การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ตามครรลองระบอบประชาธิปไตยทำได้หรือไม่ : โดย นคร พจนวรพงษ์

ตามพจนานุกรม
แก้ไข – ดัดแปลงให้ดีขึ้น / ทำส่วนที่เสียให้ดี
เพิ่มเติม – ทำให้มากขึ้นจนพอ
ยกเลิก – เพิกถอนไม่ใช้
รื้อ – แยกออก / ถอดออก / เอาขึ้นมาใหม่ / ฟื้น / ยกขึ้น / ขนออก
ฉีก – ขาดออกจากกัน / ทำให้ขาด / แยกออกจากกัน

การวิพากษ์วิจารณ์ “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันทั้งฉบับจะทำได้หรือไม่” ซึ่งผู้พูดหรือผู้เขียนจะใช้ถ้อยคำใดไม่น่าจะเป็นสาระสำคัญ ปัญหาหรือประเด็นสำคัญนั้นอยู่ที่ควรจะแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ จะแก้มากแก้น้อยหรือแก้ทั้งฉบับต่างหาก (กรณีแก้ทั้งฉบับแม้ท่านจะใช้ถ้อยคำว่า ฉีกหรือรื้อแล้วสร้างใหม่หรือยกเลิกเพิกถอนก็แล้วแต่สำนวนโวหารของแต่ละท่าน ไม่น่าจะต้องมาเสียเวลากับสิ่งเหล่านี้เลย) และถ้าจะแก้ไขทั้งฉบับตามครรลองระบอบประชาธิปไตยที่พูดๆ กันอยู่ขณะนี้จะทำได้หรือไม่ ประเด็นหลักอยู่ที่แก้โดยยกเลิกฉบับปัจจุบันทั้งฉบับแล้วยกร่างฉบับใหม่ขึ้นมาประกาศใช้แทนจะทำได้หรือไม่

ผู้เขียนขอเรียนว่าในอดีตที่ผ่านมาภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 มีรัฐธรรมนูญของไทยที่ประกาศใช้ทั้งหมดจำนวน 20 ฉบับ แต่ที่มีการแก้ไขทั้งฉบับตามครรลองระบอบประชาธิปไตยมีจำนวน 2 ฉบับ (ทั้งนี้ ไม่นับรวมฉบับที่ยกร่างจัดทำภายใต้ความครอบงำของคณะผู้ยึดอำนาจ) คือ ฉบับที่ 3 “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489” และฉบับที่ 16 “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540” มีประวัติความเป็นมาโดยสรุปแต่ละฉบับดังนี้

ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3

ในช่วงใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนั้น ได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ (ฉบับที่ 2) พระมหากษัตริย์ได้ทรงพระราชทานแก่ชนชาวไทยมาแล้วเป็นปีที่ 14 เหตุการณ์บ้านเมืองได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมากถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้ปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติม นายกรัฐมนตรีจึงนำความนั้นปรึกษาหารือกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 พร้อมกับคณะผู้ก่อการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญ เมื่อได้ปรึกษาตกลงกันแล้วรัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ จึงเสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2488 ขอให้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่งเพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวจสอบว่าสมควรจะได้รับการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างไรให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของบ้านเมือง และเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น

คณะกรรมาธิการได้ทำการตลอดสมัยของรัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ คณะนายทวี บุณยเกตุ และคณะ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช โดยสมัยรัฐบาลคณะ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้ตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อรวบรวมความเห็นและเรียบเรียง (ยกร่าง) บทบัญญัติขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญ และเมื่อคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแก้ไขอีกชั้นหนึ่งแล้วส่งให้คณะกรรมการซึ่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และคณะผู้ก่อการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญประชุมปรึกษากันตั้งขึ้น

เมื่อกรรมการได้ตรวจพิจารณาแก้ไขแล้วสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ได้เสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2489 สภามีมติรับหลักการและตั้งกรรมาธิการวิสามัญขึ้นพิจารณาจำนวน 15 คน โดยมีนายปรีดี พนมยงค์ เป็นประธาน และ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นเลขานุการ เมื่อสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาให้ความเห็นชอบแล้ว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานให้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2489

การแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 3 กระทำโดยเสนอ “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3” ต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ (มีการเสนอการดำเนินการขั้นตอนเดียว)

ประวัติความเป็นมาของรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 16 (2540) ประเทศไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมา 65 ปีแล้ว (ขณะนั้น) แต่ระบบการเมืองและกลไกทางการเมืองที่ผ่านมาไม่สามารถแก้ไขปัญหาของบ้านเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประกอบกับประชาชนไม่มีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างแท้จริง ทำให้ประชาชนเกิดความเสื่อมศรัทธาต่อระบบการเมือง จึงเกิดกระแสเรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมืองอย่างแท้จริง ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 13 กันยายน 2535 พรรคประชาธิปัตย์ได้เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล โดยมีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี กระแสเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ยังคงมีมาอย่างต่อเนื่อง นายมารุต บุนนาค ซึ่งเป็นประธานรัฐสภาขณะนั้นจึงได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย” มีนายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธานคณะกรรมการ ทำหน้าที่ศึกษา พิจารณา ค้นคว้า ตรวจสอบ รวบรวมความคิดเห็น และเรียบเรียงบทบัญญัติขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญ ฯลฯ

ต่อมาภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2538 รัฐบาลโดยการนำของนายบรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรี ได้ตอบสนองต่อเสียงเรียกร้องดังกล่าวโดยแถลงนโยบายต่อรัฐสภาว่า “จะสนับสนุนให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (ฉบับที่ 15)” โดยคำนึงถึงข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย และได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะกรรมการปฏิรูปทางการเมือง” โดยมีนายชุมพล ศิลปอาชา เป็นประธานกรรมการ มีหน้าที่จัดทำแผนพัฒนาการเมืองให้สอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รวมทั้งวิธีการปฏิรูปการเมืองด้วย

ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชานั้นเอง ได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 160 ต่อรัฐสภาและให้เพิ่มความใหม่เป็น “หมวด 12 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” โดยกำหนดให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” เพื่อทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประกอบด้วย ผู้ได้รับเลือกจากจังหวัด 76 คน ผู้เชี่ยวชาญจากสาขากฎหมายมหาชน 8 คน สาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ 8 คน และผู้มีประสบการณ์ด้านการเมืองการบริหาร 7 คน รวมจำนวน 99 คน โดยมีนายอุทัย พิมพ์ใจชน ได้รับเลือกเป็นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ และเมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วได้ส่งให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบ

และในที่สุดในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภาเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2540 รัฐสภาได้ลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช (2540) โดยเห็นชอบ 578 เสียง ไม่เห็นชอบ 16 เสียง งดออกเสียง 17 เสียง

ในวันที่ 11 ตุลาคม 2540 นายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานวุฒิสภา พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ นายกรัฐมนตรี นายชวน หลีกภัย ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร นายอุทัย พิมพ์ใจชน ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ นายไพศิษฐ์ พิพัฒนกุล เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และนายพินิต อารยะศิริ เลขาธิการวุฒิสภา เข้าเฝ้าฯพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทูลเกล้าฯ ถวายร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย พระราชทานให้ประกาศใช้โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2540 เป็นต้นไป

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 16 มีการเสนอการดำเนินการเป็น 2 ขั้นตอนคือ

ขั้นตอนที่ 1 เสนอแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 15 มาตรา 160 และให้เพิ่มความใหม่เป็น หมวด 12 โดยกำหนดให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

ขั้นตอนที่ 2 เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญยกร่างและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วจึงส่งร่างรัฐธรรมนูญนั้นให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป

การดำเนินการยกร่างจัดทำรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 16 พ.ศ.2540 นั้นเกิดขึ้นในช่วงที่ประชาธิปไตยกำลังเบ่งบาน กระแสเรียกร้องของประชาชนรวมทั้งนักวิชาการนิสิตนักศึกษาต่างก็เรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมืองอย่างจริงจังและเรียกร้องให้ดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง บรรดานักการเมืองโดยเฉพาะพรรคการเมืองต่างก็ชูประเด็นหรือกำหนดนโยบายที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นนโยบายหลักในการหาเสียง เช่น จะแก้ไขรัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสมาชิกหรือ ส.ว.ต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้จะต้องเป็น ส.ส.หรือเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น

อาจพูดได้ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 (ฉบับที่ 16) วางหลักโครงสร้างในการปกครองประเทศที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมีมา

สรุปแล้วการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันทั้งฉบับ ตามครรลองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งอาจเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมโดย คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256) ย่อมกระทำได้ (เทียบเคียงประวัติความเป็นมาของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16)

ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งท่านจะเห็นเป็นอย่างไร

ในมุมมองหนึ่งถ้าท่านไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขก็จบ อีกมุมมองหนึ่งถ้าท่านเห็นด้วยกับการแก้ไขก็ต้องรอจนถึงวันเลือกตั้งทั่วไป โอกาสนี้เท่านั้นที่ประชาชนท่านจะใช้สิทธิเลือกผู้สมัครผู้ใดหรือพรรคการเมืองใดที่มีอุดมการณ์บุคลากรพร้อมมีระบบบริหารจัดการที่น่าเชื่อถือและมีหลักการหรือชูนโยบายที่จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด เพื่อให้ท่านเหล่านั้นเข้าไปทำหน้าที่เสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต่อไป

มีผู้รู้บางท่านกล่าวเป็นนัยเชิงสบประมาทว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งฉบับไม่ต้องไปคิดหรือเพ้อฝัน เพราะเป็นเรื่องที่ยุ่งยากมาก อย่างไรก็ทำไม่ได้ไม่มีใครหรือพรรคการเมืองไหนจะทำได้สำเร็จ แต่ผู้เขียนเห็นว่ากรณีนี้เป็นเรื่องของอนาคตที่ประเทศชาติและประชาชนจะก้าวเดินไปข้างหน้า ทุกคนมีสิทธิที่จะคาดหวังหรือตั้งความหวังที่จะได้เห็นความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์แบบและมั่นคงเกิดขึ้นในผืนแผ่นดินไทยแห่งนี้และเป็นฐานที่จะนำพาประเทศชาติให้เจริญรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจทัดเทียมกับนานาอารยประเทศต่อไป

ตราบใดถ้าประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศต่างเห็นว่ารัฐธรรมนูญอันเป็นโครงสร้างสูงสุดในการปกครองประเทศ เป็นอุปสรรคหรือเป็นปัญหาสำคัญต่อการพัฒนาประชาธิปไตยและการพัฒนาประเทศแล้ว ตราบนั้นหรือเมื่อถึงเวลานั้นการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ว่ายากยิ่งก็อาจจะกลับตาลปัตรเป็นเรื่องที่ไม่ยากอย่างที่คิดก็เป็นได้ ในเมื่ออำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยและประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศท่านต้องการ

นคร พจนวรพงษ์
อดีตผู้พิพากษาอาวุโส
กรรมการเนติบัณฑิตยสภา (2559-2563)
กรรมการสภาทนายความ (ผู้แทนเนติบัณฑิตยสภา)

บทความก่อนหน้านี้“อธิบดีสถ.”ชี้ ความเห็นกม.ลต.ท้องถิ่นต้องส่งกลับใน27มิ.ย.นี้ มั่นใจ5ฉบับที่เหลือไม่ช้า
บทความถัดไปเฉลียงไอเดีย : วัลลภ พิชญ์พงศา เปิดฝา‘CAPITAL ORGANIC’ หวังสร้างสมดุลชีวิตคนกิน-คนปลูก