พระราชบัญญัติว่าด้วยการเงินการคลังของประเทศไทยได้ออกประกาศ และได้มีผลบังคับใช้แล้วตั้งแต่เดือนมีนาคม 2561 ทั้งนี้ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ซึ่งถูกฉีกทิ้งไปแล้วโดย คสช. แต่รัฐธรรมนูญฉบับ คสช. พ.ศ.2560 ก็ได้กำหนดให้มีการออก พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังไว้ในมาตรา 62 โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้รัฐบาลต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด ไม่ใช้จ่ายโดยการก่อหนี้อย่างฟุ่มเฟือย ไม่ประชานิยมแบบทะลุทะลวงหน้าตายว่างั้นเถอะ ทั้งนี้ เพื่อให้ฐานะการเงินการคลังมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืน ซึ่งฟังดูเป็นเรื่องที่ดีมากๆ ใครได้ฟังดูแล้วก็ต้องเห็นด้วย
ทางกระทรวงการคลังโดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เจ้าของร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ได้ตั้งใจทำอย่างจริงจัง ทราบว่าได้มีการยกร่างกันมาตั้งแต่เริ่มมี คสช.แต่ก็เพิ่งออกมาเป็นกฎหมายและมีผลบังคับใช้ในเดือนมีนาคม 2561 นี้เอง นี่เป็นกฎหมายสำคัญมากของประเทศ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็พยายามเข็นให้ออกมา แต่ก็ต้องใช้เวลาไม่น้อยกว่า 4 ปี นี่แหละความสามารถของรัฐบาลไทย ทำอย่างสุดความสามารถได้แค่นี้เอง แล้วก็ได้ของที่ไม่ใช่ดีเด่อะไรเลย ก็คงคล้ายๆ กับรัฐธรรมนูญที่เพิ่งออกมานี้แหละที่แทบทุกพรรคการเมือง อาจยกเว้นพรรคพลังดูด ต่างก็พูดเป็นเสียงเดียวกันว่าแย่จริงโว้ย โดยเฉพาะพรรคคนหนุ่มไฟแรงที่นำโดยนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ได้ประกาศนโยบายออกมาชัดเจนว่า ได้รับเลือกตั้งเข้ามาเมื่อไหร่ก็จะแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทันที มันช่างถูกใจชาวประชาชีเสียเหลือเกิน
วัตถุประสงค์ของกฎหมายวินัยการเงินการคลังนี้กำหนดไว้ชัดเจนมากว่าต้องรักษาวินัยให้เคร่งครัด ป้องกันไม่ให้รัฐบาลไหนก็ตามต่อจากนี้ใช้เงินหาเสียงโดยใช้นโยบายประชานิยมแบบตะพึดตะพือ รวมถึงไม่ใช้จ่ายงบประมาณอย่างฟุ่มเฟือย ให้จัดทำงบประมาณเสมอดุลในระยะยาว การขาดดุลงบประมาณก็ต้องอยู่ในกรอบอย่างเคร่งครัด การกู้เงินมาใช้ทั้งจากการกู้มาชดเชยการขาดดุลงบประมาณรายจ่าย และการกู้เงินจากต่างประเทศทั้งเงินกู้ของรัฐบาลโดยตรง และเงินกู้ของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ที่รัฐบาลค้ำประกัน หรือการกู้ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน เช่นของธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) และธนาคารเพื่อส่งเสริมวิสาหกิจขนาดย่อม (SME) หนี้หน่วยงานของรัฐ เช่น สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (องค์การมหาชน) กองทุนอ้อยและน้ำตาล เป็นต้น หนี้เหล่านี้ที่กู้มา จะต้องไม่สร้างภาระหนี้แต่ละปีเกิน 60% ของมูลค่ารายได้ประชาชาติ หรือ GDP ท่านผู้อ่านอาจจะถามว่าตัวเลข 60% ของ GDP นี้ได้มาจากไหน เหมาะสมหรือไม่ อย่างไรเดี๋ยวเราค่อยมาดูกัน
กฎหมายลักษณะนี้ทุกเรื่องต้องมีคณะกรรมการกำกับดูแล ฉบับนี้จึงได้ระบุว่าให้อยู่ในการกำกับดูแลของ “คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ” ซึ่งแน่นอนประธานคณะกรรมการจะต้องเป็นท่านนายกรัฐมนตรีเท่านั้น นี่ก็เป็นธรรมเนียมไทยแท้ที่แสดงถึงการบริหารราชการแบบรวบอำนาจ ผู้นำจะรู้เรื่องนั้นๆ หรือไม่รู้เรื่องเลยแบบเด็กอมมือก็ต้องมานั่งเป็นประธานคณะกรรมการแบบนี้ ในประเทศไทยที่ต้องใช้นายกรัฐมนตรีทำงานยิ่งกว่าเป็นทศกัณฐ์ ซึ่งมีสิบหน้าสิบมือ สิบสมองตื้อๆ แบบทศกัณฐ์นั้น มีไม่น้อยกว่า 20 คณะกรรมการ ใครจะรับไหวครับธรรมเนียมแบบนี้หวังว่านายกรัฐมนตรีคนใหม่จากการเลือกตั้งจะต้องสั่งยกเลิกเป็นลำดับแรกหลังจากเข้ามารับตำแหน่ง แล้วท่านจะสามารถบริหารประเทศไทยได้ดีกว่าที่ทำกันมาแน่ๆ
เมื่อมีกฎหมายแล้ว มีคณะกรรมการที่กำกับดูแลแล้ว ก็ต้องมีการจัดประชุมคณะกรรมการในโอกาสแรก เรื่องการกำหนดวินัยการเงินการคลังที่ชัดเจนจึงเกิดขึ้นโดยการประชุมคณะกรรมการการเงินการคลังของรัฐเป็นครั้งแรกเมื่อวันพุธที่ 23 พฤษภาคม 2561 วันนี้สมควรจารึกไว้ให้ชัดเจนว่าเป็นวันเริ่มต้นของการคุมเข้มทางวินัยการเงินการคลังของประเทศไทยอย่างแท้จริง
เอาจริง เอาจังขนาดนี้ แล้วผลที่ออกมาจะดีสำหรับประเทศจริงหรือไม่ เป็นสิ่งที่ประชาชนจะต้องตั้งคำถามและคอยดู จากนี้ไปเราจะมั่นใจได้ไหมว่าประเทศไทยจะมีเสถียรภาพด้านการเงินการคลัง และจะก่อให้เกิดความน่าเชื่อถือแก่นานาประเทศหรือไม่ แล้วจะทำให้ภาวะเศรษฐกิจของประเทศมั่นคงหรือไม่ นักการเมืองที่จะเข้ามาบริหารประเทศตามระบอบประชาธิปไตย แม้จะครึ่งใบแบบรัฐธรรมนูญ จะไม่สามารถใช้จ่ายอย่างสุรุ่ยสุร่ายใช่ไหม นี่เป็นคำถามหลักๆ ที่ประชาชนคนไทยที่มีความรู้ต้องการคำตอบอย่างแน่นอน
ผู้เขียนเองซึ่งเคยทำงานราชการเกี่ยวกับเรื่องนี้ในกระทรวงการคลังมาค่อนชีวิต ได้รู้เห็นทั้งความมีเสถียรภาพทางด้านการเงินการคลังของประเทศ และภาวะเกือบวิกฤตทางเศรษฐกิจในรัฐบาลชุดที่ที่ถือได้ว่ามือสะอาดอย่างที่สุด สมัยท่านพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งรัฐบาลสมัยนั้นต้องทำการลดค่าเงินบาทถึงอย่างน้อยสองครั้ง และต้องกู้เงินจากต่างประเทศอย่างยากเย็นแสนเข็ญเพื่อมาค้ำจุนฐานะทุนสำรองของประเทศที่เปราะบาง จึงสามารถก้าวข้ามวิกฤตเศรษฐกิจออกมาได้
ต่อมาในปี 2540 ยังได้มีโอกาสรู้เห็นภาวะวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจริง ที่เรียกว่า “วิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง” อันเลื่องชื่อไปทั่วโลกในสมัยรัฐบาลไหนใครเป็นนายกฯก็ตามทีผมไม่คิดจะจำ แต่ใคร่ขอใช้ประสบการณ์การที่ได้เผชิญกับภาวะเลวร้ายทางเศรษฐกิจของไทยในอดีตมาวิเคราะห์กฎเกณฑ์หรือกรอบของวินัยการเงินการคลังที่เพิ่งออกมาหมาดๆ เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2561 นี้ให้ท่านผู้อ่านที่รู้หรือที่อยากจะรู้ช่วยพิจารณาด้วยใจเป็นกลางว่า จะถูกต้องแค่ไหนนะครับ
เบื้องต้นอยากจะกล่าวว่ากรอบวินัยการเงินการคลังที่ออกมานี้เป็นกรอบที่จะก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการบริหารการเงินการคลังของประเทศ ไม่สามารถทนต่อความร้อนหรือความเย็นที่จะเปลี่ยนแปลงไปได้เท่าใดนัก อีกทั้งเกณฑ์ต่างๆ ที่ออกมายังมีความขัดแย้งในตัวเองค่อนข้างมาก ด้วยเหตุผลที่สำคัญดังต่อไปนี้
ประการแรก ตามกรอบของคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐในการประชุมเมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2561 ที่ได้กำหนดให้สัดส่วนของหนี้สาธารณะเทียบกับ GDP ต้องไม่เกิน 60% นั้น ถือได้ว่าหละหลวมมาก ตัวเลขนี้ไปเอามาจากตัวเลขกรอบดั้งเดิมสมัยเมื่อ 25 ปีที่แล้ว ซึ่งผมและคณะในสำนักบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้คิดค้นขึ้นมานำเสนอรัฐบาลสมัยนั้น เพื่อกำหนดใช้ตั้งแต่นั้นเรื่อยมา ที่กำหนดกรอบเป็น 60% เพราะสมัยนั้นการเก็บภาษีอากรตลอดจนการหารายได้ด้านต่างๆ ของรัฐยังอ่อนแอมาก จำเป็นต้องพึ่งพาเงินกู้มากจึงจะสามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจไปได้
อีกทั้งรัฐวิสาหกิจหลักๆ ของรัฐฐานะการเงินยังต่ำต้อย ความสามารถในการไปกู้เงินมาด้วยเครดิตของตนเองเพื่อขยายการลงทุนและพัฒนาสิ่งอำนวยความสะดวกของประเทศทำได้จำกัดมาก ต้องพึ่งพาการค้ำประกันของรัฐบาลเป็นหลัก ไม่ว่าในเรื่องกิจการด้านไฟฟ้า ด้านสื่อสารและโทรคมนาคม ด้านกิจการพลังงาน ด้านคมนาคมและขนส่ง เป็นต้น จึงจำเป็นต้องเปิดช่องทางการก่อหนี้ให้กว้างไว้ และประการสุดท้ายตลาดตราสารหนี้ในประเทศยังจำกัดและเล็กมาก ไม่ได้ใหญ่โตมีมูลค่าถึง 70-80% ของ GDP ดังเช่นปัจจุบัน
ช่องทางการหาเงินกู้ทั้งของภาครัฐและภาคเอกชนมีน้อยมากไม่เหมือนตอนนี้ ดังนั้น การมักง่ายของเจ้าหน้าที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการทำเรื่องนี้ โดยไปหยิบยกเอาตัวเลขสมัยก่อนมาใช้แบบไม่ต้องใช้ความคิดจึงเกิดขึ้นในรัฐบาลยุคนี้ ในปัจจุบันถ้าจะหาตัวเลขที่เหมาะสมมาเป็น กรอบในเรื่องนี้ก็ไม่ควรเกิน 50% ของ GDP เป็นอย่างมาก เพราะสภาพแวดล้อมได้เปลี่ยนไปมากแล้ว
ตัวอย่างที่เห็นชัดขอให้ดูตัวเลขของประเทศมาเลเซียในขณะนี้ ซึ่งมีตัวเลขหนี้สาธารณะที่มีคำจำกัดความใกล้เคียงกับประเทศไทยของเขาขณะนี้หนี้สาธารณะอยู่ที่อัตรา 54% ของ GDP ส่วนของประเทศไทยขณะนี้อยู่ที่ 41% ตัวเลขภาระหนี้สาธารณะของประเทศมาเลเซียดังกล่าวนี้ ทำให้นายกฯมหาธีร์ซึ่งเพิ่งได้รับเลือกตั้งมาสดๆ ร้อนๆ ต้องร้องลั่นว่าแย่แล้วๆ และต้องรีบวางมาตรการแก้ไขเร่งด่วนทันที พร้อมทั้งได้พิจารณายกเลิกแผนการก่อสร้างโครงการฟื้นฟูฐานบางโครงการไปแล้วด้วย
ท่านผู้อ่านรู้หรือไม่ว่ามาเลเซียนั้น เขายังมีก๊าซธรรมชาติอยู่มหาศาลถึงอย่างน้อย 40-50 ปี ตอนนี้ส่งออกไปขายต่างชาติตลอด เช่น ญี่ปุ่น ปีละไม่น้อยอย่างนี้เขายังร้องแล้วไทยก๊าซธรรมชาติจะหมดเกลี้ยงใน 3-4 ปีข้างหน้า ดันตั้งเพดานหนี้สาธารณะไว้ถึง 60% ของ GDP ทั้งคนเสนอและคนอนุมัติได้ใช้สมองส่วนไหนมาคิดกันครับ
ประการที่สอง กรอบการกำหนดสัดส่วนงบประมาณเพื่อการชำระหนี้เงินกู้ของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐที่รัฐบาลรับภาระไว้ว่าต้องไม่น้อยกว่า 2.5% แต่ไม่เกิน 3.5% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ตัวเลขนี้ดูเหมือนว่ารัฐบาลสามารถทำได้ไม่เกิน 3.5% อยู่แล้ว มีเหตุผลที่ควรรับได้สำหรับรัฐบาลที่จะมาจากไหนก็ได้ แต่คนที่เป็นคณะรัฐบาลนี้รู้หรือไม่ว่าจริงๆ ทำไม่ได้ตามเกณฑ์นี้มาไม่น้อยกว่า 20 ปีมาแล้ว
ถ้าจะเอากันจริงๆ ต้องวางกฎเกณฑ์ห้ามไว้อย่างน้อย 2 ประการ คือ ข้อแรกต้องห้ามไม่ให้รัฐบาลไปกู้เงินใหม่มาชำระหนี้เงินต้นที่ครบกำหนดชำระไม่ว่ากรณีใดๆ ทั้งสิ้น แต่ข้อเท็จจริงกระทรวงการคลังต้องช่วยรัฐบาลโดยการไปกู้เงินใหม่มาชำระหนี้เก่าทุกปี เพราะต้องให้รัฐบาลมีงบไปใช้จ่ายให้พอ ไปซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ให้พอทั้งซื้อสดและซื้อผ่อน รวมทั้งไปใช้ในโครงการประชานิยมให้สบายใจ และข้อที่สอง คือต้องห้ามไม่ให้รัฐบาลไปค้ำหนี้เงินกู้ใหม่ของรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่ไปกู้มาชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยอยู่เป็นอาจิณ ไม่ว่าจะเป็นการรถไฟแห่งประเทศไทย หรือ ขสมก.ซึ่งทำกันอยู่ทุกปีๆ
กรอบสัดส่วนการชำระหนี้เงินกู้ข้อนี้จึงไม่มีประโยชน์อะไรที่ต้องมาตั้งไว้เช่นนี้ แต่ที่กำหนดไว้ไม่ให้เกิน 3.5% นี้ ตั้งไว้หลอกประชาคมโลก ไว้หลอกคนไทยทั้งประเทศ ไว้แหกตาคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ และไว้ยึดถือปฏิบัติเป็นงานประจำของข้าราชการที่ทำงานให้รัฐบาลเช้าชามเย็นชามอยู่ทุกวันนี้
ประการสุดท้าย กรอบการกำหนดให้งบกลางหรือที่เรียกว่างบสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นต้องไม่น้อยกว่า 2% หรือไม่เกิน 3.5% ของงบประมาณรายจ่ายประจำ อย่างปีงบประมาณ 2562 ที่จะมีผลบังคับใช้ตั้งแต่สิ้นเดือนกันยายน 2561 นี้เป็นต้นไป ได้กำหนดงบกลางไว้ถึง 102,000 ล้านบาท ซึ่งเท่ากับ 3.4% ของงบประมาณรายจ่าย งบกลางในปีงบประมาณ 2562 นี้ น้อยกว่าปีงบประมาณ 2560 ซึ่งตั้งไว้ 127,307 ล้านบาท ทั้ง 2 ปีนี้สูงที่สุดในแง่จำนวนเงินเมื่อเทียบกับทุกรัฐบาลที่ผ่านมาในอดีต ซึ่งเกรงว่าต่อไปเมื่อมีรัฐบาลจากการเลือกตั้งเข้ามา ไม่มีตัวอย่างที่ดีให้เขายึดถือปฏิบัติได้เลย เงินงบกลางนี้ตามกฎหมายให้ใช้ได้โดยท่านนายกรัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น
ท่านผู้อ่านทราบหรือไม่ครับว่า เอางบประมาณของกระทรวงบริหารต่างๆ 10 กระทรวง คือ กระทรวงพาณิชย์ อุตสาหกรรม วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พลังงาน การต่างประเทศ การท่องเที่ยวและกีฬา ดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กระทรวงพัฒนาสังคมฯ ยุติธรรม และวัฒนธรรม มารวมกันยังไม่เท่างบกลาง 102,000 ล้านบาทนี้เลย
เรื่องการใช้เงินงบกลางก้อนนี้ ถ้าตามระบอบประชาธิปไตย การพิจารณางบประมาณในสภาฝ่ายค้านก็จะต้องตัดทอนลงอย่างเต็มที่ เพราะเมื่อท่านนายกรัฐมนตรีจะขอใช้อะไรจากงบกลางนี้ ปกติตามธรรมเนียมแบบไทยๆ ก็ไม่มีใครท้วงติง อะไรจะฉุกเฉินนั้นชัดเจนแต่อะไรที่จำเป็นนั้นไม่มีความชัดเจนเลย ขอใช้ทีละ 1,000 ล้านบาท 5,000 ล้านบาท ถือว่าเรื่องเล็กอนุมัติกันง่ายๆ นี่คือระบบงบประมาณไทย กรอบนั้นดูมีวินัยแต่ในการอนุมัติให้ใช้และการใช้นั้นวินัยไม่รู้อยู่ที่ไหน
สมหมาย ภาษี
