| ผู้เขียน | นิธิ เอียวศรีวงศ์ |
|---|
ปลัดกระทรวงศึกษาฯในอดีตท่านหนึ่งซึ่งผมนับถือ มีทั้งความซื่อสัตย์สุจริตและความรอบรู้ อีกทั้งยังมีมนุษยสัมพันธ์ดีเลิศ เคยกล่าวในขณะที่เราโต้แย้งกันถึงเรื่องแนวทางปฏิรูปเมื่อหลายสิบปีล่วงมาแล้วว่า “ในเมืองไทยนั้น การปฏิรูปจะประสบความสำเร็จได้ต้องมาจากข้างบนทั้งสิ้น” แล้วท่านก็ยกตัวอย่างกรณีรัชกาลที่ 5
ในทรรศนะของนักประวัติศาสตร์ทั้งไทยและเทศ การปฏิรูปในรัชสมัยนั้นประสบความ “สำเร็จ” จริง สามารถอ้างอิงหลักฐานความเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดีขึ้น ตลอดครึ่งหลังของคริสต์ศตวรรษที่ 19 และต้นศตวรรษที่ 20 แต่ความเปลี่ยนแปลงนั้น ล้วนอยู่ในเป้าหมายการปฏิรูปทั้งหมด หรือบางอย่างก็ใช่ บางอย่างก็ไม่ใช่ และคงเถียงกันได้ทั้งนั้น
เช่น ระบอบเผด็จการทหาร ซึ่งครอบงำประเทศมาอย่างยาวนาน ต้องอาศัยรากฐานทางอุดมการณ์, การบริหาร และเศรษฐกิจ-สังคมมาจากการปฏิรูปในช่วงนั้นด้วย มากน้อยเพียงไร ระบบราชการซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับการปฏิรูปของผู้นำครั้งนั้น ไม่สามารถดิ้นหลุดจากระบบอุปถัมภ์ได้ถึงบัดนี้ กลับกลายเครื่องมือที่ไม่มีประสิทธิภาพอีกแล้วในการนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงใดๆ
พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ “ความสำเร็จ” ในการปฏิรูปครั้ง ร.5 ก็เหมือนความสำเร็จในยุคสมัยอื่นและสังคมอื่น คือมีข้อจำกัดเสมอ
อันที่จริง “ความสำเร็จ” ในการปฏิรูป ไม่ว่าจะมีพลังขับเคลื่อนจากแหล่งใด ยังต้องอาศัยเงื่อนไขหรือบริบทร่วมด้วยเสมอ หมายถึงสภาพแวดล้อมที่อำนวยให้เกิดความเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ผู้คนพอใจ เงื่อนไขเหล่านี้ผู้นำการปฏิรูปไม่ได้สร้างขึ้น เช่น
การปลดปล่อยแรงงานทาสและไพร่ในการปฏิรูปครั้ง ร.5 ประสบ “ความสำเร็จ” ในอันที่จะเพิ่มกำลังการผลิตของสังคม ก็เพราะตลาดข้าวที่ชาวนาไทยอาจนำข้าวไปขาย ขยายตัวขึ้นอย่างมโหฬาร การตอบสนองต่อโอกาสใหม่ทางเศรษฐกิจนี้ต่างหากที่ทำให้มีการเปิดที่นาไปทั่วภาคกลาง และขยายไปตามลำน้ำที่อาจใช้เพื่อการขนส่งคมนาคมได้สะดวก โดยรัฐบาลไม่จำเป็นต้องลงทุนด้านการชลประทานหรือถนนหนทางแก่การขยายที่นาโดยตรง
การศึกษา “ภาคบังคับ” ก็เช่นเดียวกัน ประเทศสยามและประเทศไทยไม่มีกำลังเพียงพอจะบังคับใช้กฎหมายการศึกษาภาคบังคับได้ทั่วถึงให้บังเกิดผลได้จริง แต่การดิ้นรนทางเศรษฐกิจของประชาชน และการจัดการเรียนที่เอื้อต่ออาชีพทำนาของประชาชน (เช่น การปิดเปิดภาคเรียน) ต่างหาก ที่ทำให้ครอบครัวไทยยอมแบ่งเวลาของแรงงานเด็กเข้าสู่โรงเรียนได้บ้าง และได้มากขึ้นเมื่อแรงกดดันทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น เพราะการทำนาไม่ใช่อนาคตของบุตรหลานอีกแล้ว
แม้กระนั้น ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า เราถูกสอนให้ยอมรับ “ความสำเร็จ” ในการปฏิรูปครั้งนั้น จนกระทั่งมองไม่เห็นว่า นอกจากการปฏิรูปจากข้างบนแล้ว ยังมีการปฏิรูปที่มีพลังขับเคลื่อนแบบอื่นๆ อีกหลายแบบ ที่อาจเกิดขึ้นได้ และประสบ “ความสำเร็จ” ได้เหมือนกัน
ถึงบางคนที่มองเห็น ก็รีบด่วนสรุปว่าพลังขับเคลื่อนการปฏิรูปแบบอื่นที่ไม่ใช่มาจากข้างบน ไม่เหมาะหรือไม่อาจทำได้ในประเทศไทย
ยิ่งเชื่อมาก ก็ทำให้ “ข้างบน” ยิ่งโตมากตามไปด้วย เช่น เรามีระบบราชการและกองทัพที่ใหญ่โตเทอะทะ เกินจำเป็นจนบั่นรอนกำลังการพัฒนาของประเทศอย่างแทบไม่เหลือหลอ ยิ่ง “ข้างบน” โตมาก ทฤษฎีปฏิรูปจากข้างบนก็ยิ่งแข็งแกร่ง ผู้ใหญ่ในระบบราชการซึ่งกุมอำนาจนำไว้ส่วนหนึ่งก็ยึดมั่นทฤษฎีนี้ แม้แต่ภาคเอกชนซึ่งโตขึ้นมาก และเข้าไปเป็นส่วนสำคัญ (อาจจะที่สุด) ของ “ข้างบน” ในเมืองไทยก็เชื่ออย่างเดียวกัน
ทุกครั้งที่ทหารยึดอำนาจ คน “ข้างบน” เหล่านี้แหละที่พากันเข้าไปสนับสนุน และได้รับแต่งตั้งจากทหารให้มีตำแหน่งหน้าที่ในการทำเมืองไทยให้ดีขึ้น (ถึงบางครั้งไม่ได้ใช้คำว่าปฏิรูปโดยตรงก็ตาม) คนที่อยากได้เงิน, เกียรติ, ยศ, ตำแหน่งย่อมเข้าใจได้ไม่ยาก แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่ามีคนที่เข้าไปสนับสนุนด้วยความเชื่ออย่างบริสุทธิ์ใจว่า บัดนี้ถึงเวลาที่ “ข้างบน” จะลงมาปฏิรูปบ้านเมืองให้เจริญรุดหน้า จึงเห็นเป็นโอกาสที่จะเข้าไปช่วย ซึ่งแม้มีจำนวนน้อยนิดเดียว แต่มีอยู่จริง
แรงผลักดันหลักที่ทำให้ผู้มีความปรารถนาดีจำนวนน้อยเหล่านี้เข้าหนุนการยึดอำนาจ ก็คือหลักการปฏิรูปจากข้างบนดังที่กล่าวแล้ว พวกเขาซึมซาบหลักการนี้มาแต่เล็กแต่น้อย จนไม่เคยฉุกคิดว่า ความสำเร็จในการปฏิรูปอาจเกิดขึ้นได้จากแรงขับเคลื่อนอื่นๆ ที่ไม่ใช่ “ข้างบน” ก็ได้
นัยยะที่โจ่งแจ้งในการปฏิรูปจากข้างบนคืออำนาจ คนที่เชื่อหลักการปฏิรูปจากข้างบนย่อมเชื่อว่า อำนาจที่ปราศจากเงื่อนไขเท่านั้นที่จะทำให้การปฏิรูปเกิดความสำเร็จ ส่วนอำนาจที่เต็มไปด้วยเงื่อนไข เช่น นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง
ถึงได้อำนาจบริหารตามรัฐธรรมนูญ ก็มีเงื่อนไขทางการเมืองที่บังคับให้ไม่สามารถใช้อำนาจไปในทางเปลี่ยนแปลงประเทศได้อย่างอิสระ ถึงอย่างไรก็ต้องลูบหน้าปะจมูกบ้างเป็นธรรมดา ดังนั้นแม้เจตนาจะปฏิรูป ก็มักทำไม่สำเร็จ
คงจำวลี “อำนาจบริสุทธิ์” ของกลุ่มนายทหารกลุ่มหนึ่งในกองทัพเมื่อกว่า 30 ปีมาแล้วได้ นายทหารกลุ่มนี้เชื่อว่า ต้องอาศัย “อำนาจบริสุทธิ์” เท่านั้น จึงจะสามารถเปลี่ยนแปลงประเทศไทยไปสู่ความมั่งคั่งและมั่นคงได้ “อำนาจบริสุทธิ์” ของพวกเขาประกอบด้วยคุณลักษณะสองอย่างคือ หนึ่งบริสุทธิ์จากเงื่อนไขที่อาจทำให้ไม่สามารถใช้อำนาจไปในทางที่ดีได้ และสองผู้มีอำนาจเป็นคนบริสุทธิ์ไม่มัวหมองด้วยความโลภ, โกรธ, หลง (แม้จะไม่รอบรู้อะไรเอาเสียเลย หรือที่ชาวบ้านเรียกว่า “โง่” ก็ยังได้)
ทฤษฎี “อำนาจบริสุทธิ์” ก็ตั้งอยู่บนรากฐานของหลักการปฏิรูปจากข้างบนเหมือนกัน เพียงแต่อาจให้ความสำคัญแก่อำนาจของคนในวงจำกัดกว่าที่หลักการปฏิรูปจากข้างบนทั่วไปคิด
ความยึดมั่นต่อปฏิรูปจากข้างบนนี่เอง ที่ทำให้เมื่อพรรคอนาคตใหม่เปิดแผนการทางการเมืองของตน จึงทำความสับสนงุนงงแก่ผู้คนในวงการเมืองอยู่พอสมควร ไม่ใช่ความมุ่งมั่นเอาจริงในการเปลี่ยนประเทศไทยเท่ากับวิธีการเปลี่ยน ซึ่งล้วนไม่ใช่การปฏิรูปจากข้างบนทั้งสิ้น ตรงกันข้ามด้วยซ้ำ บางเรื่องเป็นการปฏิรูปจากข้างล่าง และหลายเรื่องเป็นการปฏิรูปจากทุกส่วน ทุกช่วงชั้นของสังคม โดยไม่มีส่วนใดหรือช่วงชั้นใดเป็นผู้ตัดสินใจแต่ฝ่ายเดียว ผิดทิศผิดทาง อย่างไม่เคยมีในจินตนาการเรื่องการปฏิรูปของชนชั้นปกครองไทยมาเลย
4 ปี ภายใต้คณะรัฐประหารชุดล่าสุดมีส่วนช่วยอย่างมาก ในอันที่จะทำให้ความยึดมั่นต่อหลักการปฏิรูปจากข้างบนในสังคมไทยคลอนคลายลง เพราะฉะนั้นไม่เฉพาะแต่คน “ข้างล่าง” เท่านั้น แม้แต่บางส่วนของ “ข้างบน” ก็มองเห็นแล้วว่า ปฏิรูปจากข้างบนไม่ได้ผลเพราะอะไร
เหตุผลโดยสรุปก็คือ บัดนี้ประเทศไทยเปลี่ยนไปมากแล้ว ไม่จำเป็นต้องเปรียบเทียบกับรัชสมัยพระพุทธเจ้าหลวง แม้แต่เปรียบกับเมื่อสิ้นสงครามโลกครั้งที่สอง เมืองไทยปัจจุบันก็เป็นคนละประเทศกับครั้งนั้นไปแล้ว ปฏิรูปจากข้างบนจึงเป็นไปไม่ได้
คนที่อยู่ “ข้างบน” ในสังคมไทยปัจจุบัน ประกอบด้วยคนหลากหลายมาก และหาได้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันเหมือนในรัชสมัยพระพุทธเจ้าหลวงไม่ จึงมีความแตกแยกขัดแย้งกันเองอย่างหนัก
ด้วยเหตุดังนั้น การปฏิรูปจากข้างบนจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องใช้อำนาจที่ปราศจากเงื่อนไข และใช้อย่างเด็ดขาดไร้ความชอบธรรมอย่างอุจาดด้วย ไม่ใช่เพื่อควบคุมคนข้างล่างเพียงอย่างเดียว
สังคมไทยซึ่งเปราะบางในหลายด้านอยู่แล้ว จะทนต่อการใช้อำนาจที่ปราศจากเงื่อนไขในลักษณะนี้ไปได้นานสักเท่าไร ก่อนจะเกิดสงครามกลางเมืองที่ยืดเยื้อยาวนาน และดึงประเทศไทยกลับไปสู่สมัยหิน
นอกจากนี้ สิ่งที่เคยเป็นปัญหาซึ่งคนข้างบนเห็นความจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนนั้น ไม่ใช่ปัญหาของคนข้างบนแต่เพียงฝ่ายเดียวอีกแล้ว จะทำอะไรกับเมืองใหญ่ ไม่ใช่เรื่องของคนข้างบนเพียงอย่างเดียว เพราะเมืองในปัจจุบันรับใช้คนข้างล่างจำนวนมาก รับใช้ในทางตรงด้วย ไม่ใช่รับใช้ในทางอ้อมอย่างแต่ก่อน เช่นเดียวกับเรื่องอื่นๆ ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการศึกษา, การเปิดตลาดใหม่ในต่างประเทศ, การสร้างโรงงาน, การใช้ทรัพยากร หรือแม้แต่ปัญหาความมั่นคง ล้วนเป็นเรื่องที่กระทบถึงชีวิตและความเป็นความตายของคนข้างล่างทั้งสิ้น
เพราะทุกอย่างกระทบถึงกันหมดเช่นนี้ คนข้างล่างก็มีความรู้ความเข้าใจไม่ต่างจากคนข้างบน จึงพากันเข้ามามีส่วนร่วมในการเคลื่อนไหวทางการเมืองอย่างคึกคัก
จนกระทั่งปฏิเสธไม่ได้ว่าการเมืองไทยได้แปรผันไปมีลักษณะการเมืองมวลชนเสียแล้ว จะระงับไว้ได้ก็แต่เพียงด้วยอำนาจเถื่อน ที่ไม่น่าจะดำรงอยู่ได้อย่างยั่งยืนในทุกสังคม (ประมาณ 30 ปี ในอินโดนีเซียและพม่า แต่ในที่สุดก็พังสลายลง หรือจำเป็นต้องปรับเปลี่ยน นอกจากนี้ทั้งอินโดนีเซียและพม่าเมื่อตกอยู่ภายใต้อำนาจเถื่อน ยังเป็นสังคมด้อยพัฒนาอย่างยิ่ง ซึ่งแตกต่างจากประเทศไทยในปัจจุบัน)
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าคนข้างล่างได้เปลี่ยนไปแล้ว แต่ยังไม่เกิดการพัฒนาองค์กรหรือสถาบันที่จะเป็นสะพานเชื่อมต่อกับการวางนโยบายระดับชาติ ยกเว้นแต่การชุมนุมประท้วง (อันเป็นสะพานการเมืองที่ใช้เพียงอย่างเดียวและตลอดไปไม่ได้) เพราะรัฐไทยใช้การรวมศูนย์อย่างแข็งตัวมายาวนาน พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือคนข้างล่างขาดพลังในการจัดองค์กร (organizational power)
ในปัจจุบันมีเพียงสองพรรคการเมืองที่พอจะเชื่อมต่อกับองค์กรหรือเครือข่ายหลวมๆ ที่คนข้างล่างพอมีอยู่ คือพรรคประชาธิปัตย์และพรรคเพื่อไทย ในขณะที่จนถึงวันนี้ พรรคอนาคตใหม่ยังไม่แสดงความเชื่อมต่อดังกล่าวให้เห็น (เพราะไม่มีหรือไม่มีโอกาสแสดงไม่ทราบได้) อย่างไรเสียสามพรรคนี้ก็ไม่น่าจะสนับสนุนปฏิรูปจากข้างบนอีกต่อไป แม้ว่าพรรคใหญ่ทั้งสองพรรคอาจเข้าร่วมรัฐบาลที่สืบทอดมาจากคณะรัฐประหาร แต่ก็ต้องระวังไม่สูญเสียการเชื่อมต่อกับองค์กรหรือเครือข่ายของคนข้างล่าง จึงต้องต่อรองการปฏิรูปจากข้างบนให้เป็นที่ประจักษ์ด้วย
ดังนั้นหลังการเลือกตั้งจะมีบล็อกใหญ่ในสภาผู้แทนฯ ซึ่งแม้ไม่มีอำนาจตัดสินใจมากนัก แต่ก็เป็นเวทีการต่อสู้เชิงอุดมการณ์ที่ดี และจะยิ่งทำให้การปฏิรูปจากข้างบนหมดความนิยมมากขึ้น
