ถอดรหัสประชุมสองสภา: โครงสร้างการเมืองจีนที่ต้องรู้

ถอดรหัสประชุมสองสภา: โครงสร้างการเมืองจีนที่ต้องรู้

หมายเหตุ: ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กิตติพศ พุทธิวนิช คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง ให้สัมภาษณ์มติชนเกี่ยวกับ การประชุมสองสภาของสาธารณรัฐประชาชนจีนประจำปี ค.ศ. 2026 ซึ่งเป็นการประชุมร่วมกันระหว่างสภาประชาชนแห่งชาติ (National People’s Congress: NPC) และสภาที่ปรึกษาทางการเมืองแห่งประชาชนจีน (Chinese People’s Political Consultative Conference: CPPCC) ที่กรุงปักกิ่ง ในต้นเดือนมีนาคมที่จะถึงนี้

0 ระบบและโครงสร้างการปกครองของสาธารณรัฐประชาชนจีนมีลักษณะอย่างไร

หัวใจสำคัญของการเมืองการปกครองจีนคือ ความสัมพันธ์ระหว่างพรรคคอมมิวนิสต์จีน (Communist Party of China: CPC) กับรัฐบาลสาธารณรัฐประชาชนจีน (People’s Republic of China: PRC) โดยที่พรรคคอมมิวนิสต์จีนจะเป็นองค์กรที่มีโครงสร้างเป็นของตนเองและอยู่ซ้อนทับลงไปในสาธารณรัฐประชาชนจีนอีกทีหนึ่ง โดยสมการในความสัมพันธ์ระหว่างพรรคกับรัฐในที่นี้คือ พรรคจะเป็นผู้กำหนดและตัดสินใจเชิงนโยบาย ส่วนรัฐมีหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติ เสมือนเป็นกลไกราชการ จึงทำให้เวลาที่เรามองการเมืองจีน จำเป็นที่จะต้องพิจารณาทั้งสองส่วนนี้ไปพร้อม ๆ กัน ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ และด้วยความสัมพันธ์เช่นนี้เองจึงทำให้การเมืองจีนมีเอกลักษณ์สำคัญอยู่หลายประการ ไม่ว่าจะเป็นการมีกฎหมายสูงสุดที่ระบุโครงสร้างการปกครองของประเทศสองฉบับ คือ ธรรมนูญพรรคคอมมิวนิสต์จีน กับรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน ค.ศ. 1982 ซึ่งเติ้ง เสี่ยวผิง เป็นผู้ผลักดันให้มีการแก้ไข โดยเวลาที่จะพิจารณากระบวนการทางการเมืองของจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือในเรื่องของการประชุมสองสภาที่กำลังจะเกิดขึ้นนั้นเราจำเป็นต้องพิจารณาทั้งสองส่วนนี้ไปควบคู่กัน

เอกลักษณ์อีกประการก็คือ การที่ผู้นำทางการเมืองในทุกระดับของจีนจะมีอยู่สองคนเสมอ โดยจะมีคนหนึ่งเป็นผู้นำจากฝ่ายพรรคกับอีกคนหนึ่งเป็นผู้นำจากฝ่ายรัฐ โดยผู้นำทั้งสองคนนี้จะต้องทำงานร่วมกันตามสมการที่กล่าวไปแล้วข้างต้น ดังจะเห็นได้อย่างชัดเจนที่สุดคือตำแหน่งผู้นำประเทศที่มีอยู่สองคนเช่นกัน คือ สี จิ้นผิง ซึ่งเป็นผู้นำจากฝ่ายพรรค เนื่องจากเขาดำรงตำแหน่งสำคัญ ๆ ในพรรคคอมมิวนิสต์จีนอยู่ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็น เลขาธิการพรรคคอมมิวนิสต์จีน คณะกรรมการประจำกรมการเมือง กรมการเมือง คณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์ และประธานคณะกรรมาธิการทหารส่วนกลาง ทั้งนี้ ขอให้เข้าใจด้วยว่าตำแหน่งประธานาธิบดีของเขานั้นเป็นตำแหน่งของรัฐ ซึ่งหากเราพิจารณาตามรัฐธรรมนูญแล้ว ตำแหน่งนี้แทบจะไม่มีอำนาจทางการบริหารประเทศเลย เพราะในโครงสร้างรัฐ ผู้ที่มีอำนาจในการบริหารประเทศคือ นายกรัฐมนตรี ซึ่งคนปัจจุบันคือ หลี่ เฉียง นั่นเอง ด้วยเหตุนี้ เราจะเห็นได้ว่าในตำแหน่งผู้นำประเทศ สี จิ้นผิงเป็นผู้นำจากฝ่ายพรรคในขณะที่หลี่ เฉียง เป็นผู้นำจากฝ่ายรัฐ ไม่เพียงเท่านั้น ในการเมืองจีน ผู้นำในระดับที่รองลงมาก็จะต้องเข้าสมการนี้ด้วยเช่นกัน ยกตัวอย่างด้านการต่างประเทศที่แม้จะมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศซึ่งเป็นตำแหน่งของรัฐ แต่ผู้ที่ตัดสินใจด้านนโยบายต่างประเทศตัวจริงก็คือหัวหน้าคณะกรรมการกิจการต่างประเทศของพรรคคอมมิวนิสต์ ซึ่งโดยปกติแล้วเป็นตำแหน่งที่อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศได้รับการเลื่อนขึ้นไปดำรงหลังจากมีผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีคนใหม่ หรือแม้กระทั่งในระดับการเมืองท้องถิ่น เช่น ในมหานครเซี่ยงไฮ้ ก็จะมีทั้งผู้ว่าการมหานครเซี่ยงไฮ้ซึ่งเป็นผู้นำจากฝ่ายรัฐ และเลขาธิการพรรคคอมมิวนิสต์สาขาเซี่ยงไฮ้ซึ่งเป็นผู้นำจากฝ่ายพรรค เป็นต้น

0 การปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสำคัญต่อระบบการปกครองของจีนอย่างไร

การปกครองส่วนท้องถิ่นคือหัวใจสำคัญของการเมืองการปกครองจีน ที่จริงอาจกล่าวได้ว่ามีความสำคัญกว่าการเมืองส่วนกลางด้วยซ้ำ เพราะแม้ว่าเราจะทราบกันดีว่าจีนเป็นรัฐเดี่ยวและยังเป็นรัฐคอมมิวนิสต์ด้วย แต่จีนกลับมีการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นในระดับที่สูงมาก ดังจะเห็นได้จากทั้งในรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐประชาชนจีน มาตรา 107 ที่ให้อำนาจแก่รัฐบาลท้องถิ่นในการกำหนดนโยบายด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจ การศึกษา วิทยาศาสตร์ วัฒนธรรม สาธารณสุข กีฬาการพัฒนาเมืองและชนบท การเงิน กิจการพลเรือน ความมั่นคงสาธารณะ การจัดการชาติพันธุ์ ตุลาการ และการวางแผนครัวเรือน เป็นของตนเองได้ ทั้งหมดนี้เป็นการออกแบบโครงสร้างทางการเมืองจีนภายใต้นโยบายปฏิรูปและเปิดประเทศของเติ้ง เสี่ยวผิง ที่มองว่าการเปิดประเทศนั้นต้องปล่อยให้แต่ละท้องถิ่นสามารถกำหนดนโยบายในด้านต่าง ๆ เหล่านี้เป็นของตนเองได้ โดยรัฐบาลกลางจะทำหน้าที่เพียงการกำหนดกรอบนโยบายอย่างกว้าง ๆ ให้แก่ท้องถิ่น และให้แต่ละท้องถิ่นกำหนดนโยบายอย่างละเอียดเป็นของตนเอง เมื่อเป็นเช่นนั้น พลวัตและความสัมพันธ์ระหว่างการจัดการจากรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นของจีนจึงมีความสำคัญต่อการเมืองจีนเป็นอย่างมาก

มากไปกว่านั้นก็คือ นักการเมืองที่จะเข้าสู่การเมืองส่วนกลางได้นั้น ส่วนมากจะต้องผ่านการเมืองในระดับท้องถิ่นมากก่อน ยกตัวอย่างที่ง่ายที่สุดเลยก็คือ โครงสร้างการเลือกตั้งของสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ประชาชนจะต้องเลือกตั้งตัวแทนเข้าไปนั่งในสภาเมือง จากสภาเมืองก็เลือกตัวแทนเข้าไปนั่งในสภาเขต จากสภาเขตก็เลือกตัวแทนเข้าไปนั่งในสภาจังหวัด จากสภาจังหวัดก็เลือกตัวแทนเข้าไปนั่งในสภามณฑล จากสภามณฑลก็เลือกตัวแทนเข้าไปนั่งในสภาประชาชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติสูงสุดของสาธารณรัฐประชาชนจีน จึงจะเห็นได้ว่ากว่าที่นักการเมืองจะเข้าสู่การเมืองในส่วนกลางได้นั้น จำเป็นต้องฝ่าฟันกับการเมืองท้องถิ่นในระดับต่าง ๆ ขนาดไหน

ทั้งนี้ เพื่อให้เข้าใจระบบการเมืองท้องถิ่นของจีนในภาพรวมอย่างคร่าว ๆ เวลาพูดถึงการเมืองท้องถิ่นจีน ขอให้มองเป็นสองระนาบ ระนาบแรกคือแนวตั้ง ซึ่งหมายถึงลำดับชั้นการปกครอง โดยถ้าไล่จากเล็กมาใหญ่จะประกอบไปด้วย เมือง (乡: เซียง) เขต (县: เซี่ยน) จังหวัด (地区: ตี้ฉวี) และมณฑล (省: เซิ่ง) ส่วนระนาบที่สองคือแนวนอน ซึ่งหมายถึงประเภทของหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นในการเมืองจีนซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 4 ประเภทด้วยกัน

ประเภทที่หนึ่ง คือ หน่วยการปกครองแบบปกติทั่วไปที่จะเรียกชื่อตามระดับ เช่น มณฑล จังหวัด เขต และเมือง โดยประเภทนี้จะขึ้นกับนโยบายของส่วนกลางโดยตรง ซึ่งเอาเฉพาะในระดับมณฑลในปัจจุบันคือมีทั้งหมด 22 มณฑล

ประเภทที่สอง คือ การปกครองตนเองของกลุ่มชาติพันธุ์ (自治区: จื้อจื่อชวี) ซึ่งหมายถึงพื้นที่การปกครองท้องถิ่นใดก็ตามที่มีจำนวนชนกลุ่มน้อยที่นอกเหนือไปจากประชากรส่วนใหญ่ของจีนอย่างชาวฮั่นอยู่อาศัยเป็นจำนวนมากแล้ว รัฐบาลกลางของจีนจะมีการยกระดับในพื้นที่การปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านั้นให้กลายเป็นพื้นที่ปกครองตนเอง โดยพื้นที่ปกครองตนเองเหล่านี้จะต้องมีผู้ว่าการของพื้นที่นั้น ๆ เป็นคนของกลุ่มชาติพันธุ์หลักในพื้นที่ และรัฐบาลท้องถิ่นจะมีสิทธิในการออกนโยบายเพื่อรักษาอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมของตนเอง เช่นการประกาศวันหยุดของตนเองซึ่งอาจไม่ตรงกับวันหยุดของส่วนกลาง และนี่ก็เป็นเหตุผลที่ในการประชุมสภาประชาชนแห่งชาติ เราก็จะเห็นผู้แทนสวมชุดประจำชาติพันธุ์มาเข้าร่วมด้วย ทั้งหมดนี้เป็นสิทธิที่รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐประชาชนจีนรับรอง โดยในปัจจุบัน พื้นที่ปกครองตนเองในระดับมณฑลมีอยู่ 5 แห่งด้วยกัน ได้แก่ เขตการปกครองตนเองกว่างซีโดยชาติพันธุ์จ้วง เขตการปกครองตนเองซีจางโดยชาติพันธุ์ทิเบต เขตการปกครองตนเองซินเจียงโดยชาติพันธุ์อุยกูร์ เขตการปกครองตนเองมองโกเลียในโดยชาติพันธุ์มองโกล และเขตการปกครองตนเองหนิงเซี่ยโดยชาติพันธุ์หุย

​ประเภทที่สาม คือ มหานคร (直辖市: จื๋อเซี่ยชื่อ) ซึ่งหมายถึงพื้นที่การปกครองท้องถิ่นในระดับใด ๆ ก็ตามที่มีการพัฒนาหรือการเติบโตทางเศรษฐกิจในอัตราที่สูงมากเกินกว่าที่จะอยู่ภายใต้มณฑลใดมณฑลหนึ่งได้ รัฐบาลส่วนกลางก็จะยกระดับให้พื้นที่เหล่านั้นกลายเป็นมหานคร ซึ่งจะมีสถานะเทียบเท่ามณฑล โดยในปัจจุบัน ประเทศจีนมีมหานครทั้งหมด 4 แห่ง ได้แก่ มหานครปักกิ่ง มหานครเทียนจิน มหานครเซี่ยงไฮ้ และมหานครฉงชิ่ง

​ประเภทที่สี่ คือ เขตการปกครองพิเศษ (特别行政区: เท่อเปียซิ๋งเจิ้งชวี) หรือที่เรามักจะคุ้นกับภาษาอังกฤษที่ว่า Special Administrative Region หรือ SAR ซึ่งหมายถึงท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้หลักการ “หนึ่งประเทศ สองระบบ” โดยต้องใช้ชื่อประเทศจีน แต่จะได้รับอนุญาตให้มีสกุลเงิน ระบบการเมือง และกฎหมายพื้นฐาน (Basic Law) เป็นของตนเอง ซึ่งในประเทศจีนมีเขตการปกครองพิเศษอยู่สองแห่งคือ เขตการปกครองพิเศษฮ่องกง และเขตการปกครองพิเศษมาเก๊า

0 เนื่องจากจีนเป็นประเทศที่ประกอบด้วยหลากหลายชาติพันธุ์ถึง 56 กลุ่มด้วยกัน การบริหารในลักษณะที่ให้ท้องถิ่นปกครองตนเองเป็นกลยุทธ์เพื่อให้แต่ละชาติพันธุ์อยู่ร่วมกันได้หรือไม่

อันนี้ต้องย้อนกลับไปพิจารณาผ่านแง่มุมทางประวัติศาสตร์ เนื่องจากรูปแบบการปกครองตนเองนั้นริเริ่มในสมัยเหมา เจ๋อตงโดยมีรากฐานสำคัญมาจากอิทธิพลของนโยบายชาติพันธุ์ของสหภาพโซเวียตที่ถ่ายทอดผ่านองค์การคอมมิวนิสต์สากล (Comintern) ซึ่งเสนอแนวคิดการรับรองชาติพันธุ์และการให้สิทธิปกครองตนเองตามเขตดินแดน ในช่วงแรกเมื่อปี ค.ศ.1931 รัฐธรรมนูญของรัฐโซเวียตจีนมีการรับรองสิทธิในการแยกตัวเป็นเอกราชของชนกลุ่มน้อยตามแบบโซเวียตทุกประการ แต่เมื่อสงครามกลางเมืองดำเนินไปและใกล้จะได้รับชัยชนะเหนือพรรคก๊กมินตั๋ง เหมา เจ๋อตงก็เปลี่ยนจุดยืนไป เนื่องจากตระหนักว่าดินแดนของชนกลุ่มน้อยนั้นกว้างใหญ่และอุดมด้วยทรัพยากรที่ขาดไม่ได้ จึงปรับสูตรเป็น “ปกครองตนเองภายในรัฐรวม” โดยตัดสิทธิในการแยกตัวออกไป ระบบได้ถูกจัดตั้งอย่างเป็นทางการแห่งแรกที่มองโกเลียในในปี ค.ศ. 1947 ซึ่งนอกจากจะเป็นการตอบโต้นโยบายชาติพันธุ์ที่กดขี่ของราชวงศ์ชิงแล้ว ยังทำหน้าที่เป็นเครื่องมือทางยุทธศาสตร์ในการดึงดูดการสนับสนุนจากชาวมองโกลและมุสลิมระหว่างสู้รบกับพรรคก๊กมินตั๋งอีกด้วย และยังเป็นกลไกป้องกันลัทธิชาตินิยมฮั่น (Han chauvinism) ที่เหมาเองก็เตือนไว้ในปี ค.ศ. 1953 ว่ามีแฝงตัวอยู่ทั่วไปและมักจะก่อให้เกิดความขัดแย้งในพื้นที่ชนกลุ่มน้อย กล่าวโดยสรุป ระบบเขตปกครองตนเองจึงเป็นสูตรประนีประนอมที่รับเอาแนวคิดโซเวียตเรื่องการรับรองความหลากหลายทางชาติพันธุ์มาปรับใช้ แต่ภายใต้กรอบของรัฐรวมที่ห้ามแยกตัวโดยเด็ดขาด

0 การประชุมสองสภาคืออะไร และเรื่องอะไรที่ควรต้องจับตาดูเป็นพิเศษบ้าง

การประชุมสองสภา (两会: เหลี่ยงฮุ่ย) คือการประชุมประจำปีที่จัดขึ้นพร้อมกันของสององค์กรสำคัญ คือ สภาประชาชนแห่งชาติ (NPC) ซึ่งเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติสูงสุดของรัฐ กับสภาที่ปรึกษาทางการเมืองแห่งประชาชนจีน (CPPCC) ซึ่งเป็นเวทีปรึกษาหารือทางการเมือง โดยจัดขึ้นในช่วงต้นเดือนมีนาคมของทุกปีที่กรุงปักกิ่ง

สมาชิกของสภาประชาชนแห่งชาติมีที่มาจากการเลือกตั้งผ่านท้องถิ่นดังที่กล่าวมาแล้ว โดยจะมีวาระดำรงตำแหน่ง 5 ปีประชุมใหญ่ปีละ 1 ครั้ง ซึ่งมักจะเกิดขึ้นในช่วงเดือนมีนาคมของทุกปี สภาประชาชนแห่งชาตินี้มีบทบาทหลักด้านนิติบัญญัติ ได้แก่ การตรากฎหมาย การอนุมัติงบประมาณทั้งส่วนกลางและท้องถิ่น และการแก้ไขรัฐธรรมนูญในการประชุมสมัยแรกของสภาแต่ละสมัย ซึ่งปัจจุบันคือสมัยที่ 14 เริ่มวาระเมื่อปี ค.ศ. 2023 และการประชุมในปี ค.ศ. 2026 นี้ถือเป็นการประชุมครั้งที่ 4 โดยไฮไลท์ของการประชุมนี้ในทุก ๆ ปี ก็คือ การกล่าวรายงานผลงานของรัฐบาลและเสนอร่างแผนนโยบายต่อสภาของนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้นำของฝ่ายบริหาร การกล่าวรายงานนี้จะเป็นเหมือนการสรุปผลงานของรัฐบาลในรอบปีที่ผ่านมา รวมไปถึงแนวทางที่รัฐบาลจีนจะทำในด้านต่าง ๆ ในรอบปีที่กำลังจะมาถึงอีกด้วย

ทั้งนี้ ข้อมูลที่น่าสนใจสำหรับสภาประชาชนแห่งชาติก็คือ องค์ประกอบของผู้แทนจะมีสัดส่วนของพรรคคอมมิวนิสต์จีนอยู่ประมาณสามในสี่ถึงสี่ในห้าและที่เหลืออีกประมาณหนึ่งในห้าหรือหนึ่งในสี่จะมาจากพรรคการเมืองอื่น ๆ ภายใต้ระบบ “แนวร่วม” เช่น พรรคสันนิบาตประชาธิปไตยจีน และพรรคสหพันธ์ประชาธิปไตยปกครองตนเองไต้หวัน จึงทำให้ดูเหมือนว่าในสภาประชาชนแห่งชาตินี้จะมีความเป็นประชาธิปไตยอยู่พอสมควร แต่ในความเป็นจริงก็คือ พรรคการเมืองอื่น ๆ เหล่านี้จะมีสถานะที่ถูกต้องตามกฎหมายได้ก็ต่อเมื่อได้รับการรับรองจากพรรคคอมมิวนิสต์ และในการประชุมสภาประชาชนนี้ พรรคแนวร่วมก็จะไม่ค่อยแสดงความเห็นไปในทิศทางที่ตรงกันข้ามกับพรรคคอมมิวนิสต์จีนเท่าไหร่นัก อย่างไรก็ดี ข้อนี้มีส่วนเกี่ยวข้องกับสภาที่ปรึกษาทางการเมืองที่จะเป็นการประชุมแบบ back to back กับการประชุมสภาประชาชนแห่งชาตินี้ด้วย

ส่วนสภาที่ปรึกษาทางการเมืองแห่งประชาชนจีน นั้น มีรากฐานทางประวัติศาสตร์ย้อนไปถึงปี ค.ศ. 1949 เมื่อพรรคคอมมิวนิสต์จีนจัดประชุมสภาที่ปรึกษาฯ ครั้งแรกขึ้นก่อนการสถาปนาสาธารณรัฐประชาชนจีน โดยในช่วงปี ค.ศ. 1949-1954 สภานี้ทำหน้าที่เสมือนสภานิติบัญญัติชั่วคราวของประเทศ และได้ผ่าน “แผนงานร่วม” ซึ่งมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับแรกของสาธารณรัฐประชาชนจีน จนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับ ค.ศ. 1954 ประกาศใช้และโอนอำนาจนิติบัญญัติไปให้สภาประชาชนแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาฯ จึงเปลี่ยนบทบาทมาเป็นเวทีปรึกษาหารือทางการเมืองดังที่เห็นในปัจจุบัน ในทางกฎหมาย สถานะของสภาที่ปรึกษาฯ ได้รับการรับรองไว้ในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐประชาชนจีน ค.ศ. 1982 ซึ่งระบุว่า สภาที่ปรึกษาฯ เป็น “องค์กรตัวแทนในวงกว้างของแนวร่วมที่มีบทบาทสำคัญทางประวัติศาสตร์” ทั้งนี้ ต้องเข้าใจก่อนว่าสภาที่ปรึกษาฯ ไม่มีสถานะเป็นองค์กรของรัฐอย่างเป็นทางการเหมือนสภาประชาชนแห่งชาติ แต่ก็มีกฎหมายภายในของตนเองคือ “ธรรมนูญสภาที่ปรึกษาทางการเมือง”

ในแง่เนื้อหา แนวคิดของสภาที่ปรึกษาฯ สะท้อนหลักการแนวร่วมของพรรคคอมมิวนิสต์ที่ตระหนักว่าพรรคไม่ใช่ตัวแทนของประชาชนจีนทั้งหมด จึงต้องเปิดพื้นที่ให้ภาคส่วนอื่นมีส่วนร่วม สภานี้จึงประกอบด้วยตัวแทนจากพรรคแนวร่วม ภาคประชาสังคม นักวิชาการ นักธุรกิจ บุคคลจากหลากหลายสาขาอาชีพ รวมถึงตัวแทนจากฮ่องกง มาเก๊า ไต้หวัน และชาวจีนโพ้นทะเล โดยสมาชิกทั้งหมดจะต้องผ่านการคัดเลือกจากกรมงานแนวร่วมของพรรคคอมมิวนิสต์ ทั้งนี้ หน้าที่หลักของสภาที่ปรึกษาฯ มีอยู่สามประการ คือ การปรึกษาหารือทางการเมืองการกำกับดูแลในเชิงประชาธิปไตย และการมีส่วนร่วมในการอภิปรายและจัดการกิจการของรัฐ โดยมีบุคคลระดับสูงของพรรคคอมมิวนิสต์เป็นประธาน และในบางครั้งตัวเลขาธิการพรรคก็อาจเข้าร่วมการประชุมนี้ได้ด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ต้องทำความเข้าใจให้ตรงกันก็คือ ในทางปฏิบัติแล้ว การประชุมทั้งสองสภานี้เป็นพิธีการทางการเมืองมากกว่าจะเป็นเวทีตัดสินใจเชิงนโยบาย เพราะนโยบายและทิศทางของประเทศได้ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้าแล้วในการประชุมภายในของพรรคคอมมิวนิสต์ การประชุมสองสภาจึงเป็นเพียงกระบวนการรับรองและประทับตรานโยบายเหล่านั้นให้มีผลในทางกฎหมาย การประชุมที่มีนัยสำคัญที่สุดในทางการเมืองจีนอย่างแท้จริงนั้นคือ การประชุมคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์เต็มคณะ หรือที่เรียกว่า Plenary Session ซึ่งครั้งล่าสุดที่เพิ่งจะผ่านมาเป็นการประชุมคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์เต็มคณะครั้งที่ 4 ของสมัชชาที่ 20 จัดขึ้นเมื่อวันที่ 20-23 ตุลาคม ค.ศ. 2025 การประชุมครั้งนี้มีความสำคัญคือเป็นการประชุมที่เกิดขึ้นหลังจากการประชุมคณะกรรมการกลางเต็มคณะครั้งที่ 3 ซึ่งในประเพณีการเมืองจีนจะถือว่ามีความสำคัญที่สุด เพราะการประชุมเต็มคณะครั้งที่ 3 นี้ตามธรรมเนียม (แต่ก็ไม่จำเป็นต้องตายตัว) จะเป็นการประกาศนโยบายใหม่ ๆ หรือแนวทางใหม่ ๆ ของสมัชชาพรรคสมัยนั้น ๆ ส่วนครั้งที่จัดต่อ ๆ มา โดยเฉพาะครั้งที่จัดในปีคริสตศักราชที่ลงท้ายด้วยเลข 5 กับเลข 0 นั้น ตามธรรมเนียมจะเป็นการแปลงจากนโยบายให้กลายเป็นแผนเพื่อพร้อมสำหรับการนำไปปฏิบัติ โดยจะมีการพิจารณาข้อเสนอแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติระยะ 5 ปี ซึ่งครั้งนี้เป็นแผนฉบับที่ 15 (ค.ศ. 2026-2030) ซึ่งที่ประชุมคณะกรรมการกลางเต็มคณะได้มีการเผยแพร่ข้อเสนอออกมาแล้ว

ดังนั้น สำหรับการประชุมสองสภาในเดือนมีนาคม ค.ศ. 2026 ที่กำลังจะมาถึงนี้ แถลงการณ์และมติที่จะออกมาจึงคาดว่าจะมีเนื้อหาสอดคล้องกับมติของการประชุมเต็มคณะครั้งที่ 4 ที่ผ่านมาเป็นหลัก สิ่งที่ควรจับตาดูจึงไม่ใช่ตัวนโยบายใหม่ที่จะมีการประกาศออกมา แต่เป็นรายละเอียดในการนำแผนพัฒนา 5 ปี ฉบับที่ 15 มาแปลงเป็นกฎหมายและงบประมาณว่ามีความสอดคล้องกับข้อเสนอของคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์มากน้อยเพียงใด (มากหรือน้อยในที่นี้จะสะท้อนไปถึงสถานะความเป็นแกนกลางของสี จิ้นผิงในฐานะผู้นำสูงสุดด้วย) รวมถึงถ้อยคำและน้ำเสียงของรายงานผลงานรัฐบาลที่นายกรัฐมนตรีหลี่เฉียงจะนำเสนอ ซึ่งจะเป็นตัวบ่งชี้ทิศทางทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศจีนที่จะมุ่งไปสู่ในปีนี้และในอนาคตอันใกล้