เผยบำนาญพื้นฐานแห่งชาติจะมั่นคง เมื่อมีระบบบำนาญที่ยั่งยืนและมีประสิทธิภาพ

เผยบำนาญพื้นฐานแห่งชาติจะมั่นคง เมื่อมีระบบบำนาญที่ยั่งยืนและมีประสิทธิภาพ

นับเป็นเรื่องดีที่ประเทศไทยของเราได้เริ่มมีการเสนอกฎหมายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ เพื่อตอบรับแนวโน้มการเกิดสังคมผู้สูงอายุในประเทศไทย ยิ่งช่วงใกล้การเลือกตั้งเข้ามาเรื่อยๆ กฎหมายที่เกี่ยวกับบำนาญต่างๆ จึงเป็นประเด็นการหาเสียงสำคัญที่หลายพรรคการเมืองหยิบยกขึ้นมา เพื่อเรียกคะแนนนิยมจากประชาชน ดังเช่นพรรคไทยสร้างไทยที่เพิ่งยื่นร่างพระราชบัญญัติบำนาญแห่งชาติและสวัสดิการผู้สูงอายุให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาไปเมื่อต้นเดือนสิงหาคม 2565 ในขณะที่คณะกรรมาธิการสวัสดิการสังคม สภาผู้แทนราษฎร ได้มีความพยายามหาแนวทางในการเพิ่มอัตราเบี้ยผู้สูงอายุถ้วนหน้า โดยได้เสนอให้นายกรัฐมนตรีพิจารณารับรองร่างพระราชบัญญัติผู้สูงอายุและบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ และเสนอให้กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์พิจารณาจ่ายบำนาญพื้นฐานหรือเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้แก่ผู้สูงอายุทุกคนแบบถ้วนหน้าในอัตราเดียวกันเท่ากันทุกเดือน โดยเริ่มต้นในปีงบประมาณ พ.ศ.2567 ในอัตราเดือนละ 1,000 บาท ปีงบประมาณ พ.ศ.2569 จ่ายในอัตราเดือนละ 2,000 บาท และในปีงบประมาณ พ.ศ.2571 จ่ายในอัตราเดือนละ 3,000 บาท (รายงานการประชุมคณะกรรมาธิการวันที่ 1 กันยายน 2565)

แน่นอนว่าผู้ที่ได้รับประโยชน์โดยตรงจากร่างกฎหมายดังกล่าวคือ ประชาชนผู้สูงอายุที่จะได้รับเบี้ยยังชีพต่อเดือนเพิ่มขึ้น จึงถือเป็นข่าวดีของประชาชนในการยกระดับคุณภาพชีวิตในวัยหลังเกษียณจากการช่วยเหลือของภาครัฐ แต่ในขณะเดียวกันในการเสนอกฎหมายใหม่เพื่อให้มีผลบังคับใช้นั้น ถ้าเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงินของประเทศก็ต้องผ่านการรับรองร่างกฎหมายนั้นๆ โดยนายกรัฐมนตรี ก่อนที่จะเข้าสู่กระบวนการพิจรณาของสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ คำถามที่สำคัญที่สุดที่ผู้นำเสนอร่างกฎหมายเหล่านี้ ได้แก่ แหล่งที่มาของงบประมาณในการจ่ายบำนาญผู้สูงอายุ ซึ่งหากจะจ่ายเงินผู้สูงอายุทุกคนให้ได้เดือนละ 3,000 บาทแล้ว รัฐบาลต้องมีรายได้เพิ่มเติมจากปัจจุบันประมาณ 580,500 ล้านบาท ในปี 2571 ตามข้อมูลของคณะกรรมาธิการฯ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐเกือบร้อยละ 20 ในปัจจุบัน

เมื่อพิจารณารายงานผลการพิจารณาศึกษา เรื่อง แนวทางการเสนอกฎหมายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ ของคณะกรรมาธิการฯ ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรไปเมื่อเดือนพฤษภาคม 2565 พบว่า แนวคิดการจ่ายบำนาญให้แก่ผู้สูงอายุมาจากการที่สังคมกำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์หลังจากปี 2565 เป็นต้นไป คือ มีประชากรผู้สูงอายุมากกว่าร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมดของประเทศ ในขณะที่ระบบบำนาญของไทยยังมีความท้าทายหลายด้าน เช่น ยังขาดความครอบคลุมประชากรทุกกลุ่ม การออมของคนไทยยังอยู่ในระดับไม่สูงมาก และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุยังไม่เพียงพอต่อการเลี้ยงชีพ เป็นต้น จึงเป็นที่มาของข้อเสนอที่จะให้มีออกกฎหมายเพื่อให้มีการจ่ายบำนาญถ้วนหน้า 3,000 บาทต่อเดือน และมีเสนอให้มีมีการเก็บภาษีและหารายได้เพิ่มเติมจากหลายแหล่งรายได้ต่างๆ เป็นจำนวนมาก เช่น เก็บภาษีเงินบำรุงเพิ่มเติมจากสินค้าสรรพสามิตน้ำมัน รถยนต์ และ “ภาษีบาป” จากกลุ่มสินค้ายาสูบและเครืองดื่มแอลกอฮอล์ เงินบำรุงที่ได้จากการออกสลากกินแบ่งรัฐบาล และรายได้ค่าธรรมเนียมต่างๆ ของรัฐอีกหลายรายการ เป็นต้น เพื่อแก้ไขปัญหาประเด็นที่มาของแหล่งงบประมาณที่จะนำมาใช้ดำเนินนโยบายนี้

รายงานผลการพิจารณาฯ ได้ระบุความเห็นของหน่วยงานราชการต่าง ๆ ที่น่าสนใจไว้ในเรื่องแหล่งรายได้ เช่น 1) การเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมใดๆ เพิ่มขึ้นนั้น จะต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบ เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยการเงินการคลังภาครัฐห้ามไม่ให้ดำเนินการดังกล่าว เว้นแต่จะเป็นการเก็บภาษีเพื่อเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กรมบัญชีกลาง) และ 2) อาจพิจารณาการหารายได้หาได้จากแหล่งเงินใหม่หรือการยกเลิกการยกเว้นการจัดเก็บภาษีบางประเภท เช่น การเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 10 จะทำให้รายได้เพิ่มขึ้น 200,000 ล้านบาท ในขณะที่การยกเลิกสิทธิประโยชน์การลงทุนก็จะช่วยให้มีรายได้เพิ่มขึ้น 200,000 ล้านบาท แต่การกำหนดนโยบายภาษีต่าง ๆ ต้องคำนึงถึงความจำเป็นในการสนับสนุนระบบเศรษฐกิจ การลงทุน และการจ้างงาน โดยปัจจุบันแม้มีการจัดสรรเงินภาษีบาปมาตั้งเป็นกองทุนผู้สูงอายุปีละ 4,000 ล้านบาทต่อปี แต่ปัจจุบันพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังห้ามมิให้มีการจัดเก็บในลักษณะนี้เพิ่มเติมแเลว (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง) เป็นต้น

ด้วยสถานการณ์เศรษฐกิจในประเทศที่ค่อยๆ กระเตื้องขึ้นจากพิษของโควิด-19 แต่ต้องมาเจอกับปัญหาปัญหาสินค้าและค่าครองชีพที่พุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทำให้รายได้รัฐยังคงได้รับแรงกดดันอย่างต่อเนื่อง โดยสัดส่วนรายได้รัฐต่อ GDP ในปีงบประมาณ 2564 คิดเป็นร้อยละ 14.6 ลดลงจากร้อยละ 15.2 ในปีงบประมาณ 2563 โดยสัดส่วนดังกล่าวมีแนวโน้มลดลงต่อเนื่อง นอกจากนี้ รายได้ภาษีบาปที่เป็นส่วนหนึ่งของกองทุนผู้สูงอายุมีแนวโน้มลดลงเช่นกัน เนื่องจากรายได้รัฐบาลจากภาษีสรรพสามิตมีความอ่อนไหวต่อปัจจัยด้านราคาสูง โดยตั้งแต่ปีงบประมาณ 2561 มีแนวโน้มลดลง เมื่อเทียบกับช่วงก่อนปีงบประมาณ 2561 จากโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมผู้บริโภคที่เปลี่ยนไป (รายงานความเสี่ยงทางการคลัง 2564) และไม่น่าที่จะเป็นแหล่งรายได้ที่ยั่งยืนให้แก่รัฐบาลได้ในระยะต่อไป

ประเด็นเหล่านี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อความยั่งยืนในเรื่องการเติมเต็มงบประมาณนโยบายที่ต้องใช้ในการจ่ายบำนาญพื้นฐาน จึงเป็นที่มาของข้อห่วงใยและความกังวลของหลายฝ่ายที่เกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.บำนาญฯ ของคณะกรรมาธิการฯ โดยเมื่อหันมาพิจารณาฝั่งรายจ่ายของรัฐก็พบว่า สำหรับปีงบประมาณ 2564 นั้น รายจ่ายลงทุน ซึ่งเป็นรายจ่ายที่ส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจมีแนวโน้มลดลง ในขณะที่รายจ่ายที่ยากต่อการลดทอนตามที่เป็นภาระผูกพัน กลับปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นจากร้อยละ 52.1 ในปีงบประมาณ 2555 เป็นร้อยละ 57.8 ในปีงบประมาณ 2564 โดยมีสาเหตุสำคัญมาจากรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการทั้งในส่วนของบุคลากรภาครัฐและประชาชนทั่วไปที่เพิ่มขึ้นตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย และสัดส่วนรายจ่ายดอกเบี้ยของรัฐบาลที่ปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้จากการกู้เงินที่เพิ่มขึ้น

ดังนั้น การที่จะผลักดันให้ผู้สูงอายุสามารถมีหลักประกันทางรายได้อย่างพียงพอและทั่วถึงทุกคนคงไม่สามารถที่จะพึ่งพาแหล่งเงินทุนจากภาครัฐได้อย่างเดียว เพราะแหล่งงบประมาณที่ต้องใช้นั้นมีจำนวนมหาศาลและจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ตามจำนวนผู้สูงอายุ จนจะกลายเป็นภาระและความเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญตามมาได้ ซึ่งกรณีนี้เคยเกิดปัญหามาแล้วกับประเทศในแถบยุโรปเช่น โดยข้อมูลจาก “สถาบันเพื่อการพัฒนาและวิจัย” (TDRI) ระบุว่า ด้วยจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นและจำนวนการเจริญพันธุ์ที่ลดลง ทำให้ระบบ “PAYGO” หรือระบบการจ่ายเงินบำนาญโดยตรงจากการจัดเก็บภาษี สร้างภาระทางการคลังเพิ่มสูงขึ้น จนไม่มีเงินพอที่จะจ่ายบำนาญให้กับผู้สูงอายุได้ หลายประเทศจึงเริ่มปรับเพิ่มอายุการเกษียณให้สูงขึ้น รวมทั้งปรับลดสิทธิพิเศษในการเกษียณ และเริ่มปรับใช้ระบบบำนาญหลายชั้น (Multi-pillar system) เพื่อแก้ไขปัญหาภาระทางการคลัง โดยจัดตั้งกองทุนเพื่อการบำนาญขึ้นมาโดยเฉพาะเพื่อจัดเก็บรายได้ของประชากรที่มีรายได้ร้อยละ 6-7 ของเงินเดือนเข้าสู่กองทุน ซึ่งกองทุนนี้จะนำเงินไปลงทุนเพื่อสร้างผลตอบแทนรายได้กลับมาเป็นรูปแบบของการจ่ายบำนาญหลังเกษียณ

ปัจจุบันวิธีนี้นิยมใช้กันมากในหลายประเทศแถบยุโรป รวมทั้งประเทศญี่ปุ่น ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่มีผู้สูงอายุมากที่สุด ก็ได้ออกกฎหมายกำหนดให้ผู้มีรายได้ที่มีอายุตั้งแต่ 20-60 ปี ต้องสบทบเงินเข้ากองทุนบำนาญ เป็นเวลาอย่างน้อย 25 ปี ถึงจะได้รับผลประโยชน์จากเงินบำนาญ ที่จะรับได้หลังจากอายุ 65 ปีขึ้นไป และมีการกำหนดให้มีการทบทวนปฏิรูประบบบำนาญทุก 5 ปีนับตั้งแต่ปี พ.ศ.2523 เพื่อให้สอดคล้องกับประชากรและเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ ทำให้ระบบการจ่ายบำนาญของประเทศญี่ปุ่นมีความมั่นคงและยั่งยืนมากที่สุดประเทศหนึ่งในโลก

การจัดตั้งและพัฒนา “ระบบบำนาญหลายชั้น” ที่ส่งเสริมให้เกิดการออมของประชาชนในสังคมควบคู่ไปกับการสนับสนุนแหล่งเงินทุนจากภาครัฐบางส่วนจึงน่าจะเป็นทางเลือกที่ดีสำหรับการดำเนินนโยบายของรัฐบาลไทยในเรื่องนี้ เนื่องจากด้วยข้อจำกัดทั้งในด้านรายได้และรายจ่ายของงบประมาณภาครัฐที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคโควิด ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นขึ้นต่อเนื่อง โดย ณ สิ้นปีงบประมาณ 2569 คาดว่าจะอยู่ที่ร้อยละ 67.1ของ GDP จากปัจจุบันที่ร้อยละ 58 ของ GDP (รายงานความเสี่ยงทางการคลัง 2564) ทั้งนี้ หากไม่มีการพัฒนาระบบบำนาญที่มีประสิทธิภาพ แต่เลือกที่จะพึ่งพิงเพียงแค่เงินสนับสนุนจากภาครัฐเพียงอย่างเดียว ในอนาคตประเทศไทยอาจประสบปัญหาไม่มีเงินมากพอกับการจ่ายเงินบำนาญพื้นฐานให้กับประชาชนตามแผนการพัฒนาที่ได้วางไว้ และยังนำมาซึ่งปัญหาภาระทางการคลังที่นำมาซึ่งวิฤตการคลังในระยะเวลาใกล้ๆ นี้ได้