คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติถือกำเนิดขึ้นในปี 1946 และมีหน้าที่หลักเพื่อ “ธำรงรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงระหว่างประเทศ” โดยมีข้อมติ (resolution) ที่ถือว่าเป็น “คัมภีร์” หรือแนวทางสำหรับการรับมือปัญหาข้อพิพาทสำคัญๆ ที่มีผลกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือมีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อสันติภาพ ชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน ที่ผ่านมา ข้อมติของคณะมนตรีความมั่นคงมีส่วนแก้ไขปัญหาความขัดแย้งและวิกฤตหลายครั้งที่เกิดขึ้นในโลก เพราะกระบวนการรักษาสันติภาพของสหประชาชาติได้รับความร่วมมือจากชาติสมาชิก ไม่ว่าจะเป็นการส่งกองกำลังเข้าไปร่วมรักษาสันติภาพ หรือการมีมติกดดันรัฐบาลในหลายประเทศเพื่อยุติสงครามกลางเมือง
ในกรณีของพม่า คณะมนตรีเคยออกข้อมติมาเพียง 2 ครั้ง แม้จะเกิดสงครามกลางเมืองมาอย่างต่อเนื่อง และพม่าอยู่ภายใต้การปกครองของผู้นำและคณะผู้นำเผด็จการทหารมายาวนาน เกิดการสังหารหมู่ประชาชนหลายครั้ง ข้อมติแรกของสหประชาชาติเกิดขึ้นครั้งแรกในปี 1948 เมื่อคณะมนตรีความมั่นคงมีมติรับพม่าเป็นสมาชิกสหประชาชาติ ในปี 1953 รัฐบาลอู นุพยายามล็อบบี้ทุกวิถีทางเพื่อให้สหประชาชาติมีมติให้จีนคณะชาติ (ก๊กมินตั๋ง) ถอนกองกำลังออกจากพม่า หลังพ่ายแพ้ให้กับกองกำลังจีนคอมมิวนิสต์และหลบหนีจากมณฑลยูนนานเข้าไปในหลายพื้นที่ของพม่า การหาข้อยุติกรณีพิพาทของกองกำลังก๊กมินตั๋งในพม่ากลายเป็นเพียงการหารือภายในสหประชาชาติ ซึ่งมีมติให้แต่งตั้งคณะกรรมการทหารร่วม 4 ฝ่าย ซึ่งมีพม่า สหรัฐอเมริกา ไทย และจีนเข้าร่วมหารือ คณะกรรมการผลักดันให้มีการส่งทหารและครอบครัวจีนคณะชาติไปไต้หวัน แต่ในท้ายที่สุดก็ยังมีจีนคณะชาติจำนวนมากหลงเหลืออยู่ทั้งในเขตของพม่าและไทยมาจนถึงปัจจุบัน
จะเห็นได้ว่าคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติไม่เคยมีข้อมติใดๆ เกี่ยวกับการยุติความรุนแรงในพม่าออกมาเลย แต่เมื่อไม่นานมานี้ คณะมนตรีความมั่นคงเพิ่งออกข้อมติเกี่ยวกับพม่าครั้งแรกในรอบ 70 ปี และเป็นข้อมติแรกที่คณะมนตรีความมั่นคงแสดงความกังวลต่อสถานการณ์ความรุนแรงในพม่าอย่าเป็นทางการ ข้อมติดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกคณะมนตรีความมั่นคง 12 จาก 15 ประเทศ (อินเดีย จีน และรัสเซีย งดออกเสียง)
ในร่างมติฉบับดังกล่าว ที่อังกฤษรับหน้าที่ร่าง กล่าวว่า คณะมนตรีความมั่นคงมีความกังวลต่อสถานการณ์ฉุกเฉินที่เกิดขึ้นหลังเกิดรัฐประหารขึ้นในพม่าตั้งแต่ต้นปี 2021 ซึ่งมีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชน รวมทั้งประณามการประหารนักโทษการเมือง และเรียกร้องให้คณะรัฐประหารพม่าปล่อยตัวนักโทษการเมืองทั้งหมดทันที รวมทั้งด่อ ออง ซาน ซูจี ที่ปรึกษาแห่งรัฐและหัวหน้าพรรค NLD ด้วย
มติของคณะมนตรีความมั่นคงอ้างอิง “ฉันทามติ 5 ข้อ” ที่อาเซียนออกมาก่อนหน้านี้ แต่ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะไม่สามารถบีบให้คณะรัฐประหารปฏิบัติได้จริง โดยเฉพาะข้อที่กล่าวถึงว่าอาเซียนจะเป็นตัวกลางเพื่อนำคู่กรณีทุกฝ่ายเข้าสู่โต๊ะเจรจา เพราะคณะรัฐประหารและกองทัพพม่าไม่ต้องการให้องค์การระหว่างประเทศใดๆ เข้าไปแทรกแซงการเมืองภายในประเทศ เพราะมติขององค์กรเหล่านี้ย่อมลดทอนอำนาจ ความศักดิ์สิทธิ์ และเหตุผลที่กองทัพให้กำลังเข้ายึดอำนาจ
ภายหลังการโหวตในคณะมนตรีความมั่นคง บาร์บารา วูดเวิร์ด (Barbara Woodward) เอกอัครราชทูตอังกฤษประจำสหประชาชาติกล่าวกับที่ประชุมว่าข้อมติของคณะมนตรีความมั่นคงส่งสัญญาณเตือนไปให้คณะรัฐประหารพม่าว่าสหประชาชาติ “เอาจริง” และจะมีมาตรการเพิ่มเติมเพื่อกดดันให้พม่าทำตามขั้นตอนของฉันทามติ 5 ข้อ อีกหนึ่งสัญญาณน่าสนใจที่วูดเวิร์ดส่งออกมาคือเธอกล่าวด้วยว่าสหประชาชาติกำลังปกป้องสิทธิและผลประโยชน์ของประชาชนในพม่า แน่นอนว่าในกระบวนการทั้งหมดนี้ รัฐบาลคู่ขนาน NUG รวมทั้งจ่อ โม ทุน (Kyaw Moe Tun) เอกอัครราชทูตพม่าประจำสหประชาชาติ ซึ่งมีจุดยืนต่อต้านรัฐประหารอย่างชัดเจน ย่อมมีบทบาทที่ช่วยขับเคลื่อนนโยบายของสหประชาชาติที่มีต่อพม่า
ท่าทีของสหประชาชาติในครั้งนี้น่าสนใจมาก อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่าไม่เคยมีข้อมติของคณะมนตรีความมั่นคงที่เกี่ยวกับการประณามความรุนแรงและการแก้ปมวิกฤตทางการเมืองในพม่ามาก่อน จึงนับว่าข้อมติในครั้งนี้มีความหมายทางใจกับประชาชนและกลุ่มที่ทำงานด้านสิทธิมนุษยชนเกี่ยวกับพม่าอย่างมาก ส่วนผลลัพธ์หรือมาตรการของสหประชาชาติที่จะมีต่อพม่าในอนาคตจะเป็นอย่างไร เราคงต้องประเมินกันยาวๆ อย่างน้อยข้อมตินี้เป็นขั้นแรกที่สหประชาชาติยอมรับอย่างเป็นทางการว่าสถานการณ์ในพม่าอยู่ในขั้นวิกฤต
ที่ผ่านมา รัฐบาลเผด็จการพม่าพยายามล็อบบี้ไม่ให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติผ่านข้อมติใดๆ ที่เกี่ยวกับตนได้ และพึ่งพาจีน ซึ่งเป็นสมาชิกถาวรในคณะมนตรีความมั่นคงและมีสิทธิวีโต้ ในปี 2007 จีนกับรัสเซียวีโต้ร่างข้อมติที่เรียกร้องให้รัฐบาลพม่าภายใต้ SPDC ในขณะนั้นให้หยุดความรุนแรงต่อประชาชนและกลุ่มชาติพันธุ์ หลังเกิดการประท้วงครั้งใหญ่ หรือในเหตุการณ์ที่รู้จักกันในนาม “การปฏิวัติชายจีวร” (Saffron Revolution) และต่อมาในปี 2018 เมื่อเกิดการโจมตีชาวโรฮีนจา เอกอัครราชทูตอังกฤษประจำสหประชาชาติก็พยายามเสนอให้คณะมนตรีความมั่นคงผ่านข้อมติเพื่อกดดันรัฐบาลพม่า แต่จีนกับรัสเซียก็ปฏิเสธไม่เข้าร่วมหารือในข้อมติดังกล่าว
ความผิดหวังความสำคัญของข้อมติคณะมนตรีความมั่นคงในปีนี้จึงอยู่ที่ท่าทีของจีน รัสเซีย รวมทั้งอินเดีย ที่พยายามวางตัวเป็นกลางในกรณีพม่ามาตลอด ทั้งสามประเทศพยายามผลักดันให้ประเด็นเกี่ยวกับพม่าเป็นเพียงแถลงการณ์ของประธานคณะมนตรีความมั่นคง ไม่ใช่ข้อมติที่มี “ความศักดิ์สิทธิ์” มากกว่า แต่ถึงกระนั้นก็ยอมให้ข้อมตินี้ผ่าน โดยอังกฤษต้องปรับแก้เนื้อหาบางส่วน แม้จีนจะไม่คว่ำข้อมตินี้ แต่ก็เป็นห่วงว่าไม่มีมาตรการใดที่จะแก้ปัญหาในพม่าได้แบบเร่งด่วน วิกฤตทั้งหมดที่เกิดในพม่าจะจบลงหรือไม่ขึ้นอยู่กับคณะรัฐประหารพม่ามากกว่ามติจากภายนอก
ในข้อมติไม่ได้กล่าวถึงกฎบัตรสหประชาชาติ หมวดที่ 7 ว่าด้วยการดำเนินการเกี่ยวกับการคุกคามต่อสันติภาพ การละเมิดสันติภาพ และการกระทำรุกราน เมื่อการมีอยู่ของคณะรัฐประหารพม่าไม่ได้เป็น “การคุกคามต่อสันติภาพ” และอื่นๆ สหประชาชาติจึงไม่สามารถเข้าไปแทรกแซงพม่าได้ เหมือนกับที่เคยส่งกองกำลังรักษาสันติภาพเข้าไปประจำในหลายประเทศ พร้อมทั้งส่งอาวุธเข้าไปช่วยกองกำลังฝ่ายประชาชนและกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ต่อต้านกองทัพพม่าอยู่ในขณะนี้ ด้วยข้อจำกัดนี้ กลุ่มที่ทำงานด้านสิทธิมนุษยชนหลายแห่งจึงแสดงความผิดหวังที่สหประชาชาติยังไม่สามารถใช้ไม้แข็งกับคณะรัฐประหารได้ และข้อมติเป็นเหมือนพิมพ์เขียวกว้างๆ สหประชาชาติจำเป็นต้องมีมาตรการที่จะแก้ปัญหาในพม่าอย่างเป็นรูปธรรมออกมาด้วย
