การประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 : ความมั่นคงของรัฐบาลหรือความมั่นคงของรัฐพม่า?

ภาพวาดจำลองตัวแทนจากฝ่ายพม่าและกลุ่มชาติพันธุ์ร่วมลงนามข้อตกลงปางโหลง (ภาพจาก https://sites.google.com/site/rakmeuxngtiyshanstate/sayya-pang-hol-ng)

การแสดงบทบาทนำและวางท่าทีอย่างแข็งขันของอองซานซูจีในการจัดประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ในปลายเดือนสิงหาคมนี้นั้น กลายเป็นปรากฏการณ์การเคลื่อนตัวของโครงสร้างความขัดแย้งทางด้านชาติพันธุ์ของพม่าอย่างน่าสนใจ โดยเฉพาะการพยายามเข้าไปคลี่คลายปัญหาว่าด้วยการแบ่งแยกดินแดนอันชอบธรรมที่กลุ่มชาติพันธุ์ใช้เป็นเงื่อนไขในการสู้รบและต่อต้านรัฐบาลพม่าตลอดระยะเวลาเกือบ 70 ปีที่ผ่านมา อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงปางโหลงนั้นกลับมิได้เป็นแนวทางกำหนดท่าทีของตัวแสดงในความขัดแย้งอย่างโดดเดี่ยว หากแต่มีการตีความ/รื้อสร้าง/ใส่ความหมาย ในหลากหลายบริบทของประวัติศาสตร์ความขัดแย้ง ทั้งนี้อาจกล่าวได้ว่า การพินิจพิจารณาลักษณะเรือนร่างของข้อตกลงนี้อย่างชัดเจน ผนวกกับการเพ่งมองตัวแสดงที่หลากหลายซึ่งพยายามเข้ามามีส่วนในการสร้างเรือนร่างของข้อตกลงนี้ใหม่จึงเป็นประเด็นที่น่าสนใจยิ่งก่อนที่เวทีการต่อรองการเมืองแห่งชายแดนตะวันตกของไทยจะเริ่มต้นใหม่ขึ้นอีกครั้ง

หัวใจข้อตกลงปางโหลง

หัวใจของข้อตกลงปางโหลงที่นำมาสู่ความขัดแย้งคือข้อความจากข้อตกลงเดิมที่ถูกนำมาเขียนเพิ่มเติมไว้ในรัฐธรรมนูญของพม่าฉบับปี พ.ศ. 2490 ซึ่งระบุใจความสำคัญว่ากลุ่มชาติพันธุ์ที่ลงนามในข้อตกลงนี้จะต้องให้ระยะเวลาผ่านไป 10 ปีก่อนจึงจะสามารถแยกตัวเองออกจากรัฐพม่าได้ สิ่งที่เป็นปัญหาคือ การแยกตัวเองออกไปเป็นอิสระนั้นกินความหมายและมีขอบเขตอย่างไร ทั้งนี้ แนวทางการตีความสามารถแบ่งออกได้เป็นสองกลุ่มใหญ่ นั่นคือ “สำนักพม่าแท้” และ “สำนักกลุ่มชาติพันธุ์” ซึ่งสำนักแรกอันเป็นกลุ่มความคิดทางการเมืองแบบพม่าแท้จะอธิบายการแยกตัวให้เป็นไปในลักษณะการปกครองตนเองที่คล้ายคลึงกับการปกครองของสหราชอาณาจักรซึ่งครอบคลุมอังกฤษ เวลล์ สกอตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือเท่านั้น อองซาน ซูจี เอง ก็ยังเคยยอมรับว่า เธอก็เป็นหนึ่งในกลุ่มคนที่ตีความข้อตกลงปางโหลงในลักษณะนี้ อย่างไรก็ตาม การตีความแบบสำนักสกุลความคิดของกลุ่มชาติพันธุ์ จะตีความขอบเขตของข้อตกลงกินความหมายถึงลักษณะการปกครองเพื่อจัดตั้งเป็นรัฐอิสระและแยกตัวเองออกจากรัฐพม่าอย่างเด็ดขาด ทั้งนี้หากย้อนกลับไปดูจำนวนและกลุ่มที่ลงนามในข้อตกลงปางโหลงนั้นมีเพียง 4 ชนชาติเท่านั้นที่ร่วมลงนามอันได้แก่ ไทใหญ่ คะฉิ่น ชิน และพม่า

อย่างไรก็ตามภายหลังการเข้ายึดอำนาจของนายพลเนวิน ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2505 เป็นต้นมาไม่เพียงแต่รัฐธรรมของพม่าเท่านั้นที่ถูกยกเลิก หากแต่หมายถึงสิทธิในการแยกตัวเองอย่างเป็นอิสระชองกลุ่มชาติพันธุ์ด้วยเช่นกันที่ได้รับผลกระทบ ซึ่งจุดกำเนิดดังกล่าวจึงเป็นที่มาของการจัดตั้งกองกำลังติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธุ์และสร้างเขตการปกครองในพื้นที่ต่างๆโดยสกัดกั้นของก้าวล้ำของรัฐและกองทัพพม่าอย่างชัดเจน

ต้นฉบับข้อตลงปางโหลง (ภาพจาก https://sites.google.com/site/rakmeuxngtiyshanstate/sayya-pang-hol-ng)
ต้นฉบับข้อตลงปางโหลง (ภาพจาก https://sites.google.com/site/rakmeuxngtiyshanstate/sayya-pang-hol-ng)

ปัญหาและคำถามสำคัญต่อรัฐบาลพม่ายุคปัจจุบัน

ปัญหาและคำถามที่สำคัญต่อรัฐบาลพม่าในยุคปัจจุบันนั่นคือ หากจะจัดประชุมปางโหลงครั้งใหม่ในศตวรรษที่ 21 นั้น การวางกรอบขอบเขตของการสร้างรัฐอิสระของกลุ่มชาติพันธุ์จะสามารถกำหนดขอบเขตไว้ในระดับใดภายใต้การปกครองแบบสหพันธรัฐ? ปัญหาดังกล่าวนี้เริ่มปรากฏตัวอย่างชัดเจน นับตั้งการจุดประเด็นการประชุมครั้งใหม่ภายใต้กระบวนการสันติภาพเริ่มต้นขึ้น ท่าทีของรัฐพม่ายังไม่มีความชัดเจน หากแต่ท่าทีของกลุ่มชาติพันธุ์กลับกลายเป็นการโยนคำถามและหินถามทางให้กับรัฐพม่าเสียโดยส่วนใหญ่ตลอดห้วงเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา ซึ่งข้อเสนอที่ทั้งน่าสนใจและเสียดแทงใจให้กับฝ่ายพม่าควบคู่กันไปนั้นมีตัวอย่างที่ชัดเจนสองเรื่องด้วยกันคือ การเสนอให้จัดตั้งรัฐสำหรับคนพม่าแท้ขึ้นมาใหม่ซึ่งกลุ่มชาติพันธุ์มองว่าจะสามารถสร้างความเท่าเทียมให้เกิดขึ้นภายใต้ระบบสหพันธรัฐ
ทั้งนี้กรณีที่สองคือการเสนอรัฐเพิ่มเติมจากกลุ่มปะหล่องที่มองว่าการสร้างรัฐเพื่อกลุ่มปะหล่องขึ้นมาใหม่นั้น จะเอื้ออำนวยให้เกิดความเท่าเทียมกับชาติพันธุ์ปะหล่องด้วยเช่นกัน เมื่อสถานการณ์เป็นเช่นนี้ จึงพบว่า “กระแสการสร้างรัฐใหม่ภายใต้กรอบระบบสหพันธรัฐ” นั้นกำลังกลายเป็นระเบิดลูกใหม่หรือเงื่อนตายให้กับการประชุมครั้งใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้น ทั้งนี้แม้ว่ากลุ่มชาติพันธุ์ที่ยินยอมเข้าร่วมการประชุมสันติภาพที่กำลังจะเกิดขึ้นนั้นมองไปในทิศทางเดียวกันว่าเป็นนิมิตหมายที่ดีของกระบวนการเจรจาสันติภาพ ข้อสังเกตประการหนึ่งนั่นคือ กลุ่มชาติพันธุ์แต่ละกลุ่มก็สามารถเตรียมตัวและสร้างอำนาจต่อรองได้ต่อเนื่องทั้งในกรณีของการดึงประเทศ “จีน” เข้าร่วม “การประชุมย่อยก่อนการประชุมจริง” ซึ่งการมีท่าทีของจีนที่มีความใกล้ชิดกับหลากหลายกลุ่ม อาทิ ว้า เมืองลา คะฉิ่น และโกกั้ง นั้นคือการสร้างหลักประกันว่ากลุ่มชาติพันธุ์จะไม่เป็นฝ่ายเสียเปรียบหากมีการลงนามข้อตกลงใดๆ

ข้อตกลงปางโหลงฉบับภาษาอังกฤษ (ภาพจาก https://th.wikipedia.org)
ข้อตกลงปางโหลงฉบับภาษาอังกฤษ (ภาพจาก https://th.wikipedia.org)

ย้อนพินิจ “การรับมือ” ของรัฐพม่า

หากพินิจย้อนมองการรับมือจากฝ่ายของรัฐบาลพม่าจะพบว่า ตลอดช่วงระยะเวลานับตั้งแต่การเข้ามามีอำนาจ และบทบาทของนางอองซาน ซูจี ที่ปรึกษาแห่งรัฐและในฐานะรัฐมนตรีด้านกระทรวงการต่างประเทศของพม่าเป็นต้นมานั้น พยายามสร้างเวทีและข้อต่อรองเพื่อการเจรจาที่กำลังจะเกิดขึ้น อย่างไรก็ตาม ความสงสัยต่อความจริงใจจากฝ่ายรัฐนั้นดูเหมือนจะคงที่คือไม่ลดลงและเพิ่มขึ้นแต่อย่างใด กระนั้น การเผยจุดยืนบางเรื่องของอองซานซูจีนั้น จะพบว่ากลายเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เห็นช่องทางการเคลื่อนตัวของโครงสร้างความขัดแย้งทางชาติพันธุ์ของพม่าได้อีกชั้นหนึ่งนั่นคือ อองซานซูจีระบุว่า “หากพม่าต้องการหลุดพ้นจากการปกครองของเผด็จการทหาร สิ่งสำคัญที่จะต้องทำให้สำเร็จคือ การยุติสงครามกลางเมือง” การกล่าวเช่นนี้สามารถตีความให้เห็นนัยยะสำคัญได้ว่า อองซานซูจีมองว่า การพยายามเข้ามามีอำนาจของฝ่ายกองทัพนั่นคือข้ออ้างเรื่องเอกภาพแห่งชาติซึ่งจะกลายเป็นเงื่อนไขที่สามารถนำมาสร้างเป็นความชอบธรรมในการเข้ามามีอำนาจในอนาคต ฉะนั้น หากกล่าวในแง่มุมทางการเมืองนั่นคือ การเจรจาสันติภาพกับกลุ่มชาติพันธุ์คือหนึ่งในมาตรการป้องกันและลดเงื่อนไขการเข้ามามีอำนาจครั้งใหม่ของกองทัพหากเกิดอุบัติเหตุทางการเมืองขึ้นในอนาคต หรือ กล่าวอย่างกระชับคือ “ความมั่นคงของรัฐบาลพม่า” ขึ้นอยู่กับการจัดประชุมปางโหลงครั้งใหม่นี้อย่างมีนัยยะสำคัญ

และเมื่อหันมองมาพินิจท่าทีของฝ่ายกองทัพพม่านั้นจะพบว่า กลับมีความรู้สึกกระอักกระอ่วนพอสมควรต่อการเจรจาที่กำลังจะมีขึ้น โดยเฉพาะในการประชุมกลุ่มย่อยซึ่งเป็นการพบปะของผู้นำกองกำลังติดอาวุธ และประชุมของเยาวชนกลุ่มชาติพันธุ์ก่อนการประชุมปางโหลงที่กำลังจะเกิดขึ้น ทั้งนี้ด้วยมูลเหตูหลักสำคัญนั่นคือ กองทัพพม่าพม่าต้องการให้ทุกกลุ่มวางอาวุธโดยปราศจากเงื่อนไข ซึ่งจุดหมายปลายทางขั้นต่อไปนั่นคือต้องการรวมกองกำลังให้เป็นหนึ่งเดี่ยวภายใต้กรอบ “หนึ่งประเทศ หนึ่งกองทัพ” การวางท่าทีของกองทัพเช่นนี้จึงเป็นกระทำหน้าทางด้าน “ความมั่นคงของรัฐ” อย่างต่อเนื่อง หากแต่จุดมุ่งหมายก็ไม่สามารถเป็นไปอย่างง่ายดายนักในการวมกองทัพ เนื่องด้วยความขัดแย้งที่มีมาอย่างยาวนานและผลประโยชน์ด้านอื่นๆที่เกี่ยวพันกันอย่างซับซ้อน

การพบปะระหว่างนางอองซานซูจีและตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์ที่ร่วมลงนามในข้อตกลงหยุดยิง
การพบปะระหว่างนางอองซานซูจีและตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์ที่ร่วมลงนามในข้อตกลงหยุดยิง (ภาพจาก http://allsbnews.blogspot.com/2016_06_28_archive.html)

“สามก๊ก” ในโครงสร้างความขัดแย้งทางชาติพันธุ์

การแบ่งแยกเกมกันเล่นระหว่างฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายกองทัพพม่าในการเจรจากับกลุ่มชาติพันธุ์สามารถพบได้อย่างชัดเจน นั่นคือ ฝ่ายรัฐบาลพยายามใช้เครื่องมือทางการเมืองกับกลุ่มชาติพันธุ์ และฝ่ายกองทัพใช้เครื่องมือทางด้านการทหาร สิ่งที่อาจเป็นปัญหาต่อกระบวนการเจรจาสันติภาพในอนาคตคือ จุดมุ่งหมายของรัฐบาลและกองทัพดูเหมือนจะอยู่ในภาวะไม่ลงรอยกันเสียทีเดียว ดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้นนั่นคือ ทางฝ่ายรัฐบาลเองต้องการใช้การเจรจาสันติภาพให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความมั่นคงให้กับฝ่ายรัฐบาล อย่างไรก็ตาม ข้อกังวลของกองทัพผ่านเรื่องเอกภาพแห่งชาติและความมั่นคงของรัฐนั้น แม้ว่าจะยังไม่แสดงออก แต่ก็ยังเป็นข้อขุ่นเคืองใจอยู่เนืองๆ ทั้งนี้จุดปะทุที่สำคัญที่อาจเกิดขึ้นคือขอบเขตการแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคตจะเจาะ “ต่อมฝีแตก” ของกองทัพมากน้อยเพียงใดเท่านั้นเอง
กล่าวได้ว่า เส้นทางสู่การประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ซึ่งเป็นหนึ่งของกระบวนการสันติภาพเพื่อยุติสงครามกลางเมืองนั้น เราสามารถพบเห็น “สามก๊ก” ในโครงสร้างความขัดแย้งทางด้านชาติพันธุ์ได้อย่างชัดเจน ทั้งนี้แม้ว่าภายในแต่ละก๊กจะมีกลุ่มย่อยแต่ก็สามารถผสานผลประโยชน์บางอย่างจนยากจะหลุดรอดให้คนภายนอกได้รับรู้ หากแต่ก๊กความร่วมมือระหว่างรัฐบาลกับกองทัพเองแม้ว่าภายนอกจะใช้วิธี “แยกกันเดินรวมกันตี” เพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางชาติพันธุ์ แต่เงื่อนไขและปัจจัยที่กล่าวไปแล้วข้างต้นอาจสามารถกลายเป็นจุดพลิกผันให้เกิดสถานการณ์ “ตีกันเอง” ได้ด้วยเช่นกัน

การพบปะหารือกันระหว่างนางอองซานซูจีและพลเอกมินอ่องลายถึงกระบวนการสันติภาพ (ภาพจาก http://www.burmalink.org/myanmars-panglong-peace-conference-begin-aug-31/)
การพบปะหารือกันระหว่างนางอองซานซูจีและพลเอกมินอ่องลายถึงกระบวนการสันติภาพ (ภาพจาก http://www.burmalink.org/myanmars-panglong-peace-conference-begin-aug-31/)

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon