สคร.แจง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ นำธรรมาภิบาลมาใช้พัฒนา-ไม่ใช่แปรรูป

นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เปิดเผยว่า เมื่อวันที่ 1 กันยายน 2560 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. …. (ร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ) ซึ่งการตราร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นการนำระบบธรรมาภิบาลที่ดี (Good Governance) มาเป็นมาตรฐานในการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจให้มีระบบชัดเจน เพื่อให้สามารถจัดทำบริการสาธารณะและสนับสนุนภารกิจในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยยังคงสถานะของความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้

นายเอกนิติกล่าวว่า ตามที่สื่อสังคมออนไลน์เผยแพร่ข้อวิจารณ์ พ.ร.บ. การพัฒนารัฐวิสาหกิจ ว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เตรียมออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจอำพรางแบบยกเข่งโดยผ่านสภาเสียงข้างเดียว กินรวบหนักกว่ายุคทักษิณหรือไม่ สคร. โดยได้รับมอบหมายจากกระทรวงการคลังชี้แจงในแต่ละประเด็นดังนี้

1. กรณี สนช.รับหลักการร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ โดยจะนำรัฐวิสาหกิจ 11 แห่ง ที่มีสภาพเป็นบริษัท ให้กับบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ (บรรษัทฯ) เป็นผู้ครอบครองแทน และบรรษัทฯจะออกใบหุ้นมอบกระทรวงการคลังให้อยู่ในฐานะผู้ถือหุ้นรายหนึ่งในบรรษัทฯ และในอนาคตเมื่อบรรษัทฯต้องการเพิ่มทุนในรัฐวิสาหกิจใด แต่รัฐไม่สามารถเพิ่มทุนหรือไม่ต้องการเพิ่มทุน ก็จะเปิดให้เอกชนมาถือหุ้นแทน คือกระบวนการแปรรูปอำพราง เป็นการแปรรูปผ่านกระบวนการเพิ่มลดทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯ ใช่หรือไม่
สคร. ขอชี้แจงว่า ร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และไม่เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่มีวัตถุประสงค์หลักในการปฏิรูปและยกระดับประสิทธิภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจผ่านการส่งเสริมให้มีระบบธรรมาภิบาลที่ดี โปร่งใส มาใช้กำกับรัฐวิสาหกิจ และนำมาตการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากลมาใช้เพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจ โดยไม่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปแต่อย่างใด โดยในระหว่างยกร่างกฎหมาย และการรับฟังความคิดเห็นจากสหภาพฯที่เป็นห่วงในประเด็นการแปรรูปนี้ ในหลักการและเหตุผลของร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ จึงได้ระบุให้ชัดเจนว่า “บรรษัทฯทำหน้าที่ในฐานะผู้ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทแทนกระทรวงการคลัง เพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความพร้อมในการแข่งขันเชิงพาณิชย์และสามารถดำเนินการได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้” และได้มีการกำหนดไว้ในกฎหมายชัดเจนว่า “ให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดของบรรษัทฯ และหุ้นทุกหุ้นของบรรษัทฯ …โอนเปลี่ยนมือมิได้” ดังนั้น ข้อวิจารณ์ที่ว่า “กระทรวงการคลังอยู่ในฐานะผู้ถือหุ้นรายหนึ่งในบรรษัทฯ และจะเปิดให้เอกชนมาถือหุ้นแทน” จึงเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนและไม่ถูกต้อง

2. หุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจจะถูกลดสัดส่วนลงไปเรื่อยๆ จนรัฐวิสาหกิจอาจหมดสภาพความเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสรับรู้
สคร.ขอชี้แจงว่า ร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ กำหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดของบรรษัทฯ ประกอบกับมาตรา 89 กำหนดให้เมื่อกระทรวงการคลังได้โอนหุ้นในรัฐวิสาหกิจให้แก่บรรษัทฯแล้ว ให้มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดสัดส่วนการถือหุ้นของกระทรวงการคลังในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดใดใช้บังคับกับบรรษัทฯ ในการถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจนั้นด้วย อันมีผลทำให้บรรษัทฯเมื่อได้รับโอนหุ้นจากกระทรวงการคลังแล้วจำเป็นจะต้องเพิ่มทุนให้คงสัดส่วนตามที่มติคณะรัฐมนตรีได้กำหนดไว้ โดยจะไปลดทุนเองไม่ได้ นอกจากนั้น มาตรา 11 (8) แห่งร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) เป็นผู้เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีที่จะมีการเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นดังกล่าว อันเป็นการสร้างขั้นตอนการลดสัดส่วนหุ้นของรัฐวิสาหกิจขึ้นอีกชั้นหนึ่งเพื่อให้เกิดความรอบคอบ จากเดิมที่เป็นเพียงมติคณะรัฐมนตรีที่กระทรวงเจ้าสังกัดแต่ละแห่งจะสามารถเสนอขอลดสัดส่วนได้เอง ดังนั้น ข้อวิจารณ์ที่ว่า หุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจจะถูกลดสัดส่วนไปเรื่อยๆ จึงไม่ถูกต้อง นอกจากนี้ ประชาชนยังมีสิทธิตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 78 ทุกประการ

3. การนำบริษัทรัฐวิสาหกิจ 11 แห่ง ที่มีทรัพย์สินรวมกันมูลค่ามหาศาลประมาณ 6 ล้านล้านบาท ซึ่งมีทั้งทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติ รวมทั้งอำนาจและสิทธิมหาชน เตรียมเปิดขายเหมาเข่ง เป็นกระบวนการผ่องถ่ายทรัพย์สินของรัฐให้เอกชนใช่หรือไม่
สคร. ขอชี้แจงว่า บรรษัทฯเป็นหน่วยงานของรัฐ ที่มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดโดยกระทรวงการคลังทำหน้าที่ควบคุมการใช้จ่ายและการลงทุนของบรรษัทฯ รวมถึงประเมินผลการทำหน้าที่ของบรรษัทฯ คู่ขนานไปกับ คนร.ที่จะกำกับการดำเนินการของบรรษัทฯให้เป็นไปตามแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ เพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความพร้อมในการแข่งขันเชิงพาณิชย์และสามารถดำเนินการได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ อันเป็นหลักการและเหตุผลในการตรากฎหมายฉบับนี้ ดังนั้น ร่างกฎหมายนี้จึงมีเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในการดำรงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้

4. การจัดตั้งบรรษัทฯและการรวบเอากรรมสิทธิ์ในหุ้นรัฐวิสาหกิจไปรวมศูนย์ไว้ในมือของบรรษัทฯนั้น นอกจากมิได้สร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ประเทศไทย และไม่สามารถพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจให้ดีขึ้นแต่อย่างใดแล้ว บรรษัทฯยังสามารถจะใช้ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการทำธุรกรรมซื้อขายแลกเปลี่ยนกับนักธุรกิจในประเทศและในต่างประเทศได้
สคร.ขอชี้แจงว่า การจัดตั้งบรรษัทฯขึ้นตามร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจนี้เป็นแนวทางหนึ่งในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ โดยสร้างความชัดเจนในหน้าที่ของผู้ถือหุ้นของรัฐวิสาหกิจจากเดิมที่มีหน้าที่ทับซ้อนกันของหลายหน่วยงาน และกำหนดให้บรรษัทฯทำหน้าที่เป็นผู้ถือหุ้นเชิงรุก ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 44 แห่งร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ ที่กำหนดให้จัดตั้งบรรษัทฯขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์ “เพื่อถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจในกำกับของบรรษัทฯ และกำกับดูแลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้น ให้เกิดผลตอบแทนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ” ซึ่งการทำหน้าที่ของผู้ถือหุ้นเชิงรุกโดยมีเป้าหมายที่ชัดเจนในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ ย่อมส่งผลให้กิจการของรัฐวิสาหกิจมีการดำเนินการตามนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพและสามารถจัดให้มีบริการสาธารณะที่ดียิ่งขึ้น
นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจนี้ ยังกำหนดให้มีการประเมินผลบรรษัทฯที่ชัดเจน โดยให้กระทรวงการคลังมีหน้าที่ประเมินผลการดำเนินงานบรรษัทฯ ตามหลักเกณฑ์ที่ คนร.กำหนด ดังนั้น การนำรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทที่มีทุนเรือนหุ้นที่ชัดเจน มาอยู่ภายใต้บรรษัทฯ ที่เป็นหน่วยงานของรัฐมีกระทรวงการคลังถือหุ้น 100% จะทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้นจากการมีมาตรฐานการกำกับดูแลเดียวกัน โปร่งใส และรับผิดรับชอบตามหลักธรรมาภิบาลที่ดี

5.การดำเนินการต่างๆ จำเป็นต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบครบถ้วนโดยรัฐสภาเสียก่อน มิใช่ปล่อยให้ สนช. ซึ่งเป็นสภาเสียงข้างเดียวที่แต่งตั้งมาโดยรัฐบาล คสช. มาตัดสินใจแทนคนไทยทั้งประเทศผู้เป็นเจ้าของสมบัติชาติที่แท้จริง
สคร. ขอชี้แจงว่า ในการยกร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ ได้มีการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นที่ครบถ้วนตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เช่น การจัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นจากส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และประชาชนทั่วไปที่สนใจ รวมทั้งองค์กรด้านแรงงานของรัฐวิสาหกิจ (สหพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจฯ และสมาพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์) ทั้งนี้ กระทรวงการคลังได้นำความเห็นและข้อสังเกตดังกล่าวมาประกอบการปรับปรุงร่างกฎหมายด้วยแล้ว เช่น ข้อกังวลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลังได้กำหนดในเหตุผลของร่างกฎหมายพัฒนารัฐวิสาหกิจว่า “สมควรจัดตั้งบรรษัทฯ ทำหน้าที่ผู้ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทแทนกระทรวงการคลัง…โดยคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้” ดังที่ได้ชี้แจงไปแล้วในประเด็นที่หนึ่งข้างต้น นอกจากนี้ ทาง สนช.ได้จัดตั้งกรรมาธิการฯ เพื่อนำร่างกฎหมายมาพิจารณาให้รอบคอบด้วยอีกชั้นหนึ่ง โดยได้มีประธานสหพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจฯ (สพร.ท) เข้าร่วมเป็นกรรมาธิการฯด้วย

6.บรรษัทฯที่ตั้งไม่ขึ้นอยู่กับสภาพัฒน์ ไม่อยู่ภายใต้ กม.แรงงานสัมพันธ์ และ พ.ร.บ.คุณสมบัติมาตรฐานกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ รวมถึงบรรษัทฯสามารถเลือกองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบบัญชีได้ จึงไม่แน่ใจว่า กม. ที่จะป้องกันทุจริต มีอำนาจตรวจสอบหรือไม่
สคร.ขอชี้แจงว่า ในร่าง พ.ร.บ. มาตรา 51 ได้กำหนดชัดเจนว่า “ให้รัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังได้โอนหุ้นให้แก่บรรษัทฯ ตามพระราชบัญญัตินี้เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ และให้นำกฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติมาตรฐานพนักงานรัฐวิสาหกิจฯมาใช้กับพนักงานรัฐวิสาหกิจ นอกจากนั้น ในการกำหนดยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ คนร.จะเป็นผู้กำกับให้บรรษัทฯเสนอกรอบนโยบายการพัฒนาและทิศทางการลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

นายเอกนิติกล่าวต่อว่า สำหรับข้อวิจารณ์ที่ว่าบรรษัทฯที่จัดตั้งนั้น สามารถเลือกองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบบัญชีได้ เป็นความเข้าใจ ที่คลาดเคลื่อนเช่นกัน เพราะร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ไม่ได้ให้สิทธิบรรษัทฯในการเลือกองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบบัญชี หากแต่เป็นกระทรวงการคลังในฐานะผู้ถือหุ้นทั้งหมดของบรรษัทฯ ที่จะเป็นผู้แต่งตั้งผู้สอบบัญชีของบรรษัทฯ ตามมาตรา 79 ประกอบกับบรรษัทฯยังมีสถานะเป็นหน่วยรับตรวจตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน นอกจากนี้ บรรษัทฯจะยังอยู่ในความหมายของนิยาม “หน่วยงานของรัฐ” ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 ที่จะต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าว ประกอบกับมาตรา 62 และมาตรา 75 แห่งร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ กำหนดให้กรรมการบรรษัทฯ และกรรมการผู้อำนวยการใหญ่บรรษัทฯเป็นผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งมีผลทำให้บุคลากรดังกล่าวมีหน้าที่ในการเปิดเผยและยื่นบัญชีทรัพย์สินต่อสำนักงาน ป.ป.ช. รวมทั้งยังอยู่ภายใต้การป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามกฎหมายดังกล่าวด้วย

นายเอกนิติกล่าวต่อว่า รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกของรัฐในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและการลงทุนของประเทศ รวมถึงเป็นผู้ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ดังนั้น ภาครัฐจำเป็นต้องมีการปฏิรูปการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจโดยยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ ด้วยการนำเสนอร่าง พ.ร.บ.พัฒนารัฐวิสาหกิจ ให้ สนช.พิจารณาเพื่อยกระดับประสิทธิภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้เหมาะสมกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป และสอดคล้องกับมาตรการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากล