
การคอร์รัปชั่นนั้นอาจแบ่งออกได้เป็น 4 ประเภท
1.รีดไถ คือใช้อำนาจตามกฎหมายข่มขู่ให้เหยื่อต้องจ่ายผลประโยชน์ ที่เราคุ้นเคยหรือได้ยินกันบ่อยมากคือยัดยาบ้า แต่มีมากกว่านั้นมากนัก เช่น เป็นกรรมการตรวจสอบเพื่อรับงานการก่อสร้าง อาจใช้การถ่วงเวลา ซึ่งทำให้ผู้รับเหมาไม่สามารถเบิกค่างวดได้ สายป่านของผู้รับเหมารายเล็กสั้นเกินกว่าจะรอเงินเป็นเวลานานๆ ได้ ดังนั้นจ่ายๆ มันไปก็แล้วกัน (วะ)
2.สินบน ซึ่งรู้กันดีอยู่แล้ว
3.เล่นพวก จะโดยให้ตำแหน่ง หรือให้สัมปทาน แก่ “พวก” ของตนก็เหมือนกัน การยึดอำนาจของกองทัพทุกครั้ง เมื่อทำสำเร็จ ต้องทำคอร์รัปชั่นข้อ “เล่นพวก” ก่อนอื่นทันที คือตั้งคนที่แน่ใจว่าจะสนับสนุนผู้ยึดอำนาจขึ้นแวดล้อมตน (จากหลายเครือข่ายอุปถัมภ์ในหมู่คณะที่เป็นแกนนำการยึดอำนาจ) คณะรัฐประหารที่สัญญาว่าจะปราบคอร์รัปชั่นจึงล้วนเหม็นขี้ฟันทั้งนั้น เพราะอย่างไรเสียก็ต้องเริ่มคอร์รัปชั่นเองในข้อนี้ก่อนเสมอ
4.เม้มหรือจิ๊ก (embezzlement) ข้อนี้รู้กันดีเหมือนกัน และที่เป็นข่าวเวลานี้เช่น กองทุนสงเคราะห์คนไร้ที่พึ่ง หรือกองทุนเสมาฯก็อยู่ในข้อนี้
มีข้อสังเกตสำคัญสองข้อที่ต้องไม่ลืมด้วยก็คือ เอาเข้าจริงทั้งสี่ข้อนี้คาบเกี่ยวกัน เช่น ในการเรียกรับสินบน ก็มีลักษณะรีดไถปนอยู่ด้วย สินบนที่ได้ไปย่อมทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่คุ้มค่า ซึ่งก็เท่ากับเม้มหรือจิ๊กเงินของส่วนรวม
อีกข้อหนึ่งก็คือ การคอร์รัปชั่นไม่ได้จำกัดอยู่แต่เฉพาะข้าราชการและนักการเมืองเท่านั้น แต่ภาคเอกชนก็มีส่วนอยู่ด้วย เช่น วิ่งเต้นให้ตีความกฎหมายไปในทางที่เป็นประโยชน์แก่ตน และทำให้ตนสามารถเอาเปรียบคู่แข่งทางธุรกิจหรือเอาเปรียบผู้บริโภคได้สะดวก เป็นต้น
เคยสังเกตไหมว่า โครงการขนาดใหญ่ที่ทำลายสิ่งแวดล้อมหรือวิถีชีวิตของผู้คนอย่างมโหฬารนั้น ทั้งประชาชนและนักวิชาการต่างเคลื่อนไหวให้ข้อมูลจำนวนมาก แต่ไม่มีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งหรือรัฐประหารชุดใดให้ความใส่ใจเลย คิดหรือว่าไม่มีอะไรในสี่อย่างข้างต้นเกี่ยวข้องกับบางคนในระดับสูงเลย โครงการบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่านนั้น ชาวบ้านเคลื่อนไหวกันมากว่า 20 ปี กว่าจะจับได้ว่ารัฐมนตรีมีส่วนร่วมทุจริต (ซ้ำยังเอาผิดได้ไม่หมดด้วย)
กลับมาสู่คำถามที่เกริ่นไว้แต่แรกว่า ประชาธิปไตยจะมีส่วนช่วยขจัดการคอร์รัปชั่นได้บ้างหรือไม่
ความพยายามขจัดคอร์รัปชั่นที่ผ่านมา มักใช้วิธีตั้งหน่วยงานขึ้น ให้อำนาจพิเศษจนบางครั้งข้ามนิติธรรม (due process) ไป เช่น “อันควรเชื่อได้ว่า” ก็อาจถูกลงอาญาได้ หน่วยงานเหล่านี้มีทั้งในฐานะองค์กรอิสระและในระบบตุลาการ แต่อำนาจพิเศษเช่นนี้มีอันตราย โดยเฉพาะเมื่อตกอยู่ภายใต้อำนาจที่ได้มาโดยไม่ชอบธรรม เช่น การรัฐประหาร เพราะจะกลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองไป
อันที่จริงหน่วยงานปราบคอร์รัปชั่นเหล่านี้คิดขึ้นภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ถึงอย่างไรอำนาจอธิปไตยก็ยังถูกถ่วงดุลกันในระดับหนึ่ง จึงยากที่ฝ่ายบริหารจะเอื้อมมากำกับควบคุมหน่วยงานปราบคอร์รัปชั่นได้สะดวก ยิ่งกว่านี้ประสิทธิภาพของหน่วยงานเหล่านี้จะมีได้ก็ต้องทำงานร่วมกับกลไกประชาธิปไตยอื่นๆ เช่น การสอบสวนที่ทำให้ “อันควรเชื่อได้ว่า” นักการเมืองบางคนทุจริต แม้ไม่สามารถลงโทษบุคคลผู้นั้นตามกฎหมายได้ แต่เขาย่อมถูกลงโทษทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
นอกจากนี้ การปราบคอร์รัปชั่นที่จะได้ผลจริงต้องไม่เว้นใครไว้เหนือการตรวจสอบ ในระบบราชการไทย ก็รู้กันอยู่ว่าหน่วยงานกองทัพจะไม่ถูกตรวจตราละเอียดเท่าหน่วยงานอื่น
ควรเข้าใจด้วยว่า การคอร์รัปชั่นทั้งสี่อย่างที่กล่าวข้างต้นนั้น ต้องทำกันเป็นเครือข่ายกว้างขวางกว่าหน่วยงานเดียวเสมอ การละเว้นหรืออนุโลมให้แก่บางหน่วยงานจึงทำให้การปราบคอร์รัปชั่นทั้งระบบทำไม่สำเร็จ
ในประเทศไทย การให้สินบน (ในรูปเงิน, หุ้น, ส่วนแบ่งกำไร, หรือรถยนตร์หรู, นาฬิกาหรู ฯลฯ) ทำกันเป็นปกติในหมู่นักธุรกิจ ทั้งเพื่อให้ได้สัมปทาน, ความสะดวก, หนทางปฏิบัติ, หรือนโยบายที่เอื้อประโยชน์ทางธุรกิจ ทำในเชิงเอาเปรียบคู่แข่ง หรือทำในเชิงร่วมมือระหว่างธุรกิจประเภทเดียวกัน สัดส่วนของคอร์รัปชั่นในภาคเอกชนคงสูงมากพอสมควรทีเดียว (ไม่นับส่วนที่ถูก “รีดไถ” ซึ่งไม่ควรได้รับโทษทางกฎหมาย) ดังนั้น หากนักธุรกิจรังเกียจคอร์รัปชั่นจริง นอกจากจับจ้องการคอร์รัปชั่นในวงราชการและการเมืองแล้ว ก็ควรทุ่มเทความสนใจให้มากกว่าแก่การคอร์รัปชั่นในวงธุรกิจด้วยกันเอง เพราะไก่เท่านั้นที่จะเห็นตีนงูได้ชัดกว่าสัตว์อื่น และที่สำคัญกว่านั้นก็คือทำให้การแข่งขันในระบบทุนนิยมบิดเบี้ยวไปหมด ไม่นำไปสู่การพัฒนาเชิงธุรกิจได้จริง
แต่การต่อสู้กับคอร์รัปชั่นจะไม่ได้ผลเท่าไรนัก หากทำโดยรัฐเพียงฝ่ายเดียว จำเป็นต้องให้สังคมมีบทบาทด้วย ซ้ำควรเป็นบทบาทนำ ไม่ใช่ให้ความร่วมมือด้วยการแจ้งเบาะแสเท่านั้น อย่างไรก็ตาม บทบาทของสังคมจะมีได้แค่ไหนเพียงไรขึ้นอยู่กับโครงสร้างการเมืองการปกครอง ไม่ใช่เพียงแต่ “สำนึก” อย่างที่ชอบย้ำกัน
การกระจายอำนาจและข้อมูลข่าวสารที่ทั่วถึง ทำให้การทุจริตเช่นกรณีกองทุนสงเคราะห์คนไร้ที่พึ่งทำได้ยาก เพราะคนที่มีสิทธิจะได้รับเงินหรือญาติพี่น้องเพื่อนฝูงของเขาคงโวยวายมาแต่ต้น แม้จะมีการปลอมลายเซ็นเพื่อรับเงินไปแล้วก็ตาม สาธารณูปโภคที่มีคุณภาพต่ำกว่าเงินที่ลงทุนไปก็เช่นเดียวกัน หากชาวบ้านมีข่าวสารข้อมูลเพียงพอ เช่น จำนวนงบประมาณ, ใครคือผู้รับเหมา ฯลฯ เขาก็สามารถประเมินได้ว่าคุ้มทุนหรือไม่ การกระจายอำนาจทำให้ชาวบ้านจำเป็นต้องลุกขึ้นมาปกป้องผลประโยชน์ของตนเอง หากเขามีข้อมูล และเสรีภาพในการเคลื่อนไหว
ดังนั้น บทบาทของสังคมยังขึ้นอยู่กับคุณภาพและความแพร่หลายของ “สื่อ” ทั้งสองอย่างนี้เกิดขึ้นได้ต่อเมื่อคนทำสื่อต้องไม่ถูกคุกคาม ไม่เฉพาะแต่สื่อหนังสือพิมพ์ วิทยุ และโทรทัศน์เท่านั้น แต่รวมถึงสื่อออนไลน์ทุกประเภทด้วย
การเคลื่อนไหวของประชาชนเพื่อสร้างแรงกดดันก็มีความสำคัญ ตราบเท่าที่เป็นการเคลื่อนไหวภายใต้กฎหมาย (ซึ่งต้องไม่รวมคำสั่งหรือกฎหมายที่ออกมาโดยปราศจากความชอบธรรมของระบอบประชาธิปไตย) เพราะเพิ่มอำนาจให้แก่ประชาชนในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่น
ความรับผิดชอบ (accountability) ทางการเมืองของผู้มีอำนาจก็เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่น ความรับผิดชอบเช่นนี้เกิดขึ้นได้ ก็เพราะผลทางการเมืองต้องเกิดขึ้นจริง นักการเมืองที่ถูกสงสัยในแง่ทุจริตและเป็นข่าวไปทั่วเช่นกรณีนาฬิกาหรู หากอยู่ภายใต้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ย่อมถูกหัวหน้าพรรคหรือนายกรัฐมนตรีขอร้องให้ลาออกไป เพื่อความมั่นคงทางการเมืองของพรรคและรัฐบาลเอง หน่วยงานตรวจสอบจะสอบอย่างเหยาะแหยะก็ไม่ได้ เพราะประชาชนคงโวยวายจนกระทั่งหน่วยงานเช่นนั้นสูญเสีย
ความชอบธรรมไป
กล่าวโดยสรุปก็คือ หากต้องการกวาดล้างคอร์รัปชั่นสาธารณะจริง ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น ที่โอกาสความเป็นไปได้จะมีมากที่สุด ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าเป็นประชาธิปไตยแล้วการคอร์รัปชั่นจะหมดไปทันที แต่ประชาธิปไตยเท่านั้นที่จะทำให้สังคมเข้มแข็งพอจะเป็นแนวหน้าในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่นได้ อำนาจที่ปราศจากการตรวจสอบถ่วงดุล ไม่ว่าจะของคณะรัฐประหาร, องค์กรอิสระ, หรือตุลาการ ทำโดยปราศจากสังคมเป็นแนวหน้าและคอยกำกับควบคุมไม่ได้
อย่างไรเสีย สักวันเราจะมีโอกาสร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนขึ้นใหม่ ถึงวันนั้น เราควรกลับมาคิดเรื่องการปราบคอร์รัปชั่นกันใหม่ทั้งระบบ คิดให้กว้างกว่านักการเมืองและข้าราชการ และคิดถึงโครงสร้างและกลไกที่จะทำให้สังคมสามารถเป็นแนวหน้าในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่นได้
