ชำแหละภาษีเงินได้ติดลบ
พลิกอนาคตสวัสดิการ รับมือสังคมสูงวัย
หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีกระทรวงการคลังเตรียมศึกษาการนำระบบภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax : NIT) มาใช้ภายในระยะ 2 ปีข้างหน้า เพื่อจัดระเบียบสวัสดิการภาครัฐ ลดความซ้ำซ้อนของมาตรการช่วยเหลือของภาครัฐ รวมถึงดึงผู้มีรายได้ถึงเกณฑ์จะต้องเสียภาษีนั้น
นณริฏ พิศลยบุตร
นักวิชาการอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
จากการพิจารณาระบบใหม่ของแนวคิดภาษีติดลบนี้ กระทรวงการคลังระบุว่า เพื่อยกเลิกการให้สวัสดิการแบบเหมาจ่ายเท่ากันทุกคน และเปลี่ยนเป็นการให้ความช่วยเหลือแบบพุ่งเป้า ตามความจำเป็นของแต่ละบุคคล ผู้มีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ที่กำหนดจะได้รับสวัสดิการจากรัฐ ส่วนผู้มีรายได้ถึงเกณฑ์จะต้องเสียภาษี เป็นการแก้ปัญหาความยากจนอย่างตรงจุดและลดภาระงบประมาณ เนื่องจากหากผู้มีรายได้ยิ่งน้อย รัฐยิ่งเติมให้ โดยหลักการของ Negative Income Tax จะมีการกำหนดระดับรายได้พื้นฐานหรือเส้นความยากจนไว้ที่จุดหนึ่ง อาทิ ปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 3,000 บาทต่อเดือน หากบุคคลไม่มีรายได้เลย รัฐจะเติมเงินให้เต็มจำนวน 3,000 บาทเพื่อให้พ้นเส้นความยากจน
แต่หากบุคคลเริ่มมีรายได้เพิ่มมากขึ้น เงินช่วยเหลือจากภาครัฐจะลดน้อยลงตามสัดส่วน และเมื่อรายได้สูงถึงระดับหนึ่งที่รัฐกำหนด บุคคลนั้นจะไม่ได้เงินช่วยเหลืออีกต่อไป แต่จะเปลี่ยนสถานะเป็นผู้ต้องเสียภาษีกลับคืนให้แก่รัฐบาลแทน ความต่างที่ชัดเจนระหว่างระบบภาษีติดลบกับระบบบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในปัจจุบันที่รัฐบาลช่วยเหลือและกำลังเป็นประเด็นอยู่คือ ระบบเดิมเป็นลักษณะ 0 กับ 1 หมายความว่าหากคุณมีสิทธิได้รับบัตรสวัสดิการ รัฐจะให้เงินเต็มจำนวนตามสิทธินั้นๆ โดยไม่ได้พิจารณารายได้ที่แตกต่างกันของแต่ละบุคคลในกล่องสวัสดิการเดียวกัน ส่วนระบบภาษีติดลบ จะปรับลดเงินช่วยเหลือลงตามระดับรายได้จริง ทำให้เกิดความยืดหยุ่นและเป็นธรรมมากขึ้น
จุดเด่นสำคัญของนโยบายนี้คือ การทำ Targeting หรือการช่วยเหลือแบบตรงกลุ่มเป้าหมาย ซึ่งจะช่วยลดความซ้ำซ้อนในการจ่ายสวัสดิการ ตัวอย่างเช่น ผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพอยู่แล้ว แม้รายได้จะยังไม่พ้นเส้นความยากจน แต่เมื่อมีรายได้จากแหล่งอื่นที่ไม่ใช่ศูนย์บาท รัฐก็สามารถลดสัดส่วนการช่วยเหลือลงได้ ขณะที่การเปลี่ยนจากระบบที่ต้องโถมงบประมาณให้คนจำนวน 13-14 ล้านคนเท่าๆ กันของบัตรสวัสดิการ มาเป็นการช่วยเหลือตามสัดส่วนรายได้จริง จะทำให้รัฐสามารถสโคปงบประมาณได้ชัดเจนขึ้น และอาจนำงบประมาณที่ประหยัดได้ไปเพิ่มความช่วยเหลือให้ผู้ที่อยู่ใกล้เส้นความยากจนได้มากขึ้นกว่าเดิม
แนวทางของรัฐบาลในตอนนี้ ถือเป็นการปรับโครงสร้างจากการช่วยเหลือแบบ Universal (ถ้วนหน้าแต่จำกัดสิทธิ) มาเป็นแบบ Targeting หรือการมุ่งเป้าซึ่งเหมาะสมกับสถานการณ์ที่รัฐมีศักยภาพทางการคลังจำกัดลงเรื่อยๆ โดยความท้าทายของระบบภาษีติดลบนี้คือ ด้วยความที่เป็นเรื่องใหม่ และเกี่ยวข้องกับระบบการทำงานของรัฐบาลภายใต้กรมสรรพากรโดยตรง ที่ต้องมีภาระงานเพิ่มขึ้นประมาณ 5 เท่า และการดึงคนเข้าสู่ระบบภาษี โดยเงื่อนไขหลักที่จะต้องทำให้ได้หากต้องการใช้ระบบภาษีติดลบให้เห็นผลเชิงบวกจริงคือ รัฐบาลต้องทำให้ทุกคนต้องยื่นภาษีให้ได้ เพื่อให้รัฐทราบรายได้ที่แท้จริง
ปัจจุบันประเทศไทยมีผู้ยื่นแบบภาษีจริงเพียงประมาณ 10-12 ล้านคน แต่หากรวมกำลังแรงงานทั้งหมดอาจสูงถึง 40-60 ล้านคน หมายความว่าจะมีคนอีกประมาณ 40-50 ล้านคนที่ต้องเริ่มนับหนึ่งใหม่กับการยื่นภาษี ภาระงานที่หนักอึ้งจะตกอยู่ที่กรมสรรพากร จากเดิมดูแลคนเพียง 10 กว่าล้านคน แต่ต้องขยายมาดูแลคนเพิ่มขึ้นถึง 5 เท่า ซึ่งหากใช้วิธีการจ้างคนเพิ่มจะไม่มีประสิทธิภาพพอ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องนำเทคโนโลยีเอไอและระบบดิจิทัลมาใช้ในการประเมินและตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลรายได้ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดและมีความโปร่งใสมากที่สุด
กรณีนี้รัฐบาลจะต้องใช้ฐานข้อมูลรัฐเชื่อมโยง (Cross-cutting) ลดภาระประชาชน เพื่อไม่ให้เกิดความปั่นป่วนในการเปลี่ยนผ่าน หรือการโยนภาระการยื่นข้อมูลทั้งหมดให้ประชาชน โดยควรใช้ฐานข้อมูลที่ภาครัฐมีอยู่แล้ว อาทิ ข้อมูลสิทธิผู้สูงอายุ ผู้พิการ เงินอุดหนุนเกษตรกร หรือข้อมูลจากภาคธุรกิจ อาทิ ดอกเบี้ยธนาคาร มาเชื่อมโยงผ่านเลขบัตรประชาชน 13 หลักในระบบดิจิทัล หากรัฐเป็นฝ่ายกรอกข้อมูลพื้นฐานเหล่านี้ให้ และประชาชนเพียงแค่ตรวจสอบความถูกต้องแล้วกดยืนยัน จะทำให้การเปลี่ยนผ่านสู่ระบบภาษีติดลบทำได้ง่ายขึ้นมาก
แนวคิดของรัฐบาลเรื่องนี้จึงถือว่า มาถูกทางแล้วภายใต้ทรัพยากรจำกัด ถือเป็นทิศทางที่ถูกต้องในการรับมือกับปัญหาสังคมสูงวัย และปัญหาโครงสร้างงบประมาณ แม้ในรายละเอียดเชิงลึก อาทิ สูตรการคำนวณเงินช่วยเหลือหรือการบริหารจัดการระบบลงทะเบียนจะยังเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อ แต่ธีมหลักที่เปลี่ยนจากการให้แบบเหมาเข่งมาเป็นการให้ตามระดับรายได้จริง จะช่วยให้ระบบสวัสดิการไทยมีความยั่งยืนและก้าวผ่านวิกฤตเศรษฐกิจในระยะยาวได้
พรายพล คุ้มทรัพย์
อดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และนักวิชาการอิสระ
การนำระบบภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax : NIT) เป็นแนวคิดที่หลายประเทศเคยนำไปประยุกต์ใช้ โดยมีเป้าหมายเชื่อมโยงระบบภาษีกับระบบสวัสดิการเข้าด้วยกัน โดยผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่รัฐกำหนดจะได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มเติมจากภาครัฐ ขณะที่ผู้ที่มีรายได้ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำตามกฎหมายจะเป็นผู้เสียภาษีรายได้บุคคลธรรมดาตามปกติ
อย่างไรก็ตาม การจะนำระบบภาษีเงินได้แบบติดลบมาใช้ให้เกิดประโยชน์และประสิทธิภาพสูงสุด คือรัฐจำเป็นต้องมีข้อมูลรายได้ของประชาชนที่ถูกต้อง ครบถ้วน ให้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพราะแรงงานนอกระบบ ไม่ว่าจะเป็นเกษตรกรรายย่อย ผู้ค้ารายเล็ก ผู้ประกอบอาชีพอิสระ และแรงงานรับจ้างทั่วไป ซึ่งคนกลุ่มนี้จำนวนมากไม่ได้อยู่ในระบบภาษี ก็จะทำให้รัฐไม่มีข้อมูลรายได้ที่ชัดเจนเพียงพอ
ทั้งนี้ ความท้าทายสำคัญของประเทศไทยคือสัดส่วนแรงงานนอกระบบที่ยังอยู่ในระดับที่สูง จากข้อมูลสำนักงานสถิติแห่งชาติในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยพบว่าในปีล่าสุดตัวเลขพุ่งสูงกว่า 21 ล้านคน คิดเป็นมากกว่า 52% หรือคิดเป็นมากกว่าครึ่งหนึ่งของกำลังแรงงานทั้งประเทศ ส่งผลให้การประเมินรายได้ที่แท้จริงของประชาชนจำนวนมากอาจจะยังทำได้ยาก ซึ่งสะท้อนข้อจำกัดสำคัญของไทยในการใช้ระบบ เพราะรัฐยังไม่สามารถติดตามข้อมูลรายได้ของประชาชนได้ครอบคลุมเท่าประเทศพัฒนาแล้ว
อย่างไรก็ตาม ระบบภาษีเงินได้แบบติดลบมีความแตกต่างจากสวัสดิการที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เบี้ยผู้สูงอายุ หรือเบี้ยความพิการ เนื่องจากสวัสดิการเหล่านี้สามารถระบุกลุ่มเป้าหมายและจ่ายเงินช่วยเหลือได้โดยตรง ขณะที่ระบบภาษีเงินได้แบบติดลบ ต้องอาศัยการตรวจสอบรายได้ผ่านระบบภาษีเป็นหลัก จึงไม่สามารถนำมาใช้ทดแทนสวัสดิการเดิมได้ทันที
ขณะเดียวกันคนพิการหรือผู้สูงอายุบางส่วนอาจไม่มีรายได้ หรือไม่ได้อยู่ในระบบภาษี ถ้าจะใช้ระบบภาษีเงินได้แบบติดลบเพียงอย่างเดียวก็อาจเกิดปัญหา “คนตกหล่น” ได้ เพราะฉะนั้นในทางปฏิบัติอาจจำเป็นต้องมีสวัสดิการบางประเภทควบคู่กันไป ไม่ใช่ยกเลิกทั้งหมดแล้วใช้ระบบภาษีติดลบเพียงอย่างเดียว
สิ่งที่ต้องทำความเข้าใจคือ ระบบภาษีเงินได้แบบติดลบไม่ใช่สวัสดิการโดยตรงเหมือนเบี้ยผู้สูงอายุหรือเบี้ยความพิการ แต่เป็นกลไกที่อาศัยระบบภาษีเป็นฐานในการพิจารณาความช่วยเหลือ
ดังนั้น การนำระบบภาษีเงินได้แบบติดลบมาใช้จึงไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนรูปแบบการจ่ายเงินเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการยกระดับระบบข้อมูลรายได้ของประเทศทั้งระบบ
สำหรับแนวคิดที่รัฐบาลต้องการปรับจากการช่วยเหลือแบบเหมาจ่ายไปสู่การช่วยเหลือแบบ “พุ่งเป้า” มองว่าเป็นแนวทางที่เข้าใจได้ในเชิงนโยบาย เพราะจะทำให้การใช้งบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้น และช่วยให้เงินช่วยเหลือไปถึงผู้ที่มีความจำเป็นจริง
แต่สิ่งสำคัญคือรัฐต้องกำหนดเงื่อนไขที่สามารถระบุกลุ่มเป้าหมายได้อย่างชัดเจนและแม่นยำ มิฉะนั้นอาจเกิดทั้งปัญหาคนจนที่ควรได้รับสิทธิหลุดออกจากระบบ และคนที่ไม่ควรได้รับสิทธิกลับได้รับประโยชน์แทน
นอกจากนี้ ภาครัฐต้องพิจารณาภาระทางการคลังควบคู่กันไปด้วย เนื่องจากภาษีเงินได้แบบติดลบ เป็นระบบที่รัฐต้องจ่ายเงินอุดหนุนให้กับผู้มีรายได้น้อยโดยตรง หากมีผู้ได้รับสิทธิจำนวนมาก งบประมาณที่ต้องใช้ก็จะเพิ่มขึ้นตามไปด้วย
โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัย และภาครัฐมีภาระรายจ่ายด้านสวัสดิการเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ขณะที่รัฐบาลก็เป็นหนี้เป็นสินอยู่พอสมควร ซึ่งสัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ 68.03% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องพิจารณาความคุ้มค่าและความยั่งยืนทางการคลังอย่างรอบด้าน
อย่างไรก็ดี ในหลายๆ ประเทศที่เคยทดลองใช้หรือประยุกต์ใช้ระบบภาษีเงินได้แบบติดลบต่างมีเงื่อนไขร่วมกันคือ มีฐานข้อมูลรายได้ของประชาชนที่เข้มแข็ง แรงงานส่วนใหญ่อยู่ในระบบ และมีการรายงานรายได้ต่อภาครัฐอย่างสม่ำเสมอ ซึ่งแตกต่างจากประเทศไทยที่ยังอยู่ระหว่างการพัฒนาฐานข้อมูล
ดังนั้น สิ่งที่รัฐบาลควรทำเป็นอันดับแรกคือทำให้คนเข้าสู่ระบบให้ได้มากที่สุด ทำให้รัฐรู้ข้อมูลรายได้ที่แท้จริงของประชาชนก่อน
จากนั้นจึงค่อยมาพิจารณาว่าจะออกแบบระบบภาษีเงินได้แบบติดลบอย่างไร กำหนดเส้นรายได้ขั้นต่ำเท่าใด และจะจ่ายเงินอุดหนุนในอัตราไหน จึงจะเหมาะสมกับฐานะการคลังของประเทศ
ทั้งนี้ หากรัฐบาลสามารถพัฒนาระบบข้อมูลรายได้ให้มีความครอบคลุมมากขึ้น ในอนาคตระบบภาษีเงินได้แบบติดลบก็อาจเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งในการลดความเหลื่อมล้ำและช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย
แต่ในระยะเปลี่ยนผ่านยังจำเป็นต้องดำเนินการอย่างระมัดระวัง และพิจารณาใช้ควบคู่กับระบบสวัสดิการเดิม เพื่อป้องกันไม่ให้กลุ่มเปราะบางและผู้มีรายได้น้อยที่อยู่นอกระบบภาษีตกหล่นจากการช่วยเหลือของภาครัฐ
