วันก่อน ผู้เขียนได้มีโอกาสพบปะกับเพื่อนเก่า (สูงวัย) สมัยเรียนอยู่คณะนิติศาสตร์ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ด้วยกัน อันมี พล.อ.ชูชาติ สุขสงวน อดีตเจ้ากรมธรรมนูญ พร้อม ดร.สมัคร เจียมบุรเศรษฐ์ อดีตเลขาฯพรรคประชาธิปัตย์และประธานผู้พิพากษาสมทบ ด้วยการนัดกินข้าวเที่ยงกันอย่างชื่นมื่น ที่ภัตตาคารอาหารญี่ปุ่นแห่งหนึ่ง
ดร.สมัคร ได้เอ่ยถามขึ้นว่า ในฐานะที่ you เป็นทั้งกรรมการอัยการสูงสุด และที่ปรึกษาคณะ กมธ.การกฎหมาย กระบวนการยุติธรรมและกิจการตำรวจ สนช. ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปรับปรุงยกร่างกฎหมายระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการฉบับใหม่ ที่กำลังยกร่างอยู่ใน สนช.ขณะนี้ไม่มากก็น้อย…
ทำไม? ไม่เห็นเขียนวิพากษ์วิจารณ์ข้อดีข้อเสียให้เพื่อนฝูงหรือแฟน “มติชน” ได้อ่านวิเคราะห์กันบ้าง?
ผู้เขียน ตอบไปว่า …โดยที่ผู้เขียนมีความเชื่อมั่นในความตั้งใจจริงในการทำงานเพื่อพัฒนาองค์กรอัยการให้ดียิ่งขึ้น ของท่านเข็มชัย ชุติวงศ์ อัยการสูงสุดคนปัจจุบัน ซึ่งมีบทบาทเกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้อย่างใกล้ชิดได้มีส่วนเสนอ “วิชั่น” อันเป็นประโยชน์ต่อคณะกรรมาธิการยกร่างกฎหมายอัยการฉบับใหม่ ซึ่งมีผู้คร่ำหวอดทางกฎหมาย อาทิ ท่านวีระพล ตั้งสุวรรณ อดีตประธานศาลฎีกา, ท่าน พล.ต.อ.ชัชวาลย์ สุขสมจิตร์, อดีตปลัดกระทรวงยุติธรรม ท่านเรวัต ฉ่ำเฉลิม อดีตอัยการสูงสุด, ท่าน พล.ต.อ.พัชรวาท วงษ์สุวรรณ, ท่าน พล.อ.สมเจตน์ บุญถนอม, ท่านสมชาย แสวงการ สนช.คนดัง และท่านธานี อ่อนละเอียด ฯลฯ ไปบ้างแล้วระดับหนึ่ง
โดยเฉพาะได้ทราบว่า ท่านสัตยา อรุณธารี อดีตรองอัยการสูงสุด ผู้มีประสบการณ์ เป็นที่ปรึกษาของคณะ เข้ามาช่วยแสดงความคิดเห็นอันแหลมคม แก่การยกร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวในครั้งนี้ด้วย ผู้เขียนจึงมีความเชื่อมั่นในฝีมือของท่านเหล่านี้ คงจะดำเนินการแก้ไขให้เกิดผลดีต่อองค์กรอัยการในอนาคตอย่างแน่นอน…ว่าไหม?
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนยังอดที่อยากจะขอเสนอความเห็นใน “หลักการ” ที่ว่า…บทบัญญัติเก่าที่ดีอยู่แล้วก็ควรคงเอาไว้…โดยมุ่งแก้ไขเฉพาะสิ่งที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา เพื่อให้เกิดความถูกต้องชอบธรรม ทำให้องค์อัยการเป็นที่เชื่อถือของประชาชนสืบไป เท่านั้น
ดังนี้ นอกจากความเห็นที่ผู้เขียนเคยเขียนลงใน “มติชน” ไปแล้ว…บัดนี้ จึงใคร่รวบรวมความเห็นจากอดีตผู้หลักผู้ใหญ่ผู้ไม่ประสงค์จะเอ่ยนาม เสนอต่อผู้เกี่ยวข้องโดยตรงคือคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ (ฉบับที่…) พ.ศ…แม้จะเป็นประหนึ่งดั่ง “เอามะพร้าวมาขายสวน” แก่ท่านคณะกรรมาธิการยกร่างดังกล่าวข้างต้นก็ตาม แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาแก้ไขในบางประเด็นที่สำคัญๆ ต่อไปดังนี้…
พ.ร.บ.อัยการฉบับยกร่างใหม่…ที่ “มีการกำหนดห้ามมิให้การกระทำใดๆ อันมีลักษณะเป็นการหาเสียง เพื่อเลือกประธาน ก.อ.หรือกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ (เพิ่มมาตรา 62/1 และมาตรา 102/1) นั้น ปรากฏว่ามีผู้เห็นต่าง 3 ประการคือ ก.การห้ามหาเสียงในการเลือกตั้งนั้น เป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งในหมวด 3 ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ในมาตรา 34 ที่บัญญัติว่า
“บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น การจำกัดเสรีภาพดังกล่าวจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเฉพาะ เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อป้องกันสุขภาพของประชาชน” จึงเห็นว่าการห้ามหาเสียงเป็นการจำกัดสิทธิเพราะไม่ใช่กรณีเข้าข้อยกเว้น ในอันที่จะบัญญัติกฎหมายจำกัดสิทธิเสรีภาพดังกล่าวได้เลย
ข.สิทธิในการหาเสียงให้ผู้เสนอชื่อได้รับเลือกตั้งเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒินั้นเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย เพื่อให้ผู้เลือกรู้จักและทราบถึงนโยบาย และพิจารณาว่าเป็นคนดีมีคุณธรรม มีความรู้ความสามารถหรือไม่? เพื่อให้พนักงานอัยการทั่วประเทศเลือกมาพัฒนาองค์กร จึงไม่ควรห้าม
ค.ถ้าห้ามมิให้มีการหาเสียงโดยเปิดเผยแล้วจะเกิดผลเสียคือ คนใหม่จะเสียเปรียบคนเก่า และอาจเป็นช่องทางให้มีการชี้นำเป็นส่วนตัวของผู้บังคับบัญชา ทั้งๆ ที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่รู้จักและไม่ทราบว่าผู้นั้นจะทำอะไรให้เป็นประโยชน์ต่อองค์กร สรุปจึงควรยกเลิกหลักการนี้เสีย
ประเด็นต่อมา มาตรา 18 (6) บัญญัติว่า “อธิบดีอัยการ สำนักงานคณะกรรมการอัยการเป็นกรรมการอัยการ” ซึ่งหมายถึงเป็น ก.อ.โดยตำแหน่งนั้น มีผู้เห็นแย้งว่า…อธิบดีอัยการสำนักงานอัยการเป็นตำแหน่งอัยการชั้น 6 ซึ่งถ้าได้เป็น ก.อ.โดยตำแหน่งด้วยแล้ว จะไม่เหมาะสมด้วยเหตุผล 2 ประการคือ
ก.เป็นการข้ามอาวุโส ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจการและรองอัยการสูงสุด ซึ่งเป็นข้าราชการอัยการชั้น 7 ที่มีอาวุโสสูงกว่า แต่ไม่เป็น ก.อ.โดยตำแหน่งทั้งหมด และ
ข.อธิบดีอัยการสำนักงานคณะกรรมการอัยการ เป็นผู้ตรวจพิจารณาและมีความเห็นในเรื่องต่างๆ ทุกเรื่อง ก่อนจะเสนอเข้าประชุม ก.อ. อาทิ ในเรื่องวินัยให้ลงโทษหรือไม่ลงโทษด้วย หากให้เป็น ก.อ.โดยตำแหน่งด้วยแล้ว อาจเป็นกรณีมีผลประโยชน์ทับซ้อนกับความเห็นของตนที่ได้ให้ไว้ก่อนนำเสนอ ก.อ.ก็เป็นได้
บทบัญญัติ อีกบทหนึ่งในร่างกฎหมายดังก่าว ที่นักกฎหมายหลายท่าน “งงมาก” ก็คือการ “แหวกแนวใหม่” แตกต่างจากหลักการเลือกตั้งกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม (ก.ต.) ซึ่งกฎหมายใหม่ของศาล ยังคงใช้หลักเดิมให้สิทธิผู้รับเลือกเป็น ก.ต.ได้ 2 สมัย ส่วนร่าง กม.อัยการฉบับใหม่กลับบัญญัติจำกัดสิทธิไว้ดังนี้คือ ตามมาตรา 4 ที่แก้ไขมาตรา 23 วรรคหนึ่ง ที่ว่า “ประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ
และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว” นั่นเอง
ดังที่กล่าวมาแล้ว แม้แต่ ก.ต.ของศาลหรือตำแหน่งสำคัญๆ ในฝ่ายบริหารยังไม่จำกัดให้มีการดำรงตำแหน่งเพียงวาระเดียว…แต่ทว่าไยตำแหน่ง ก.อ.ซึ่งต้องการความรู้ความสามารถในการบริหารงานบุคคลอย่างต่อเนื่อง จึงมาถูกจำกัดสิทธิโดยไม่เหมาะสมด้วยเหตุผลทั้งปวง….จึงเห็นว่า แม้ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553 ยังบัญญัติให้ผู้เคยเป็นประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ มีสิทธิที่จะได้รับเลือกเป็นต่ออีก 1 วาระ โดยไม่จำกัดสิทธิให้เป็นวาระเดียว อีกทั้งการบัญญัติให้เป็นเพียงวาระเดียวนั้นเห็นว่าน้อยเกินไป ซึ่งมีผู้โต้แย้งเป็นจำนวนมากว่าเป็นบทบัญญัติที่เกินกว่าที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 248 และเป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลตามรัฐธรรมนูญ ในมาตรา 26…
ดังนั้น บรรดาคุรุกฎหมาย จึงพากันแสดงความเห็นมาว่า ถ้าจะแก้ไขเพิ่มเติมให้เกิดประโยชน์และประสิทธิภาพ-ประสิทธิผลแล้ว อย่างน้อยก็ควรให้ประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ มีโอกาสได้รับเลือกตั้งให้เป็นอีก 1 วาระ ทั้งนี้ โดยเห็นควรแก้ไขมาตรา 19 โดยตัดลักษณะต้องห้ามใน (8) ข้อความที่ว่า “เคยเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ เว้นแต่เป็นกรณีตามมาตรา 23 วรรคสาม ซึ่งไม่ให้นับเป็นวาระการดำรงตำแหน่ง” เป็นข้อความดังต่อไปนี้…
“(8) เคยเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิมาแล้ว เกินสองวาระ เว้นแต่เป็นกรณีตามมาตรา 23 วรรคสาม ซึ่งไม่ให้นับเป็นวาระการดำรงตำแหน่ง” หรือบัญญัติเพิ่มเติมว่า
และอาจได้รับเลือกตั้งใหม่ได้ แต่จะดำรงตำแหน่งเกินสองวาระไม่ได้”…
ท้ายนี้ ขอเรียนเสนอท่าน กมธ.ยกร่างฯ โปรดได้พิจารณาชั่งน้ำหนักความหนักเบาแห่งกรณีด้วยเหตุด้วยผลอย่างรอบคอบ ทั้งในประเด็นของ “การตัดสิทธิเลือกตั้งของอัยการอาวุโส” ตลอดจนประเด็น “การกำหนดจำนวนผู้รับเลือกตั้งเป็นประธาน ก.อ.” ซึ่งไม่ควรจำกัดเพียง 5 คนเท่านั้น ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์สูงสุดขององค์กรอัยการและประเทศชาติ ในที่สุด
ไพรัช วรปาณิ
ที่ปรึกษาคณะ กมธ.การกฎหมาย
กระบวนการยุติธรรมและกิจการตำรวจ สนช.
