| ผู้เขียน | ดร.ฐิติวุฒิ บุญยวงศ์วิวัชร โครงการศึกษาความขัดแย้งทางด้านชาติพันธุ์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ |
|---|
ภายหลังการประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ครั้งแรกสิ้นสุดลงนั้น ความคืบหน้าการเจรจาด้านต่างๆ ดำเนินไปอย่างทุลักทุเลอันเนื่องมาจากหลากหลายปัจจัย แต่ทั้งนี้ก็สามารถเห็นความคืบหน้าได้ในหลายลักษณะ อาทิ กรอบการเจรจาที่เน้นหนักไปทางด้าน เศรษฐกิจ สังคม การเมือง ความมั่นคง ที่ดินและทรัพยากร และความคืนหน้าขั้นล่าสุดนั้นคือรัฐบาลเมียนมาเริ่มเปิดไฟเขียวอนุญาตให้รัฐที่ปกครองโดยกลุ่มชาติพันธุ์สามารถร่างรัฐธรรมนูญเป็นของตนเองได้ หลายฝ่ายตั้งข้อสังเกตว่านี่คือสัญญาณทางบวกที่จะสามารถนำไปสูงการยุติสงครามกลางเมืองที่ยืดเยื้อมามากกว่า 70 ปีลงได้ สิ่งที่ต้องพิจารณาก็คือ หากย้อนกลับไปดูสถานการณ์ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์กับรัฐบาลพม่า จะพบว่าสถานการณ์การสร้างสมดุลระหว่างกลุ่มกองกำลังในพื้นที่ มีการเคลื่อนไหวกันอย่างคึกคัก ทำให้การประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ครั้ง 2 ที่กำลังจะเริ่มต้นขึ้นในวันที่ 24 พฤษภาคมนั้นเกิดคำถามได้ว่า ปรากฏการณ์ดังกล่าวจะส่งผลให้กรอบหรือสถานการณ์การเจรจาดังกล่าวมีการเปลี่ยนแปลงหรือพลิกผันจากเดิมมากน้อยเพียงใด นอกจากนั้นแล้ว ปัจจัยแทรกซ้อนอื่นๆจะมีเพิ่มหรือเป็นปัจจัยใหม่เพิ่มขึ้นอีกบ้างหรือไม่
พันธมิตรภาคเหนือกับความพยายามการทลาย “วงจรอุบาทว์ของการเจรจาหยุดยิง” ข้อพิจารณาประการหนึ่งนั่นคือ การสร้างพันธมิตรเพื่อเคลื่อนไหวต่อรองในแง่ของกรอบการเจรจามีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญนับตั้งแต่การปรากฏตัวของกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือซึ่งเริ่มต้น มีเพียงสี่กลุ่มนั่นคือกองทัพเอกราชคะฉิ่น KIA กองกำลังปะหล่อง (TNLA) กองกำลังโกก้าง MNDAA และกองทัพอาระกัน AA เท่านั้น นัยยะประการหนึ่งของการก่อการรวมกลุ่มทางการเมืองครั้งนี้นั่นคือ การไม่ไว้วางใจในท่าทีและกระบวนการเจรจาสันติภาพของรัฐบาลพม่า อันนี้มาจากสิ่งที่เรียกว่า “วงจรอุบาทว์ของการเจรจาหยุดยิง” ซึ่งมีที่มาจากการเลือกปฏิบัติในการหยุดยิงแต่เพียงเฉพาะบางกลุ่มเท่านั้น ทั้งนี้ การเจรจาหยุดยิงระหว่างรัฐบาลพม่ากับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ในอดีตนั้นเคยมีมาแล้ว ซึ่งมีลักษณะที่เรียกว่า “ข้อตกลงหยุดยิงแบบทวิภาคี” ซึ่งเป็นข้อตกลงหยุดยิงระหว่างสองฝ่าย แต่ที่สิ่งที่ทำให้เป็นข้อกังขาจนสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบันนั้นคือ กองทัพพม่ามักใช้วิธีการดังกล่าวเพื่อเอื้อประโยชน์พักรบหรือหยุดยิงเพื่อไปเปิดศึกในการทำลายหรือโจมตีกับกลุ่มอื่นที่ไม่ได้หยุดยิง กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ กองทัพพม่าใช้ข้อตกลงหยุดยิงเพื่อไม่ให้เปิดศึกหลายด้าน และวงจรดังกล่าวได้เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง กล่าวได้ว่า แม้ข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศหรือ NCA ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนี้ แม้ว่าจะเป็นข้อตกลงแบบพหุพาคีหรือหลายฝ่าย หากแต่ความไม่ไว้วางใจที่มีมาตั้งแต่อดีตยังกลายเป็นสิ่งที่หลอกหลอนสำหรับกลุ่มชาติพันธุ์ต่อเนื่อง ยิ่งไปกว่านั้น การใช้แรงบีบบังคับทางอ้อมในการเจรจาตกลงหยุดยิงทั่วประเทศที่มีความพยายามจะกดดันกลุ่มชาติพันธุ์วางอาวุธก่อนลงนามนั้นยังเป็นลักษณะที่กลุ่มพันธมิตรภาคเหนือไม่สามารถยอมรับได้ ดังนั้น ปรากฏการณ์การปะทะระหว่างกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือกับกองทัพพม่าจึงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะกับกลุ่มคะฉิ่นที่ได้ชื่อว่าแข็งแกร่งที่สุด
อย่างไรก็ตาม การต่อสู้ของกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือนั้นมิได้เป็นการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์การต่อรองในกระบวนการเจรจาทางการเมืองเท่านั้น หากแต่รวมถึงการเปลี่ยนแนวทางการต่อสู้ทางด้านการทหารด้วย กล่าวคือ ในอดีตกลุ่มกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์จะตั้งฐานที่มั่นในพื้นที่ป่าเขาและเทือกเขาสูงเพื่อใช้ต่อสู้กับฝ่ายรัฐ กระนั้นการพัฒนาและสั่งสมอาวุธของกองทัพพม่าที่มีมากขึ้นโดยเฉพาะการเข้าถึงตลาดค้าอาวุธได้ง่ายหลังจากที่มีรัฐบาลพลเรือน ทำให้กองทัพสามารถใช้อาวุธเหล่านั้นสร้างความได้เปรียบในสนามรบเหนือกว่ากองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ จะเห็นได้ว่า การตั้งฐานบนดอยสูงจึงมิเป็นอุปสรรคต่อฝ่ายกองทัพเหมือนในอดีตเพราะสามารถใช้ปืนใหญ่และเครื่องบินโจมตียึดฐานที่มั่นได้อย่างไม่ยากเย็นนัก โดยเฉพาะกองกำลังคะฉิ่นนั้น สูญเสียฐานที่มั่นไปเป็นจำนวนมากในช่วงปี 2559 เป็นต้นมา สัญญาณการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์การต่อสู้ทางด้านการทหารมีมากขึ้น เมื่อกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือเคลื่อนย้ายสมรภูมิการต่อสู้จากป่าเข้าสู่เมืองเพื่อสร้างความได้เปรียบ ตัวอย่างหนึ่งที่ชัดเจนนั่นคือ การเข้าโจมตีที่ตั้งของหน่วยความมั่นคงในเมืองหมู่เจ้ ในเขตรัฐฉานเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2559 และการโจมตีของกลุ่มโกกั้งในเมืองเล๋าก๋ายในห้วงเดือนมีนาคม 2560 ที่ผ่านมา การเปลี่ยนแปลงสมรภูมิการสู้ในลักษณะนี้จึงทำให้กลุ่มพันธมิตรภาคเหนือถูกทางการพม่าขึ้นบัญชีดำให้กลายเป็นกลุ่มก่อการร้าย แต่ก็หาได้ทำให้กลุ่มพันธมิตรภาคเหนือได้รับความกระทบกระเทือนมากนัก ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีพลังทางการเมืองและการทหารมากขึ้น เมื่อกลุ่มว้า (UWSA) ได้เชิญกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือเข้าประชุมที่เมื่อปางซาง โดยรวมทั้งกองกำลังเมืองลา (NDAA) และ กองกำลังรัฐฉานเหนือ (SSPP) เข้าร่วมการประชุมด้วย นัยยะสำคัญที่เกิดขึ้นนั่นคือ การส่งสัญญาณการร่วมพันธมิตรดังกล่าวได้ก่อให้เกิดความสามารถด้านการต่อรองทางการเมืองและการทหารได้เพิ่มมากขึ้นเป็นทวีคูณ
กลไกการต่อรอง ปรากฏการณ์ในข้างต้น โดยเฉพาะการร่วมกลุ่มพันธมิตรที่แข็งแกร่งขึ้นกำลังการสร้างผลสะเทือนต่อการประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 2 ที่กำลังจะเกิดขึ้นนั้นเป็นอย่างมาก แม้ว่า กลุ่มที่ไปพบปะกันที่เมืองปางซางนั้นจะเป็นกลุ่มที่ไม่ได้ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ หากแต่รัฐบาลและกองทัพพม่าก็พยายามเชื้อเชิญให้ทุกกลุ่มเข้าร่วม อย่างไรก็ตาม กลุ่มที่ไม่ได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงจะได้รับสถานะเพียง “ผู้สังเกตการณ์” และไม่สามารถเสนอข้อคิดเห็นและความต้องการใดๆ ในระหว่างการประชุม ในประเด็นดังกล่าวทำให้กลุ่มแนวร่วมใหม่แสดงท่าทีไม่เห็นด้วยกับฝ่ายรัฐและเน้นย้ำจุดยืนเหมือนดังยุทธศาสตร์ใหม่เช่นเดิมว่า หากรัฐบาลต้องการสร้างสันติภาพจริงทุกกลุ่มจะต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียม และทางกลุ่มพร้อมส่งตัวแทนเข้าเจรจาในการประชุมรอบใหม่ในนาม “คณะกรรมการปรึกษาและการเจรจาการเมืองสหพันธรัฐ” (the Federal Political Negotiation and Consultative Committee) แต่ทั้งนี้ รัฐบาลจะต้องเชิญทุกกลุ่มเข้าร่วมหากรัฐบาลเลือกเชิญเฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเข้าประชุมรอบใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้น ทุกสมาชิกในกลุ่มก็จะไม่เข้าร่วมประชุมด้วยเช่นกัน
การแสดงออกของท่าทีของกลุ่มใหม่ยังมีความน่าสนใจมากขึ้นเมื่อทางการจีน โดยนาย Sun Guoxiang เจ้าหน้าที่จากกระทรวงการต่างประเทศฝ่ายเอเชียของจีนได้พบกับกลุ่มว้าและพันธมิตรภาคเหนือ และเสนอตัวเองให้เป็นตัวกลางประสานความเข้าใจระหว่างกลุ่มพันธมิตรใหม่กับฝ่ายกองทัพและรัฐบาลพม่า รวมทั้งการให้ความสนใจต่อข้อลงหยุดยิงทั่วประเทศอีกด้วย
ผลกระทบต่อกระบวนการเจรจาสันติภาพ ข้อสังเกตที่สำคัญต่อพัฒนาการของกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือและการเข้ามาของจีนในกระบวนการสันติภาพของพม่า มีอย่างน้อย 4 ประเด็นใหญ่ กล่าวคือ ประการแรก ในอดีตนั้นรัฐบาลและกองทัพพม่าเน้นย้ำให้การเจรจาสันติภาพเป็นเรื่องของการเมืองภายใน หากแต่นับตั้งแต่นี้เป็นต้นไปโจทย์ที่กำลังจะเกิดขึ้นคือ ฝ่ายรัฐพม่าไม่สามารถปฏิเสธได้อีกต่อไปว่าจะไม่มีตัวกลางในการเจรจาสันติภาพ ทางเลือกหนึ่งนั่นคือ จะวางหรือทำความเข้าใจของตัวกลางที่กำลังจะเข้ามามีบทบาทในกระบวนการเจรจาสันติภาพเพื่อไม่ให้ขัดกับหลักการเดิมได้อย่างไร โดยเฉพาะท่าทีของมหาอำนาจในกรณีของจีน ประการที่สอง การเข้ามาของจีนนั้นมิได้เข้ามาอย่างไม่เป็นขั้นตอน หากแต่มีพัฒนาการและแทรกซึมมาอย่างต่อเนื่อง ฉะนั้นจีนจึงมิได้เข้ามาในฐานะของประเทศเพื่อนบ้านที่ได้รับผลกระทบจากการสู้รบบริเวณชายแดนจีน-พม่า เท่านั้น หากแต่เข้ามาเพื่อคานอำนาจกับอีกมหาอำนาจหนึ่งเหนือดินแดนพม่าเพื่อเป็นภูมิยุทธศาสตร์เข้าสู่มหาสมุทรอินเดีย รวมทั้งความต้องการฐานทางทรัพยากรที่อยู่ทางตอนเหนือของรัฐฉาน คำถามที่สำคัญนั่นคือ ฝ่ายรัฐและกองทัพพม่าจะสามารถน้อมรับและยินยอมข้อเสนอของฝ่ายจีนได้มากน้อยเพียงใด ประการที่สาม การประชุมสันติภาพผ่านการยื่นข้อเสนอในการปกครองแบบสหพันธรัฐซึ่งเป็นวิธีการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางด้านชาติพันธุ์ด้วยการไม่แบ่งแยกดินแดน กำลังถูกท้าทายอย่างมาก เนื่องจาก การจัดการเรื่องดินแดนนั้น ยังมีมิติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะทางเลือกในการผนวกดินแดนที่กองกำลังต่อต้านรัฐเข้ายึดครองกับดินแดนของประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งในกรณีของพม่านั้น ปรากฏการณ์ที่กำลังเกิดขึ้นนั้น กลุ่มแนวร่วมหรือพันธมิตรใหม่ยังไม่ได้ประกาศรวมดินแดนกับจีน หากแต่การเข้ามาของจีนและความใกล้ชิดที่มีมาแต่เดิม กำลังทำให้พื้นที่ชายแดนจีน-พม่า เกิดเป็นสิ่งที่เรียกว่า “รัฐเงา” ขึ้น ซึ่งมิได้เป็นการแบ่งแยกดินแดนโดยใช้กฎหมายหรือการยอมรับระหว่างประเทศ หากแต่กำลังสร้างกระบวนการรัฐซ้อนรัฐให้เกิดขึ้น ซึ่งในระยะต้นก็สามารถสร้างกำลังการเจรจาได้ค่อนข้างสูง คำถามสำคัญในอนาคตคือ ฝ่ายรัฐพม่าจะจัดการหรือสลายกระบวนการสร้างรัฐเงาด้วยวิธีการอันใด และมีแนวโน้มก่อให้เกิดความขัดแย้งกับจีนด้วยหรือไม่ จะกลายเป็นประเด็นสำคัญ ประการที่สี่ ท่าทีที่ใกล้ชิดระหว่างจีน กลุ่มว้า และพันธมิตรภาคเหนือนั้น กำลังดึงดูดใจให้กลุ่มชาติพันธุ์อื่นๆ เข้าร่วมเพิ่มเติมอีกด้วย คำถามที่ตามมาคือ หากมีการเจรจาและยอมรับข้อเสนอทั้งจากฝ่ายกลุ่มพันธมิตรภาคเหนือและฝ่ายรัฐพม่าแล้ว กลุ่มที่เคยลงนามข้อตกลงหยุดยิงจะได้รับผลกระทบมากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะการจัดสรรผลประโยชน์และการจัดการพื้นที่ในเขตยึดครองในเขตรัฐฉานเป็นต้น ทั้งนี้ข้อเสนอที่น่ากังวลคือการเรียกร้องให้มีการจัดตั้งรัฐใหม่เพิ่มเติมในเขตรัฐฉานเดิม ซึ่งมีความสุ่มเสี่ยงก่อให้เกิดความขัดแย้งอื่นตามมาอีกมากมาย ด้วยเหตุฉะนี้ การประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 2 ที่กำลังจะเกิดขึ้น ซึ่งในขณะที่เขียนบทความนี้คือ วันที่ 20 พฤษภาคม ซึ่งเหลืออีก ประมาณ 3 วันก่อนการประชุมจะเริ่มต้น การเจรจาต่อรองจะทวีความเข้มข้นในหลายลักษณะและอาจมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา กล่าวได้ว่า การประชุมในเวทีใหญ่นั้นคือการประชุมในลักษณะพิธีกรรม หากแต่การประชุมเวทีย่อยและการพบปะนอกรอบจะกลายเป็นพื้นที่ต่อรองที่สำคัญ ท้ายที่สุดแล้ว สถานการณ์การเจรจาสันติภาพของพม่า หากเปรียบเปรยแล้วก็ประหนึ่งว่า “กรุงโรมมิได้สร้างเสร็จในวันเดียวฉันใด สันติภาพในพม่าก็ไม่ได้สร้างเสร็จในวันเดียวฉันนั้น” นั่นเอง
