เปิดวิเคราะห์ UPOV ชี้ชะตา FTA ไทย-สหภาพยุโรป ผลกระทบต่อต้นทุนภาคเกษตร และอุตสาหกรรมอาหารไทย

เมื่อวันที่ 17 ตุลาคม รศ.ดร.อัทธ์ พิศาลวานิช อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต เผยการวิเคราะห์เรื่อง ถอดบทเรียนเวียดนาม “UPOV ชี้ชะตา FTA ไทย-สหภาพยุโรป”ผลกระทบต่อต้นทุนภาคเกษตรและอุตสาหกรรมอาหารไทย ดังนี้
@ UPOV เงื่อนไขสำคัญ FTA ไทย-สหภาพยุโรป

UPOV (International Union for the Protection of New Varieties of Plants) หรือ สหภาพระหว่างประเทศเพื่อการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ เป็นองค์การระหว่างประเทศที่จัดตั้งขึ้นตามอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ (International Convention for the Protection of New Varieties of Plants) หรือ “อนุสัญญา UPOV” เพื่อสร้างระบบคุ้มครองสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์พืช และการลงทุนพัฒนาพันธุ์ใหม่

UPOV เริ่มต้นจากความต้องการสร้างกติกาคุ้มครองพันธุ์พืชร่วมกันของบริษัทพันธุ์พืชในยุโรป โดยรัฐบาลฝรั่งเศสริเริ่มจัดการประชุมในปี 1957 และมีการรับรองอนุสัญญาฉบับแรกที่กรุงปารีสเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 1961 โดยมีผลใช้บังคับในปี 1968 ต่อมามีการแก้ไขในปี 1972, 1978 และ 1991 ข้อมูล ณ วันที่ 3 ธันวาคม 2564 UPOV มีสมาชิก 80 สมาชิก ประกอบด้วย 78 ประเทศและองค์การระหว่างรัฐบาล 2 องค์การ ได้แก่ สหภาพยุโรปและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาแอฟริกา สำหรับอาเซียนมีสิงคโปร์และเวียดนามเป็นภาคี UPOV 1991

การจัดทำ FTA เป็นปัจจัยสำคัญที่ให้ประเทศต่าง ๆ ต้องยกระดับการคุ้มครองพันธุ์พืช เช่น FTA สิงคโปร์-สหรัฐฯ กำหนดให้เข้าเป็นภาคี UPOV 1991 ส่วน CPTPP กำหนดให้มาเลเซียเข้าเป็นภาคี UPOV 1991 โดยมีช่วงเปลี่ยนผ่าน 4 ปีนับจากวันที่ความตกลงมีผล ซึ่งครบกำหนดตามกรอบในวันที่ 29 พฤศจิกายน 2026 สำหรับอินโดนีเซีย ผลการเจรจา FTA กับสหภาพยุโรป ที่ใช้ชื่อว่า ‘ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจที่ครอบคลุม หรือ CEPA (Comprehensive Economic Partnership Agreement)” กำหนดให้คุ้มครองสิทธิพันธุ์พืชตามมาตรฐาน UPOV 1991 แต่ไม่ได้ระบุโดยตรงว่าต้องเข้าเป็นสมาชิก UPOV โดยเปิดทางให้กำหนดข้อยกเว้นสำหรับเกษตรกรที่เก็บพันธุ์จากแปลงตนเองไว้ปลูกต่อในแปลงตนเองตามเงื่อนไขของอนุสัญญา และยังคงระบบขึ้นทะเบียนพันธุ์ท้องถิ่นที่อยู่นอกขอบเขต UPOV ไว้ได้ ข้อผูกพันนี้จะมีผลเมื่อความตกลงเริ่มใช้บังคับ ซึ่งรัฐบาลอินโดนีเซียตั้งเป้าไว้ใน ช่วงต้นปี 2027 แต่ยังขึ้นอยู่กับกระบวนการอนุมัติของทั้งสองฝ่าย ดังนั้น กรณีอินโดนีเซียจึงเป็นการรับมาตรฐานการคุ้มครองพันธุ์พืชผ่าน FTA ซึ่งไม่ได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญา UPOV โดยตรง

ส่วนเวียดนามเข้าเป็นภาคี UPOV 1991 ในปี 2006 ด้วยเหตุผลที่ต้องการปฏิรูปกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาเพื่อเข้า WTO ในปี 2007 และเตรียมตัวทำ FTA กับสหภาพยุโรปที่มีผลใช้บังคับไปเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2020

การเจรจา FTA ไทย-สหภาพยุโรป ฝ่าย EU เสนอให้ไทยคุ้มครองพันธุ์พืชให้สอดคล้องกับ UPOV 1991 ทำให้มีการคัดค้านจากหลายฝ่าย ส่วนกลุ่มที่เห็นด้วยก็ยังไม่แสดงความคิดเห็นออกมาในสาธารณะ บทวิเคราะห์นี้ต้องการ”ประเมินผลกระทบต่อต้นทุนภาคเกษตรและอุตสาหกรรมอาหารที่มีต่อราคาสินค้า”

เวียดนามร่วม UPOV : บริษัทเอกชนพัฒนาพันธุ์พืชใหม่เพิ่ม 50%

UPOV ใช้เวียดนามเป็นกรณีศึกษาในการส่งเสริมให้ประเทศอาเซียนเข้าร่วม UPOV โดยนำเสนอความก้าวหน้าด้านการพัฒนาพันธุ์พืชและอุตสาหกรรมเมล็ดพันธุ์ใหม่ หลังจากเวียดนามเข้าเป็นภาคี UPOV 1991 ในปี 2006 จากเดิมที่การพัฒนาพันธุ์พืชเป็นหน้าที่ของ 1.ภาครัฐ มีบทบาทหลัก ที่ประกอบด้วย ธนาคารเชื้อพันธุ์ สถาบันวิจัย สถาบันการศึกษา และศูนย์เมล็ดพันธุ์ และ 2.ภาคธุรกิจ ที่มีหน้าที่ในการวิจัย พัฒนาพันธุ์ และนำพันธุ์ออกสู่ตลาดมากขึ้น ประกอบด้วย บริษัทเมล็ดพันธุ์ และ เกษตรกรและสหกรณ์

ก่อนและหลังการเข้า UPOV ของเวียดนาม ทำให้การพัฒนาพันธุ์พืชของเวียดนาม “เปลี่ยนไปโดยสิ้นเชิง” ข้อมูลปี 2006 กับ 2016 และ 2023 พบว่า บริษัทเอกชนเป็นผู้พัฒนาพันธุ์ที่ได้รับความคุ้มครองคิดเป็นมากถึงสัดส่วน 50% สถาบันวิจัยของรัฐฯ ที่เดิมมีบทบาทหลักเหลือสัดส่วนเพียง 34% และมหาวิทยาลัย 4% ส่วนที่เหลือเป็นบุคคลทั่วไป นักวิทยาศาสตร์ที่เกษียณอายุ และเกษตรกรผู้พัฒนาพันธุ์ สะท้อนว่าระบบพัฒนาพันธุ์พืชมีผู้เข้าร่วมหลากหลายขึ้น โดยหน่วยงานวิจัยของรัฐยังคงมีบทบาทสำคัญควบคู่กับภาคธุรกิจ

ปัจจุบันหน่วยงานที่เกี่ยวข้องการพัฒนาพันธุ์พืชในเวียดนามมีทั้งบริษัทเวียดนามและต่างชาติ เช่นบริษัทเวียดนาม Vinaseed และ Thai Binh Seed เป็นต้น ตลอดจนบริษัทข้ามชาติ เช่น บริษัท Syngenta และบริษัท Monsanto เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ความก้าวหน้าของเวียดนามในการพัฒนาพันธุ์พืชในเวียดนาม ยังเป็นผลจากการส่งเสริมการลงทุน การวิจัย และความร่วมมือระหว่างรัฐ เอกชน และเกษตรกร

เวียดนามมีฐานการพัฒนาพันธุ์พืชรองรับหลังเข้า UPOV

แม้โครงสร้างการพัฒนาพันธุ์พืชของเวียดนามจะเปลี่ยนแปลงไปหลังเข้าเป็นสมาชิก UPOV แต่ประเทศยังมีฐานสถาบันวิจัยภาครัฐรองรับ โดยกระจายหน่วยงานตามภูมิภาค และผสมผสานทั้งสถาบันที่เชี่ยวชาญเฉพาะพืชกับสถาบันที่วิจัยพืชหลายชนิดและระบบเกษตร เพื่อให้การพัฒนาพันธุ์สอดคล้องกับสภาพพื้นที่และความต้องการของเกษตรกร ตามข้อมูลของสถาบันวิทยาศาสตร์การเกษตรเวียดนาม (Vietnam Academy of Agricultural Sciences: VAAS) มีหน่วยงานในสังกัดทั้งหมด 19 แห่ง โดย 14 แห่งดำเนินงานด้านการปรับปรุงพันธุ์พืช กระจายในภาคเหนือ 6 แห่ง ภาคกลาง 4 แห่ง และภาคใต้ 4 แห่ง ครอบคลุมทั้งข้าว ข้าวโพด อ้อย ผัก ไม้ผล และพืชเศรษฐกิจอื่น ๆโครงสร้างดังกล่าวสะท้อนว่า “การพัฒนาพันธุ์พืชของเวียดนามไม่ได้พึ่งพาบริษัทเอกชนหรือบริษัทต่างชาติเพียงอย่างเดียว”ภาครัฐยังมีบทบาทในการวิจัยอนุรักษ์ทรัพยากรพันธุกรรม และถ่ายทอดเทคโนโลยีร่วมกับภาคส่วนอื่น อย่างไรก็ตาม ความก้าวหน้าด้านพันธุ์พืชต้องพิจารณาร่วมกับการลงทุนวิจัยและนโยบายสนับสนุนการเกษตรของรัฐบาลด้วย

เวียดนามพัฒนา “ผัก ข้าว กาแฟ ทุเรียนพันธุ์ใหม่” เพิ่มมากสุด

เมื่อพิจารณาข้อมูลผลงานพัฒนาพันธุ์พืชของเครือข่ายสถาบันวิทยาศาสตร์การเกษตรเวียดนาม (Vietnam Academy of Agricultural Sciences: VAAS) ในปี 2016 และ 2023 ตามตาราง พบว่ามีพันธุ์พืชใหม่จำนวน 53 พันธุ์ และ 60 พันธุ์ ตามลำดับ โดยปี 2023 มีจำนวนมากกว่าปี 2016 จำนวน 7 พันธุ์ หรือ 13.2%
ในปี 2023 กลุ่มผักและไม้ดอกมีจำนวนพันธุ์ใหม่สูงสุด 22 พันธุ์ รองลงมาคือไม้ผล 13 พันธุ์ เมื่อเปรียบเทียบระหว่างสองปี กลุ่มผักและไม้ดอกเพิ่มขึ้นมากที่สุด 18 พันธุ์ ตามด้วยไม้ผลเพิ่มขึ้น 11 พันธุ์ ขณะที่กลุ่มพืชอื่นในตารางมีจำนวนพันธุ์ใหม่ที่รายงานในปี 2023 ต่ำกว่าปี 2016

มูลค่าตลาดเมล็ดพันธุ์เวียดนามเพิ่ม 35%

หลังเข้า UPOV มูลค่าการตลาดเมล็ดพันธุ์พืชเวียดนามเพิ่มขึ้น 35% หรือเพิ่มขึ้น 1.4 เท่า โดยมูลค่าเพิ่มจาก 1.7 พันล้านเหรียญ เป็น 2.3 พันล้านเหรียญ นอกจากนี้ยังทำให้ผลผลิตต่อไรเฉลี่ยของสินค้าเกษตรเพิ่มจาก 800 กก.ต่อไร่ เป็น 901 กก.ต่อไร่ และยังส่งผลต่อการ “ขยายพื้นทื่ทำการเกษตรเวียดนามเพิ่ม 3% หรือเพิ่มขึ้น 6.29 ล้านไร่” อย่างไรก็ตาม การเติบโตของตลาดเมล็ดพันธุ์ในช่วงหลังเวียดนามเข้า UPOV ยังไม่อาจถือว่าเป็นผลจาก UPOV โดยตรง แต่ต้องพิจารณาร่วมกับการขยายตลาดส่งออก นโยบายที่ดิน การลงทุนวิจัยและชลประทาน ตลอดจนเทคโนโลยีการผลิต

UPOV ทำเมล็ดพันธุ์คุ้มครองเวียดนามมีราคาเพิ่ม 8 เท่า

การประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง “การคุ้มครองพันธุ์พืช สิทธิเกษตรกร และการพัฒนาภาคเมล็ดพันธุ์ของอินโดนีเซีย” (Workshop on Plant Variety Protection, Farmers’ Rights, and the Development of the Indonesian Seed Sector) ระหว่างวันที่ 28-29 มกราคม 2026 ณ เมืองสุราบายา ประเทศอินโดนีเซีย จัดโดยหลักสูตรปริญญาเอกด้านกฎหมายและการพัฒนา บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยแอร์ลังกา ร่วมกับ APBREBES เครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศด้านการปรับปรุงพันธุ์พืชเพื่อประโยชน์ของสังคม นอร์มิตา จี. อิกนาซิโอ ผู้อำนวยการบริหาร SEARICE ได้นำเสนอข้อวิเคราะห์ผลกระทบของระบบคุ้มครองพันธุ์พืช โดยใช้ประสบการณ์เวียดนามเป็นกรณีศึกษา

ระบุว่าเมล็ดพันธุ์ที่ได้รับความคุ้มครองในเวียดนามมีราคาสูงกว่าเมล็ดพันธุ์เชิงพาณิชย์ที่ไม่ได้รับความคุ้มครอง 6-8 เท่า ซึ่งเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายและจำกัดการเข้าถึงเมล็ดพันธุ์ของเกษตรกรรายย่อย

อิกนาซิโอยังตั้งข้อกังวลว่า การดำเนินระบบดังกล่าวมีส่วนผลักดันให้ธุรกิจเมล็ดพันธุ์อยู่ภายใต้การควบคุมของบริษัทมากขึ้น โดยกล่าวถึงสัดส่วนการถือสิทธิคุ้มครองพันธุ์พืชของผู้ประกอบการต่างชาติ และบทบาทของบริษัทข้ามชาติในตลาดเมล็ดพันธุ์ผัก นอกจากนี้ ชมรมเมล็ดพันธุ์ชุมชนในสามเหลี่ยมปากแม่น้ำโขง ซึ่งเคยมีบทบาทสำคัญในการจัดหาเมล็ดพันธุ์ท้องถิ่น ลดลงจากความกังวลว่าจะละเมิดกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืช

กรณีประเทศไทย : UPOV กับผลกระทบต่อต้นทุนภาคเกษตรและอุตสาหกรรมอาหาร

1. ต้นทุนการผลิตพืชเพิ่มสูงสุด 1,000 บาทต่อไร่
เมื่อวิเคราะห์จากเวียดนามเป็นกรณีศึกษาที่ทำให้ต้นทุนการผลิตของภาคเกษตรสูงขึ้น บทวิเคราะห์นี้จะประเมินผลกระทบต่อต้นทุนสินค้าเกษตรสำคัญ ภายใต้เงื่อนไขว่าไทยเข้า UPOV การวิเคราะห์ใช้ 4 พืชสำคัญของไทยเป็นกรณีศึกษา เพราะ 4 พืชนี้มีโอกาสสูงที่มีจะการพัฒนาพันธุ์ใหม่เพิ่มขึ้น โดยกรอบการวิเคราะห์กำหนดว่า หลังการเข้าร่วม UPOV ราคาพันธุ์พืช 4 ชนิดเพิ่มขึ้น 50% ทำให้ต้นทุนการผลิตเพิ่มขึ้นระหว่าง 125 – 1,000 บาทต่อไร่ หรือเพิ่มขึ้นระหว่าง 1.9 – 15.5% โดยอ้อยมีโอกาสต้นทุนเพิ่มขึ้นมากสุดที่ 1,000 บาทต่อไร่ รองลงมาคือข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่เพิ่มขึ้นสูงสุด 800 บาทต่อไร่ และข้าว มันสำปะหลังเพิ่มมากสุดที่ 500 บาทต่อไร่

2. ผู้บริโภคไทยซื้อผลิตภัณฑ์จากข้าวแพงขึ้น 4%
เมื่อวิเคราะห์ผลกระทบต่อต้นทุนการผลิตของอุตสาหกรรมอาหารทั้งกลางน้ำ (การแปรรูปขั้นต้น) และปลายน้ำ (ผลิตภัณฑ์ขั้นสุดท้าย) และราคาที่ผู้บริโภคต้องจ่ายเพิ่ม ผลจากการวิเคราะห์พบว่า ต้นทุนการผลิตการแปรรูปขั้นกลางเพิ่มขึ้นระหว่าง 11.4 ถึง 37%
ส่วนอุตสาหกรรมแปรรูปขั้นสุดท้ายที่เป็นผลิตภัณฑ์อาหารที่ทำมาจากข้าว ผู้บริโภคซื้อแพงขึ้น 2.8-4% และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ทำให้ผู้บริโภคจ่ายพเพื่อซื้อผลิตภัณฑ์ขั้นสุดท้ายแพงขึ้น 2.5% และจากอ้อยผู้บริโภคจ่ายแพงขึ้น 2.4% โดยเฉลี่ยผู้บริโภคต้องซื้อสินค้าแพงขึ้น 2.2%

ข้อเสนอแนะ : ไทยต้องชั่งน้ำหนักผลบวกและผลลบจาก UPOV อย่างรอบด้าน

1.กำหนดข้อยกเว้นสำหรับเกษตรกรให้ชัดเจน
มาตรา 15(2) ของ UPOV 1991 ให้ประเทศกำหนดการเก็บผลผลิตจากพันธุ์คุ้มครองไว้ขยายพันธุ์ต่อในพื้นที่ของตนเอง ภายใต้ “ขอบเขตที่สมเหตุสมผล” และการคุ้มครอง “ผลประโยชน์อันชอบธรรมของนักปรับปรุงพันธุ์” ข้อยกเว้นนี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ แต่ต้องกำหนดในกฎหมายภายในประเทศ ไทยจึงควรทำให้ชัดว่าครอบคลุมพืชใด เกษตรกรกลุ่มใด และมีเงื่อนไขหรือค่าตอบแทนอย่างไร เพื่อลดความไม่แน่นอนและโอกาสเกิดข้อพิพาทในอนาคต

2.สร้างระบบพัฒนาพันธุ์และกระจายพันธุ์ภายในประเทศก่อนทำ FTA
เพิ่มงบประมาณให้หน่วยงานวิจัย มหาวิทยาลัย ศูนย์เมล็ดพันธุ์ สหกรณ์ บริษัทไทย และเครือข่ายเกษตรกร ให้เชื่อมโยงตั้งแต่การอนุรักษ์พันธุกรรม การปรับปรุงพันธุ์ การผลิตเมล็ดพันธุ์คุณภาพ ไปจนถึงการกระจายสู่เกษตรกร เพื่อให้มีทางเลือกด้านพันธุ์ที่เหมาะสมกับพื้นที่และราคาเข้าถึงได้ พร้อมลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาผู้จำหน่ายเพียงไม่กี่ราย

3.ประเมินผลประโยชน์สุทธิต่อเกษตรกร ห่วงโซ่อุตสาหกรรมอาหารกับโอกาสส่งออกไปสหภาพยุโรป
วิเคราะห์ต้นทุนที่เพิ่มจากเกษตรกรไปยังโรงสี อาหารสัตว์ น้ำตาล ผลิตภัณฑ์มันสำปะหลัง และอุตสาหกรรมอาหารปลายน้ำและผู้บริโภคไทย เปรียบเทียบกับการลดภาษีและการเข้าถึงตลาด EU โดยแยกให้ชัดว่าผลประโยชน์ที่ยั่งยืนส่วนใดมีมากกว่ากัน

4. เตรียมมาตรการรองรับที่ปฏิบัติได้จริงก่อนทำ FTA
กำหนดระยะเวลาเตรียมกฎหมาย บุคลากร งบวิจัย และระบบช่วยเหลือเกษตรกรให้สอดคล้องกัน พร้อมเปิดเผยรายละเอียดข้อผูกพันและรับฟังผู้มีส่วนได้เสียก่อนตัดสินใจ เพื่อให้การปรับตัวเกิดขึ้นก่อนข้อกำหนดเริ่มบังคับใช้

5.สร้างระบบติดตามการแข่งขันและการเข้าถึงพันธุ์อย่างต่อเนื่อง
จัดทำระบบติดตามราคาพันธุ์ ค่าสิทธิ เงื่อนไขสัญญา จำนวนผู้จำหน่าย และรายได้สุทธิของเกษตรกร ควบคู่กับการสนับสนุนพันธุ์สาธารณะและพันธุ์ท้องถิ่น เพื่อให้การคุ้มครองนักปรับปรุงพันธุ์นำไปสู่การลงทุนและทางเลือกที่เพิ่มขึ้นสำหรับเกษตรกรด้วย