ปัญหาเมียนมา สมการที่ไทยแก้ไม่ได้

ปัญหาเมียนมา สมการที่ไทยแก้ไม่ได้

ตลอดช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา สถานการณ์ชายแดนทางตอนบนของไทยตึงเครียดเป็นอย่างมาก เมื่อช่วงสิ้นเดือนพฤศจิกายน กองทัพสหรัฐว้าแดง (UWSA) ซึ่งเป็นกองทัพชาติพันธุ์ที่ใหญ่ที่สุดของเมียนมา เสริมกำลังทหารและอาวุธมากขึ้นที่ฐานดอยหัวม้า ฐานหนองหลวงและฐานย่อยอีกรวม 5 ฐานที่ได้รุกล้ำเข้าพื้นที่ จ. แม่ฮ่องสอน ของไทย ส่งผลให้กองทัพไทยต้องส่งกำลังทหารเข้าพื้นที่ ถึงกับมีรายงานว่า มีคำสั่งให้ประจำการปืนใหญ่เพื่อยิงสนับสนุนทหารราบของไทยด้วย ล่าสุด เรือลาดตระเวนของกองทัพเรือเมียนมายิงเรือประมงของไทยบริเวณพื้นที่ทับซ้อนบริเวณ จ.ระนอง โดยอ้างว่าการกระทำครั้งนี้เป็นไปตามกฎระเบียบ

เหตุการณ์ดังกล่าวทวีกระแสวิพากษ์วิจารณ์ในสังคมในเรื่องท่าทีของไทยที่อ่อนข้อให้กับเมียนมามากเกินไป จนดูเหมือนว่าจะไม่มีความเกรงอกเกรงใจกันแล้ว ในรัฐบาลก่อน ก็เกิดกรณีที่เครื่องบินรบ MIG29 ของกองทัพเมียนมาบินล้ำเข้าน่านฟ้าไทย เพื่อโจมตีกองกำลังของฝ่ายต่อต้านที่ตั้งถิ่นฐานอยู่บริเวณชายแดนไทยใน จ.ตาก แต่แนวทางตอบโต้ของไทยก็เป็นไปอย่างอะลุ้มอล่วย ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นก็ชี้แจงเพียงว่า เมียนมายอมรับว่ารุกล้ำและขอโทษมาแล้ว

นโยบายที่ไทยมีต่อเมียนมาถูกวิจารณ์ว่าเป็นการทูตแบบเงียบ (quiet diplomacy) โดยมีเสียงเรียกร้องให้กระทรวงการต่างประเทศดำเนินนโยบายเชิงรุกในการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลตัดมาดอว์และกลุ่มชาติพันธุ์มากกว่านี้ในฐานะประเทศเพื่อนบ้าน อีกทั้งยังเป็นการใช้โอกาสเพื่อแสดงบทบาทนำในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตลอดจนในกรอบอาเซียนด้วย

อย่างไรก็ดี วิกฤตที่กำลังเกิดขึ้นในเมียนมามีความสลับซับซ้อนยุ่งเหยิงอย่างถึงที่สุด ตัวแสดงภายในรัฐเองก็คณานับ ทั้งยังมีตัวแสดงภายนอกที่เป็นประเทศมหาอำนาจอย่างจีนเข้าไปผัวพัน โดยเรื่องนี้ส่งผลกระทบต่อไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เนื่องจากมีพรมแดนติดกันทอดยาวถึง 2,416 กิโลเมตร ซึ่งนอกจากจะทำให้เกิดความยากลำบากต่อไทยในการวางตัวแล้วนั้น ไทยเองก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาของเมียนมาได้ เพราะปมปัญหานี้ต้องถูกคลายโดยคนเมียนมาเอง ที่ไม่ใช่แค่ชาวบะหม่าเท่านั้น

ก่อนอื่น ต้องทำความเข้าใจถึงวิธีการปกครองในเอเชียอาคเนย์เสียก่อน แนวคิดการมีอำนาจอธิปไตยโดยใช้เส้นแบ่งเขตชายแดนเป็นตัวกำหนดตามสนธิสัญญาเวสต์ฟาเลียเป็นหลักการของชาติตะวันตก แตกต่างจากลักษณะการปกครองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่เป็นเขตอำนาจมณฑล (Mandala) โดยมีศูนย์กลางอำนาจที่แพร่ขยายอำนาจของตนไปที่เมืองอื่น แต่เมืองนั้นๆ ยังคงมีสิทธิในดำเนินการกิจการภายในของตนเองโดยสมบูรณ์

การที่ไทยไม่ได้ตกเป็นประเทศอาณานิคมทำให้ไทยสามารถดำเนินกระบวนการก่อสร้างความเป็นรัฐ (nation-state building) ขึ้นมาได้ โดยกระบวนการสร้างรัฐชาติมักจะเกี่ยวข้องกับยุทธาภิวัฒน์ ตลอดจนการเปลี่ยนรากฐานทางการเมืองครั้งใหญ่ เห็นได้จากการที่สยามผนวกล้านนาเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของประเทศผ่านการใช้การศึกษาเพื่อก่อร่างความสัมพันธ์ที่ยึดโยงชาวล้านนาและสยามเข้าด้วยกัน ดำเนินการจัดเก็บภาษีส่วนกลาง และยกเลิกตำแหน่งเจ้าหลวงในท้ายที่สุด

ตัดภาพมาที่เมียนมา เมียนมาเป็นประเทศที่ประกอบไปด้วยประชากรที่มีชาติพันธุ์หลากหลายถึง 135 กลุ่มชาติพันธุ์ มีเชื้อชาติหลักคือพม่าหรือบะหม่า ซึ่งมีจำนวนราว 70% ทำให้กลายเป็นชนกลุ่มนำ ในขณะที่ชาติพันธุ์อย่างฉาน (ไทยใหญ่) กระเหรี่ยง คะฉิ่น คะย้าและมอญ เป็นชนกลุ่มน้อย แต่ก็ล้วนมีวัฒนธรรมและเอกลักษณ์เฉพาะของชาติพันธุ์ตน และไม่ได้มีความรู้สึกถึงความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หรือมีประวัติศาสตร์ร่วมกันกับชาวบะหม่าเลยแม้แต่น้อย

เมื่ออังกฤษเข้าปกครองเมียนมาได้นำระบบการแบ่งแยกและปกครองเข้ามาใช้ ส่งผลให้เมียนมาไม่เคยได้มีโอกาสในการเข้าสู่กระบวนการก่อสร้างรัฐชาติ เมื่อเมียนมาปลดแอกจากอังกฤษ ชนกลุ่มน้อยลุกฮือขึ้นมาเรียกร้องเอกราชของตนและขอเป็นอิสระในทันที สนธิสัญญาปางโหลงที่มีวัตถุประสงค์เพื่อกรุยทางสู่สหพันธรัฐเพื่อให้ความขัดแย้งสามารถยุติลงได้โดยระบุว่ารัฐต่างๆ จะรวมอยู่กับพม่าเป็นระยะเวลา 10 ปี ก่อนที่จะแยกตัวออกไปเป็นรัฐอิสระ โดยหลังจากที่นายพลอองซานชนะการเลือกตั้งก็ได้เขียนข้อตกลงดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย ทว่าเขาก็ถูกสังหารไป

นับตั้งแต่นั้น ความสัมพันธ์ระหว่างชนกลุ่มน้อยและรัฐบาลเมียนมาดิ่งลงเหว รัฐบาลของอูนุออกมาตรการเข้าควบคุมชนกลุ่มน้อย ส่งผลให้กลุ่มชนเหล่านั้นเริ่มจับอาวุธ อีกทั้งเมื่อนายพลเนวินก้าวขึ้นสู่อำนาจจากการทำรัฐประหาร ชนกลุ่มน้อยเผชิญกับการปราบปรามอย่างรุนแรง ในขณะเดียวกัน ชนกลุ่มน้อยก่อร่างโครงสร้างการปกครองของตน รวมทั้งกระทรวงและหน่วยงานบริหารอีกด้วย

รากเหง้าของความขัดแย้งนี้ทำให้เกิดแนวคิดทางจิตวิทยาภายในตัดมาดอว์ว่าตนเป็นผู้รักษาเสถียรภาพของเมียนมา เพราะหากปราศจากกองทัพแล้ว เมียนมาจะต้องถูกแบ่งแยกดินแดนออกไปเป็นส่วนๆ ส่งผลให้กองทัพมีความคิดว่าตนเองต้องเข้ามามีอิทธิพลในการเมืองเมียนมาอย่างเสมอเพื่อปกป้องประเทศ รัฐธรรมนูญปี 2008 ที่เมียนมาใช้อยู่ในปัจจุบันก็ถูกร่างโดยกองทัพเช่นกัน

เนื่องจากไทยมีชายแดนติดกับเมียนมายาวที่สุด จึงไม่สามารถหลบหลีกแรงสั่นสะเทือนจากเหตุการณ์ในเมียนมาได้ พื้นที่ชายแดนไทย-เมียนมากลายเป็นพื้นที่กองกำลังติดอาวุธหลบหนีจากการปราบปราม อีกทั้งยังทำให้เกิดกรณียาเสพติดทะลักเข้ามาในไทยเป็นจำนวนมากจากการผลิตเฮโรอีนบริเวณสามเหลี่ยมทองคำ นอกจากนี้ ยังมีการตั้งด่านเก็บภาษีสินค้าเถื่อน โดยการกระทำเหล่านี้มีจุดประสงค์เดียวก็คือเพื่อระดมทรัพย์เพื่อซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์เพื่อให้ชนกลุ่มน้อยสามารถใช้ต่อกรกับตัดมาดอว์ได้ สะท้อนว่าปัญหานี้ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของไทยอย่างยิ่ง

สงครามการเมืองในเมียนมาหลังจากการรัฐประหารเมื่อปี 2021 บวกกับยุทธการ 1027 ของชนกลุ่มน้อยทำให้ตัดมาดอว์อ่อนแออย่างไม่เคยเป็นมาก่อน ส่งผลกระทบในเรื่องเศรษฐกิจและพลังงานของไทย การค้าบริเวณชายแดนใน อ.เมืองสอด มูลค่ากว่า 130,000 ล้านบาท ได้รับผลกระทบจากการที่กองกำลังกระเหรี่ยง KNU เข้ายึดเมืองเมียวดี อีกทั้ง ไทยนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากเมียนมาราว 15% สร้างความเปราะบางในความมั่นคงด้านพลังงานของไทยตามมาด้วย

แล้วไทยจะทำอย่างไรได้บ้าง? นโยบายที่ไทยดำเนินต่อเมียนมาได้รับการตำหนิมาโดยเสมอ อย่างเช่นในกรณีที่อดีตรมต. กต. ดอน ปรมัตถ์วินัย ไปพบกับนางอองซาน ซูจี ถูกวิจารณ์ว่าเป็นการละเมิดฉันทามติ 5 ข้อ อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมองว่าไม่ได้เป็นการกระทำที่ขัดต่อข้อตกลงดังกล่าวแต่อย่างใด เพราะฉันทามติข้อ 2 ก็ระบุถึงการเจรจาที่สร้างสรรค์ระหว่างทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องเพื่อหาทางออกอย่างสันติ ในขณะเดียวกัน ไทยเป็นผู้ริเริ่มระเบียงมนุษยธรรมและได้ให้ความช่วยเหลือแก่พลเมืองที่ได้รับผลกระทบจากการสู้รบ นอกจากนี้ ไทยได้เสนอตนเองในที่ประชุมรัฐมนตรีอาเซียนที่ สปป. ลาวในการเป็นเจ้าภาพการจัดการหารืออย่างไม่เป็นทางการระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนในเรื่องเมียนมาด้วย

ความขัดแย้งในเมียนมานั้นยากที่จะสิ้นสุด ไทยจึงทำเป็นต้องสงวนท่าทีอย่างระมัดระวังและต้องให้สอดคล้องกับหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของอาเซียน หากจะใช้โอกาสที่รัฐบาลกองทัพเมียนมากำลังอ่อนแอ และอยู่ในช่วงเวลาระหว่างก่อนการเลือกตั้งเมียนมาในปี 2025 ประกอบกับการที่อัยการศาล ICC ยื่นเรื่องเพื่อออกหมายจับพลเอกอาวุโสมิน อ่อง ลาย เพื่อเจรจากับชนกลุ่มน้อยเพื่อแก้จัดการกับปัญหาแก๊งจีนเทาบริเวณตะเข็บชายแดน ย่อมสร้างความระแวงให้แก่รัฐบาลทหารและอาจจะส่งผลกระทบข้อตกลงต่างๆ ที่ไทยได้ทำไว้กับเมียนมา

นโยบายการต่างประเทศของไทยต่อเมียนมานั้นมีข้อจำกัด ความหวังให้ไทยใช้แสดงบทบาทอย่างเด่นชัดเป็นเรื่องที่ยากลำบาก ประเทศอื่นทำได้เพราะไม่ต้องรองรับผลกระทบด่านแรกเหมือนไทย และที่สำคัญ เมียนมาไม่ได้อยู่ในกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประเทศประชาธิปไตยแต่กำลังอยู่ในระลอกคลื่นของการสร้างรัฐชาติ ฉากทัศน์สหพันธรัฐจะสามารถทำให้เป็นจริงได้ต้องถูกวาดโดยชาวเมียนมาเอง

กระนั้นก็ดี ไทยสามารถแสดงบทบาทที่สร้างสรรค์ในการช่วยผลักดันกระบวนการแก้ไขปัญหาในเมียนมาที่นำโดยชาวเมียนมาเองอย่างที่ไทยพูดมาตลอดได้ เริ่มด้วยการเป็นเจ้าภาพจัดการประชุม Extended Informal Consultation ของอาเซียนเกี่ยวกับเมียนมา ในวันที่ 20 ธันวาคมนี้ ที่กำลังเป็นที่จับตามองว่าจะมีผลสรุปอย่างไร