ประนอมภาคบังคับ

เกมที่ไทยไม่ได้เลือก

แต่ก็พร้อมที่จะลุย

สัปดาห์ที่ผ่านมา ประเด็นไทย-กัมพูชากลับมาร้อนแรงอีกครั้ง หลัง สมเด็จฯฮุน มาเนต นายกรัฐมนตรีกัมพูชา ได้ประกาศเรื่องการตัดสินใจในการแจ้งกับทางการไทยอย่างเป็นทางการและยังแจ้งให้ นายอันโตนิอู กุแตเรซ เลขาธิการสหประชาชาติ รับทราบ เพื่อเริ่มต้น กระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ภายใต้ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ในพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชามีการอ้างสิทธิทับซ้อนกัน หลังจากที่เมื่อต้นปีนี้คณะรัฐมนตรีไทยได้ตัดสินใจยกเลิกบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือที่รู้จักกันในชื่อ MOU 2544 ซึ่งเป็นกรอบการเจรจาที่มีการอ้างสิทธิเกี่ยวกับพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลระหว่างสองประเทศ ที่ไม่ได้มีความคืบหน้าใดๆ มากนักตลอดช่วง 25 ปีที่ผ่านมา

ความพยายามของผู้นำกัมพูชาดังกล่าวก็เป็นไปตามแนวปฏิบัติที่เคยเป็นมา นั่นคือการวาดภาพให้ชาวกัมพูชาเห็นว่า ไทยต้องเข้าสู่ “กระบวนการประนอมภาคบังคับ” ที่กัมพูชาเป็นเริ่มก่อนและเป็นฝ่ายคุมเกม แต่ใครที่ติดตามข่าวสารข้อมูลในประเด็นนี้มาก็จะทราบดีกว่า กระทรวงการต่างประเทศได้เตรียมพร้อมสำหรับการเดินหน้าแก้ไขปัญหาการอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในอ่าวไทยครั้งนี้มาตลอด โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากที่กัมพูชาเพิ่งจะเข้าเป็นภาคี UNCLOS อย่างเป็นทางการเมื่อต้นปีนี้ ก็ยิ่งทำให้เห็นแนวทางที่กัมพูชาจะเคลื่อนไหวได้ชัดเจนขึ้น

ดังนั้นที่แน่ๆ คือเรื่องดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นแบบที่ไทยไม่ได้ตั้งเนื้อตั้งตัวมาก่อน ในทางตรงกันข้าม กรมสนธิสัญญาและกฎหมายของกระทรวงการต่างประเทศได้เตรียมพร้อมอย่างเต็มที่และศึกษาความเป็นไปได้ต่างๆ มานานแล้ว การที่ นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ได้หารือกับคณะที่ปรึกษากฎหมายของไทยในวันที่ 3 มิถุนายน ซึ่งเป็นการหารือตามที่มีการกำหนดนัดหมายไว้ก่อนก็แสดงให้เห็นถึงความพร้อมและการเตรียมตัวของไทยได้เป็นอย่างดี เพียงแต่ก่อนหน้านี้ สิ่งที่นายสีหศักดิ์พยายามจะทำคือการหารือกับกัมพูชาเพื่อให้ฟื้นการเจรจาทวิภาคีใหม่ภายใต้กรอบ UNCLOS ที่ถือเป็นกรอบกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยทะเลเสียก่อน ถ้าหากเจรจากันไม่ได้ข้อสรุป ไทยก็พร้อมจะเข้าสู่ กระบวนการประนอมโดยสมัครใจ (Voluntary Conciliation) กับกัมพูชา

นายสีหศักดิ์ได้ย้ำหลายครั้งว่า เรื่องที่เกิดขึ้นเป็นเครื่องวัดความจริงใจของฝ่ายกัมพูชาว่าต้องการจะฟื้นความสัมพันธ์ระหว่างกัน บนพื้นฐานของการพูดคุยและการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันจริงหรือไม่

ก่อนหน้านี้ ในการหารือระหว่างนายสีหศักดิ์กับ นายปรัก สุคน รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่างประเทศกัมพูชา ที่เกิดขึ้นหลายครั้งนับตั้งแต่นายสีหศักดิ์ขึ้นดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศวาระแรกจนถึงการหารือครั้งล่าสุดในระหว่างเดินทางไปร่วมประชุมคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (ยูเอ็นเอสซี) ที่นครนิวยอร์ก เมื่อเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา รวมถึงการหารือระหว่าง นายอนุทิน ชาญวีรกุล นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกับ สมเด็จฯฮุน มาเนต นายกรัฐมนตรีกัมพูชา ในระหว่างการประชุมผู้นำอาเซียนที่เกาะเซบู ประเทศฟิลิปปินส์ บรรยากาศการหารือระหว่างกันก็เป็นไปอย่างดี แต่ในท้ายที่สุด ทางเลือกดังกล่าวของกัมพูชาก็พิสูจน์ให้เห็นถึงเส้นทางที่กัมพูชาเลือกเดินอีกครั้ง

หลังจากที่กัมพูชาได้แจ้งเรื่องเพื่อขับเคลื่อนการประนอมภาคบังคับอย่างเป็นทางการ ไทยมีเวลา 21 วันที่จะแจ้งชื่อคณะประนอมของไทย 2 คน ซึ่งก็มีการติดต่อทาบทามและตอบรับเรียบร้อยแล้ว และคาดว่าคงจะมีการประกาศให้สาธารณชนรับทราบหลังจากไทยได้แจ้งให้กัมพูชาทราบอย่างเป็นทางการแล้ว หลังจากนั้น คณะประนอมที่ไทยและกัมพูชาแต่งตั้งทั้ง 4 คน ต้องร่วมกันคัดเลือกประธานคณะกรรมาธิการประนอมภายในเวลา 30 วัน ก่อนที่การประนีประนอมภาคบังคับจะเริ่มขึ้นตามขั้นตอนต่อไป หลังเสร็จสิ้นกระบวนการข้างต้น มีเพียงการกำหนดกว้างๆ ไว้ว่าภายใน 1 ปีนับตั้งแต่ตั้งคณะกรรมาธิการประนอม จะมีการนำเสนอรายงานซึ่งแม้จะไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่คู่พิพาทมีพันธกรณีที่จะต้องเจรจากันต่อไปบนพื้นฐานของรายงานดังกล่าว

แม้สมเด็จฯฮุน มาเนต จะยืนยันว่ากัมพูชาไม่ได้หันหลังให้กับการเจรจา แต่การเลือกที่จะนำการเจรจาไปสู่กรอบกฎหมายระหว่างประเทศ พร้อมกับการแสดงความเชื่อมั่นว่าทั้งสองประเทศจะได้ประโยชน์จากการยุติข้อพิพาทที่เป็นธรรมและยั่งยืนภายใต้คำแนะนำจากผู้เชี่ยวชาญด้านการประนอมระหว่างประเทศ ซึ่งสอดคล้องตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ด้วยข้อเท็จจริงที่ว่า รายงานซึ่งเป็นผลสรุปของการประนอมภาคบังคับดังกล่าวไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และคู่พิพาทจะต้องเจรจาบนพื้นฐานของรายงานที่ออกมาต่อไป ก็พอจะทำให้เห็นภาพคร่าวๆ ได้ว่า ต้องใช้เวลาอย่างน้อย 1 ปีหรืออาจจะมากกว่านั้นเพื่อแก้ไขข้อพิพาทภายใต้กลไกการประนอมภาคบังคับครั้งนี้ แต่รายงานของคณะประนอมไม่ใช่จุดสิ้นสุดของการแก้ไขข้อพิพาท เพราะหากยังไม่สามารถหาข้อยุติได้ระหว่างการประนอมภาคบังคับ ไทยและกัมพูชาก็ต้องกลับมาเจรจาทวิภาคีกันต่อไปภายใต้ข้อแนะนำนั้น

ว่ากันตามจริง การยื่นเรื่องของกัมพูชาเพื่อให้ไทยเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ ในทางหนึ่งก็สะท้อนถึงความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกันที่กินลึกเข้าไปในความรู้สึกของผู้คนทั้งสองประเทศ และในอีกทางหนึ่งก็เป็นการหาทางออกทางการเมืองสำหรับกัมพูชาเองในการจัดการกับข้อพิพาทในพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลกับไทย ซึ่งเชื่อกันว่ามีแหล่งทรัพยากรมหาศาลอยู่ในพื้นที่ดังกล่าว ไม่เช่นนั้น กัมพูชาคงไม่เขียนในขอบเขตของการประนอมภาคบังคับว่าต้องการให้มีการกำหนดเขตแดนทางทะเลและไหล่ทวีปตลอดแนว ควบคู่กับการระบุว่าหากยังไม่สามารถพูดคุยในเรื่องเขตแดนทางทะเลได้ ก็เสนอให้มีมาตรการพัฒนาร่วม รวมถึงการแบ่งปันทรัพยากรในน่านน้ำร่วมกัน ระหว่างที่ยังไม่มีข้อตกลงเกี่ยวกับเขตแดนทางทะเล ซึ่งไม่ต่างกับการฉายภาพย้อนอดีตไปยังปัญหาเดิมๆ ที่ทำให้การเจรจา MOU 2544 ไม่คืบหน้า เพราะกัมพูชามุ่งเน้นแต่การนำเอาทรัพยากรในพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนใต้ทะเลขึ้นมาใช้ โดยไม่สนใจที่จะหารือในเรื่องเขตแดนทางทะเลเท่าใดนัก นั่นจึงเป็นเหตุผลให้ตั้งแต่การเจรจาจัดทำ MOU 2544 นายสุรเกียรติ์ เสถียรไทย รัฐนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในเวลานั้น และผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายชั้นครูของกระทรวงการต่างประเทศที่ร่วมเจรจากับกัมพูชาด้วยกัน จึงนำเรื่องเขตแดนทางทะเลและการจัดการทรัพยากรในพื้นที่ทับซ้อนมาบรรจุรวมกันไว้ใน MOU ดังกล่าว เพื่อบังคับให้ต้องมีการดำเนินการทั้งสองประเด็นควบคู่กันไป ไม่ใช่แยกการดำเนินการไปเฉพาะประเด็นใดประเด็นหนึ่งตามที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งให้ความสำคัญมากกว่า

กระบวนการหลังจากการประนอมภาคบังคับเริ่มขึ้นไม่ได้เป็นไปในลักษณะเดียวกับที่เราเคยได้เห็นเมื่อครั้งที่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ศาลโลก) พิจารณาคดีปราสาทพระวิหารครั้งล่าสุด ซึ่งลากยาวตั้งแต่ปี 2554 จนศาลมีคำพิพากษาในปี 2556 แต่จะเป็นการขอให้ประเทศคู่พิพาทส่งคำชี้แจงและหลักฐานของแต่ละฝ่าย จากนั้นก็อาจจะมีการประชุมรวมกับคณะกรรมาธิการประนอม มีการเสนอทางเลือกหรือแนวทางต่างๆ โดยคณะประนอม หรืออาจมีการเจรจาโดยตรงระหว่างคู่พิพาท โดยมีคณะผู้ประนอมช่วยประสาน หากคู่พิพาทสามารถตกลงกันได้ก่อน กระบวนการก็อาจยุติลงได้ก่อนที่จะมีการทำรายงานสุดท้าย ซึ่งที่สุดแล้วหากตกลงกันไม่ได้ คณะผู้ประนอมก็ต้องออกรายงานพร้อมข้อเสนอแนะภายในกรอบเวลา 1 ปีอย่างที่บอกไว้แล้วข้างต้น

นายสีหศักดิ์ซึ่งรับหน้าที่ “ตัวแทนฝ่ายไทยในกระบวนการประนอม” ตามที่นายกรัฐมนตรีอนุทินได้มอบหมาย ย้ำว่า “ถ้ากัมพูชาเลือกที่จะไปทางนี้ เราก็มั่นใจในความสามารถที่จะปกป้องผลประโยชน์ของประเทศไทย ขอให้เชื่อมั่นในรัฐบาลและการดำเนินการของกระทรวงการต่างประเทศ เราไม่ได้หวั่นไหวอะไร และเราพร้อมจะดำเนินการเชิงรุก ไม่ใช่ตั้งรับ”

แม้ไทยไม่ได้เลือกที่จะเริ่มเกมนี้ แต่ผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายก็พร้อมที่จะทำอย่างเต็มที่ เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของชาติให้ดีที่สุด