ส่อง 8 ร่างกฎหมาย ยกเครื่องอุตสาหกรรม ‘อ้อย-น้ำตาล’
“อ้อย” พืชเศรษฐกิจสำคัญ มูลค่าอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายสูงถึงปีละกว่า 2 แสนล้านบาท ผู้เกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมมากกว่า 4 แสนครัวเรือน
ขณะเดียวกันก็ถือเป็นพืชการเมืองในตัวเองในยุคราคาตกต่ำมักจะเห็นได้จากการชุมนุมใหญ่เรียกร้องรัฐบาลให้ช่วยเหลือ กระทั่งเกิด พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย 2527 ทำให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายแตกต่างจากอุตสาหกรรมอื่นๆ ด้วยการนำระบบแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย ในสัดส่วน 70 ต่อ 30 มาใช้
กล่าวคือ เมื่อตัดอ้อยเข้าโรงงานหรือที่เรียกว่าการหีบอ้อยเป็นน้ำตาลทราย จนไปสู่ระบบการขายในประเทศและส่งออก รายได้ทั้งหมดจะแบ่งให้ชาวไร่ 70% และโรงงาน 30%
แต่ในระยะ 4-5 ปีมานี้ ปัญหาของอุตสาหกรรมนี้มีปัญหาสะสมมากขึ้น
ด้านหนึ่งเริ่มเมื่อปี 2559 บราซิลแจ้งต่อองค์การการค้าโลก (ดับเบิลยูทีโอ) กล่าวหาไทยการสร้างระบบและ พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย ที่กำหนดให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงในทุกกระบวนการ โดยส่งออกน้ำตาลไปทุ่มตลาดโลกในราคาที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น จนเกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม
ทั้งกล่าวหารัฐบาลไทยยังอุดหนุนเกษตรกรและโรงงานน้ำตาล อาทิ อนุมัติให้จ่ายเงินเพิ่มให้กับชาวไร่อ้อย หรือให้กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายกู้เงินมาจ่ายเงินเพิ่มให้ชาวไร่อ้อย และปล่อยกู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำ การอุดหนุนปัจจัยการผลิตเกินกว่าที่ตกลงไว้กับดับเบิลยูทีโอรวมไปถึงอุดหนุนเอทานอลที่ส่วนใหญ่ผลิตจากกากน้ำตาลด้วย
ต่อมารัฐบาลเจรจากับบราซิล สัญญาว่าจะแก้ไขตามที่บราซิลเรียกร้อง รวมทั้งยกร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ แต่ในระหว่างที่กฎหมายฉบับใหม่ยังไม่เกิดขึ้น เมื่อปี 2561 รัฐบาลได้ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.และระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายขึ้นมาใช้เป็นกติกาชั่วคราวไปก่อน
ผลกระทบจากมาตรการชั่วคราวทำให้ราคาน้ำตาลภายในประเทศในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาลดลงอย่างมาก ผลผลิตอ้อยราคาตกต่ำ
ซ้ำร้ายการบริโภคน้ำตาลทรายของโลกในระยะหลังยังมีแนวโน้มลดลง กดดันราคายิ่งขึ้นไปอีก
ขณะนี้ร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายได้รับบรรจุเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในสมัยประชุมนี้เรียบร้อยแล้ว และมีจำนวนมากถึง 8 ฉบับ ประกอบด้วย ร่างกฎหมายของรัฐบาล ร่างกฎหมายที่เสนอโดยรัฐมนตรี ส.ส.ทั้งฝ่ายรัฐบาล ส.ส.ฝ่ายค้าน 6 ฉบับ และร่างกฎหมายเสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อยและชาวไร่อ้อยอีก 1 ฉบับ
เป้าหมายหลักของ พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ เพื่อลดแรงกดดันจากการฟ้องร้องของบราซิล รวมทั้งคาดหวังว่าจะช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ลดลงอย่างมาก และมีแนวโน้มจะต่ำไปอีก
สำหรับร่าง พ.ร.บ.ของรัฐบาล เสนอให้แก้ไข พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย 2527 กลับพบว่าปรับแก้ในสาระสำคัญเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขประเด็นปลีกย่อย ไม่ได้แตะการปรับโครงสร้างของอุตสาหกรรม และระบบแบ่งปันผลประโยชน์ในปัจจุบันแต่อย่างใด
ขณะที่ร่างกฎหมายเสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อย 4 องค์กรและชาวไร่อ้อย เสนอแก้ไขหรือเพิ่มนิยามคำว่า “อ้อย” “น้ำตาลทราย” และให้รวม “น้ำอ้อย” ด้วย และ “ผลพลอยได้” ให้รวม “กากอ้อย/กากตะกอนกรอง” เข้าไปด้วย ซึ่งอาจนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงในการคำนวณส่วนแบ่งผลประโยชน์ให้รวมน้ำอ้อยและผลพลอยได้อื่นๆ ด้วย
พร้อมทั้งเสนอเปลี่ยนองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิให้มีความยืดหยุ่นขึ้น และลดเงื่อนไขที่เคยกำหนดให้ต้องมาจากหน่วยราชการต่างๆ และเพิ่มจำนวนตัวแทนชาวไร่และโรงงาน
ส่วนสาระสำคัญของร่างอื่นๆ อีก 6 ฉบับร่างอาจแตกต่างกันบ้างในรายละเอียดกับร่างขององค์กรชาวไร่อ้อย แต่มีจุดร่วมที่สำคัญอยู่ที่ 2 ประเด็นหลักๆ คือ เสนอแก้หรือเพิ่มนิยามคำว่า “น้ำตาลทราย” ให้รวม “น้ำอ้อย” และนิยามคำว่า “ผลพลอยได้” ให้รวม “กากอ้อย” และ “เอทานอล” เข้าไปด้วย
เป้าหมายขององค์กรชาวไร่อ้อยและอีก 6 ร่างดังกล่าวสะท้อนความพยายามในการปรับระบบแบ่งปันผลประโยชน์ให้มาบรรเทาปัญหาราคาอ้อยที่มีแนวโน้มตกต่ำลง
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ เสนอข้อสรุปต่อร่างกฎหมายทั้ง 8 ฉบับ ว่าเมื่อพิจารณาร่างกฎหมายของรัฐบาลมีการแก้ไขในส่วนที่เป็นประเด็นทางเทคนิค และประเด็นปลีกย่อยเป็นหลัก แทบจะไม่มีส่วนช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อยตกต่ำ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลจากมาตรการที่ไทยดำเนินการในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา สิ่งที่ร่างรัฐบาลเสนอแก้บางประเด็นอาจเกินความจำเป็น เช่น ตัดที่มาของเงินกองทุนจากรัฐ หรือในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป อาจซ้ำเติมปัญหาเสถียรภาพราคาอ้อยให้แย่ลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่ราคาตกต่ำต่อเนื่อง
สำหรับร่างขององค์กรชาวไร่อ้อยประชาชน และร่างของ ส.ส.อีก 6 ฉบับ หลายฉบับพยายามแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ตกต่ำ โดยพยายามเพิ่มน้ำอ้อยและผลพลอยได้เข้ามาในการคำนวณราคาอ้อยด้วย แต่ปัญหาร่วมของทุกร่างคือ แต่ละร่างไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้ใน พ.ร.บ. ทำให้ถึงแม้ในกรณีที่สามารถแก้ไข พ.ร.บ.ตามร่างที่เสนอก็จะยังไม่เกิดความเปลี่ยนแปลงจริงๆ จนกว่าจะมีการดำเนินการออกกฎหมายลูก ประกาศ ระเบียบต่างๆ ขึ้นมาแทนของเดิม ซึ่งต้องไปเจรจาต่อรองกัน จากประสบการณ์ในช่วงกว่า 36 ปีของการใช้ พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายชี้ให้เห็นว่า การปรับเปลี่ยนระบบโดยวิธีนี้เกิดขึ้นได้ยากมาก
ดร.วิโรจน์มีข้อเสนอแนะว่า วิธีหนึ่งที่จะทำให้การแก้ พ.ร.บ.ครั้งนี้ช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อย คือการเพิ่มสูตรการคำนวณที่ใช้เกณฑ์มาตรฐานและเชื่อมโยงกับข้อมูลที่หาได้ง่าย และเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปเข้าไปใน พ.ร.บ. ซึ่งคณะวิจัยเคยร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวไว้ และสามารถนำมาปรับเพิ่มเข้าไปในการแก้ไขครั้งนี้ได้โดยไม่ยาก
นอกจากนี้ การมีกองทุนรักษาเสถียรภาพของระบบจะเป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย จึงควรแยกบัญชีกองทุนรักษาเสถียรภาพออกมาเป็นบัญชีเฉพาะ และกำหนดกติกาการเก็บเงินและจ่ายเงินให้ชัดเจน โดยใช้หลักและเครื่องมือทางสถิติมาช่วย โดยตั้งเป้าหมายให้เงินออกเท่ากับเงินเข้าในระยะยาว หากกองทุนนี้รักษาวินัยไว้ได้ก็น่าจะสามารถกู้เงินมาจ่ายชดเชยได้ในกรณีที่จำเป็น และถึงแม้อาจจะมีการขอเงินประเดิมจากรัฐบาลหรือจำเป็นต้องกู้จากธนาคารรัฐ
ที่สำคัญ แนวทางดังกล่าวก็น่าจะอยู่ในวิสัยที่ชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผล ในกรณีถูกฟ้องจากข้อกล่าวหาทุ่มตลาดในอนาคต
