สีหศักดิ์ชูหลัก 3 ประการ รักษาบทบาทสร้างสรรค์อาเซียน ฝ่าโลกแตกแยก กำหนดอนาคตเอง
เมื่อวันที่ 24 กันยายน ตามเวลาในนครนิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ได้กล่าวปาฐกถาพิเศษในหัวข้อ “อาเซียน – การกำหนดทิศทางของศตวรรษแห่งเอเชีย” ที่สถาบันนโยบายเอเชียโซไซตี (Asia Society) ในนครนิวยอร์ก ความว่า
ในขณะที่เรามารวมตัวกันที่นครนิวยอร์กเพื่อหารือเกี่ยวกับความท้าทายต่าง ๆ ของโลก Asia Society เปิดโอกาสให้เราได้พิจารณาบทบาทของเอเชียในบริบทโลกที่กว้างขึ้นอย่างใกล้ชิดยิ่งขึ้น ผมขอขอบคุณสำหรับโอกาสที่จะได้นำมุมมองของประเทศไทยมาร่วมในการสนทนาครั้งนี้
ผู้ร่วมกล่าวปาฐกถาหลายท่านที่นี้ได้กล่าวถึงมุมมองเกี่ยวกับ “ศตวรรษแห่งเอเชีย” และทิศทางที่เอเชียกำลังมุ่งหน้าไป แต่ในวันนี้ ผมอยากจะเริ่มต้นด้วยการย้อนกลับไปดูว่าเรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร
เมื่อเรากล่าวถึงการผงาดขึ้นของเอเชีย เรามักให้ความสำคัญกับการเปลี่ยนแปลงของจีน อิทธิพลที่เพิ่มขึ้นของอินเดีย หรือความสำเร็จทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่น ทว่าการผงาดขื้นของอาเซียนและบทบาทที่อาเซียนมีส่วนสนับสนุนในกระบวนการดังกล่าวกลับได้รับความสนใจน้อยกว่า ทั้งที่อาเซียนเป็นส่วนสำคัญของเรื่องราวความสำเร็จดังกล่าว
อาเซียนมีส่วนช่วยทำให้การผงาดขึ้นของเอเชียเกิดขึ้นได้จริง ด้วยการสร้างสันติภาพและการเชื่อมโยงเศรษฐกิจ ประสบการณ์ของอาเซียนเตือนให้เราตระหนักว่า ความมั่งคั่งและความเจริญรุ่งเรืองนั้นขึ้นอยู่กับความสามารถของเราในการบริหารจัดการความแตกต่างและการร่วมมือกัน
บทเรียนดังกล่าวมีความสำคัญยิ่งขึ้นในโลกที่มีความแตกแยกและแบ่งขั้วเช่นในปัจจุบัน หากอาเซียนต้องการมีส่วนในการกำหนดอนาคตของเอเชีย อาเซียนจะต้องมีความเป็นเอกภาพมากขึ้น มีความยืดหยุ่นและความสามารถในการรับมือกับวิกฤตมากขึ้น และมีประสิทธิภาพมากขึ้นในการเป็นผู้นำความร่วมมือต่าง ๆ ในภูมิภาค
สำหรับประเทศไทย อาเซียนยังคงเป็นรากฐานสำคัญของนโยบายการต่างประเทศของเรา และผมเชื่อมั่นว่าอาเซียนจะต้องยังคงเป็นหนึ่งในเสาหลักของศตวรรษแห่งเอเชียต่อไปในอนาคต
ประสบการณ์ตลอดระยะเวลา 40 ปีในการทำงานด้านการทูตยิ่งทำให้ผมเชื่อมั่นในเรื่องนี้มากขึ้น ในโลกแห่งการทูต องค์ความรู้และประสบการณ์ที่สั่งสมอยู่ของสถาบัน (institutional memory) มีความสำคัญอย่างยิ่ง หากเราไม่เข้าใจอดีต เราย่อมไม่สามารถทำความเข้าใจกับปัจจุบันได้ และยิ่งไม่สามารถกำหนดทิศทางสำหรับอนาคต
ลองพิจารณาดูว่าเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีสภาพแตกต่างเพียงใดในช่วงสงครามเย็น ภูมิภาคของเราแบ่งแยกออกจากกันด้วยอุดมการณ์และความขัดแย้ง ประเทศไทยเป็นประเทศที่อยู่ในแนวหน้าในช่วงสงครามเวียดนาม และเป็นหนึ่งในประเทศที่ถูกคาดการณ์ว่าจะตกอยู่ภายใต้การขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ตามทฤษฎีโดมิโน
การก่อตั้งอาเซียนขึ้นที่กรุงเทพในปี 2510 ได้เปิดเส้นทางไปสู่สันติภาพ อาเซียนช่วยให้ประเทศเพื่อนบ้านซึ่งเคยมีความระแวงแคลงใจต่อกัน ได้เรียนรู้ที่จะร่วมมือกัน
เมื่อความเชื่อมั่นระหว่างกันเพิ่มมากขึ้น และความสัมพันธ์ที่ดีขึ้นก็ช่วยส่งเสริมโอกาสในการเกิดสันติภาพ เราจึงมีพื้นที่และโอกาสมากขึ้นที่จะมุ่งเน้นไปที่การพัฒนาและการบูรณาการทางเศรษฐกิจ
ต่อมา อาเซียนได้ขยายจิตวิญญาณแห่งความร่วมมือดังกล่าวออกไปนอกเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ การจัดตั้งเวืทีการประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ARF) และการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (EAS) ทำให้ชาติมหาอำนาจต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการหารือกันอย่างสม่ำเสมอ และช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้เกิดขึ้นในวงกว้างทั่วทั้งภูมิภาค
แน่นอนว่า ในเวลานั้นเงื่อนไขต่าง ๆ เอื้ออำนวยมากกว่าในปัจจุบัน ความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจมีความเป็นมิตรและตึงเครียดน้อยกว่าทุกวันนี้ ความร่วมมือทางเศรษฐกิจทำให้แต่ละประเทศมีผลประโยชน์ร่วมกันในการรักษาเสถียรภาพ และช่วยบรรเทาความรุนแรงของการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์
สิ่งนี้ช่วยให้เศรษฐกิจของเราเชื่อมโยงกันอย่างใกล้ชิดมากขึ้น ทั้งจีน ญี่ปุ่น อาเซียน และหุ้นส่วนอื่น ๆ ต่างพึ่งพาและใช้ประโยชน์จากตลาด การลงทุน และเครือข่ายการผลิตของกันและกัน การเติบโตของแต่ละฝ่ายต่างช่วยเสริมสร้างซึ่งกันและกัน
ดังนั้น การผงาดขึ้นของเอเชียจึงเป็นเรื่องราวของทั้งสันติภาพและการบูรณาการกัน อาเซียนมีส่วนช่วยสร้างสันติภาพที่ทำให้สิ่งนี้เกิดขึ้นได้ ขณะเดียวกัน เศรษฐกิจที่เติบโตขึ้นของแต่ละประเทศก็ช่วยประคับประคองสันติภาพดังกล่าวให้ดำรงอยู่ต่อไป นี่คือคุณูปการที่เราจะต้องสานต่อ เมื่อเรามองไปข้างหน้า
ในวันนี้ สภาพการณ์ที่เคยเอื้อต่อความสำเร็จเหล่านั้นกำลังเปลี่ยนแปลงไป การแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์เข้ามามีอิทธิพลต่อการตัดสินใจทางเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้น สำหรับอาเซียน สถานการณ์นี้สร้างแรงกดดันและผลกระทบทั้งต่อความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจของเรา และต่อความสามารถของเราในการดำเนินการร่วมกัน
คำถามคือ อาเซียนจะสามารถรักษาบทบาทเชิงสร้างสรรค์ที่เคยเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อภูมิภาคของเราได้อย่างไร ในขณะเดียวกันก็ต้องปรับตัวให้เข้ากับโลกที่มีหลายขั้วอำนาจมากขึ้นอย่างไร
ผมขอเสนอว่า เราควรวางแนวทางรับมือบนลำดับความสำคัญ 3 ประการ ได้แก่ ภูมิภาคนิยม (regionalism) ความสามารถในการปรับตัวและรับมือกับความท้าทาย (resilience) และการให้ความสำคัญกับประโยชน์ของประเทศและภูมิภาคไปควบคู่กัน (relevance)
ภูมิภาคนิยมเริ่มต้นจากการตระหนักว่า ผลประโยชน์ของประเทศและผลประโยชน์ของภูมิภาคนั้นเชื่อมโยงกัน อาเซียนจะเข้มแข็งไม่ได้ หากประเทศสมาชิกอ่อนแอ ในทำนองเดียวกัน ไม่มีประเทศสมาชิกใดสามารถรับประกันให้กับอนาคตของตนเองได้ หากสภาพแวดล้อมในภูมิภาคยังขาดเสถียรภาพ เราต้องตระหนักว่า เมื่อเราร่วมมือกันแล้ว เราย่อมมีพลังและมีศักยภาพมากขึ้น
นั่นหมายความว่า เราต้องให้ความสำคัญกับผลประโยชน์ของภูมิภาคมากขึ้น เราต้องพิจารณาว่าการตัดสินใจของเราจะส่งผลอย่างไรต่อประเทศเพื่อนบ้าน และต้องพิจารณาด้วยว่าการไม่ดำเนินการใด ๆ จะก่อให้เกิดต้นทุนหรือความเสียหายต่อเราทุกคนอย่างไร
สันติภาพภายในภูมิภาคของเราคือบททดสอบแรก ความขัดแย้งระหว่างไทยกับกัมพูชาเตือนให้เราเห็นว่า การรักษาสันติภาพต้องอาศัยความพยายามอย่างต่อเนื่อง
ประเทศไทยยังคงยึดมั่นในแนวทางการเจรจาหารือ รวมถึงการฟื้นฟูความไว้วางใจและความเชื่อมั่นระหว่างกัน เราแสวงหาสันติภาพและความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านทุกประเทศ และหวังว่ากัมพูชาจะร่วมมือกับเราในการดำเนินมาตรการที่เป็นรูปธรรมเพื่อก้าวไปข้างหน้า
สถานการณ์ในเมียนมาถือเป็นบททดสอบสำคัญอีกประการหนึ่ง ความไม่มั่นคงในเมียนมาส่งผลกระทบต่อประเทศเพื่อนบ้านและต่อสถานะของอาเซียน ไทยสนับสนุนการกลับไปมีปฏิสัมพันธ์กับเมียนมาอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อช่วยลดความรุนแรง การให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และเปิดทางให้เกิดการเจรจาที่ครอบคลุมทุกฝ่าย ซึ่งสอดคล้องกับฉันทามติ 5 ข้อของอาเซียน
เราต้องมุ่งผลักดันความคืบหน้าที่สามารถบรรลุผลได้จริง ควบคู่ไปกับการตระหนักว่า ทางออกที่ยั่งยืนในท้ายที่สุดจะต้องเป็นกระบวนการที่เมียนมาเป็นผู้นำและเป็นเจ้าของ (Myanmar-led and Myanmar-owned)
การรับมือกับความท้าทายเหล่านี้ยังขึ้นอยู่กับความยืดหยุ่นและความสามารถในการรับมือกับวิกฤต ซึ่งหมายถึงความสามารถของเราในการรองรับผลกระทบ และความสามารถในการร่วมมือกันแก้ไขปัญหาเมื่อเกิดวิกฤต
ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการหยุดชะงักของพลังงานอันเป็นผลมาจากความขัดแย้งในตะวันออกกลาง หรือผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การดำเนินการอย่างทันท่วงทีล้วนมีความสำคัญ ดังนั้น เราจึงจำเป็นต้องพิจารณาว่ารูปแบบและกลไกการทำงานของอาเซียนในปัจจุบันเปิดโอกาสให้เราสามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ได้รวดเร็วเพียงพอหรือไม่
ตัวอย่างคือเราจำเป็นต้องทบทวน หลักฉันทามติ อันเป็นรากฐานสำคัญในการตัดสินใจของอาเซียนมาอย่างยาวนาน แต่การกำหนดให้ต้องมีการเห็นพ้องกันอย่างเป็นเอกฉันท์ในทุกขั้นตอน อาจทำให้การดำเนินการที่มีความสำคัญล่าช้า ในช่วงเวลาที่ความรวดเร็วเป็นสิ่งสำคัญยิ่ง
เราควรพิจารณาวิธีการที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการนำมติร่วมไปปฏิบัติ เช่น การจัดให้มีคณะทำงานสามฝ่าย (Troika) ซึ่งอาจช่วยให้การดำเนินการทางการทูตมีความต่อเนื่องและยั่งยืน แม้จะมีการเปลี่ยนผ่านประธานอาเซียน
การเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับสำนักเลขาธิการอาเซียน จะช่วยยกระดับการประสานงานและการติดตามผลการดำเนินงานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น แนวทางเหล่านี้อาจช่วยให้อาเซียนสามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉินได้อย่างรวดเร็วและทันท่วงทียิ่งขึ้น
อีกหลักการสำคัญที่ควรได้รับการพิจารณาคือหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน ซึ่งจำเป็นต้องถูกนำมาปรับใช้โดยคำนึงถึงบริบทของโลกปัจจุบันที่ประเทศต่าง ๆ มีความเชื่อมโยงและพึ่งพาซึ่งกันและกันมากขึ้น เพราะปัญหาภายในประเทศหนึ่งสามารถส่งผลกระทบต่อประเทศเพื่อนบ้านได้ไม่ว่าการพลัดถิ่นของประชาชน อาชญากรรมข้ามพรมแดน และความปั่นป่วนหรือหยุดชะงักทางเศรษฐกิจ
ดังนั้น การเคารพในอธิปไตยของแต่ละประเทศจึงต้องดำเนินควบคู่ไปกับความรับผิดชอบในการจัดการกับผลกระทบที่เกิดขึ้นในระดับภูมิภาคเหล่านี้
ความเป็นเอกภาพและความสามารถในการรับมือกับวิกฤตที่เพิ่มขึ้นจะต้องนำไปสู่การมีอิทธิพลและบทบาทที่มากขึ้นด้วย เพื่อให้อาเซียนยังคงมีความสำคัญและมีบทบาทนำ เราจะต้องมีความสามารถในการกำหนดวาระของภูมิภาค และปรับกลไกต่าง ๆ ของเราให้สอดคล้องกับโลกหลายขั้วอำนาจมากขึ้น นี่คือหนทางที่เราจะสามารถมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของเอเชียได้
มุมมองของอาเซียนต่ออินโด-แปซิฟิก (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific) ได้วางกรอบแนวทางสำหรับความพยายามดังกล่าว โดยวิสัยทัศน์ที่มุ่งไปสู่อินโด-แปซิฟิกที่เสรี เปิดกว้าง และครอบคลุม จำเป็นต้องอาศัยทั้งอาเซียนที่เข้มแข็งขึ้น และความสัมพันธ์ที่มีเสถียรภาพระหว่างมหาอำนาจ
ความเป็นแกนกลางของอาเซียน ถือเป็นหนึ่งในจุดแข็งสำคัญของเรา ผ่านเวทีอย่างการประชุม ARF และ EAS เราได้นำชาติมหาอำนาจต่าง ๆ มาพบปะหารือกัน สร้างสะพานเชื่อมความสัมพันธ์ และช่วยรักษาเสถียรภาพของภูมิภาคเอาไว้ได้
ทว่าการรักษาอิทธิพลดังกล่าวไว้กำลังทำได้ยากขึ้น ท่ามกลางการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ที่ทวีความรุนแรง และเรื่องนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนเท่านั้น
ความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับญี่ปุ่น ความสัมพันธ์ระหว่างจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ รวมถึงความสัมพันธ์ระหว่างอินเดียกับจีน ล้วนมีอิทธิพลต่อเสถียรภาพของภูมิภาคทั้งสิ้น
คำถามคืออาเซียนจะรักษาอิทธิพลของตนและทำให้กลไกต่าง ๆ ของอาเซียนมีประสิทธิภาพมากขึ้นได้อย่างไร ท่ามกลางสภาพแวดล้อมที่กำลังเปลี่ยนแปลงไปเช่นนี้
แนวทางหนึ่งคือ อาเซียนต้องมีบทบาทเชิงรุกมากขึ้นในการกำหนดวาระของภูมิภาค เวทีต่าง ๆ ของเราจะต้องมุ่งเน้นประเด็นทางยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญสูงสุดต่อภูมิภาค
นอกจากนี้ เราต้องแสวงหาประเด็นร่วมที่ผนึกกำลังทุกฝ่ายเข้าด้วยกัน และเปลี่ยนผลประโยชน์ที่มีร่วมกันให้กลายเป็นการปฏิบัติงานร่วมกัน การแก้ไขปัญหาแก๊งหลอกลวงทางออนไลน์และการผลักดันการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานเป็นโอกาสที่เราสามารถดำเนินการได้อย่างเป็นรูปธรรม เป้าหมายที่ชัดเจนและการติดตามผลอย่างต่อเนื่องสามารถก่อให้เกิดประโยชน์ร่วมกัน และช่วยให้ความร่วมมือเดินหน้าต่อไปได้
เรายังต้องกระชับความร่วมมือกับกลุ่มประเทศมหาอำนาจระดับกลางและหุ้นส่วนที่มีแนวคิดสอดคล้องกันให้มากขึ้น ซึ่งรวมถึงออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ แคนาดา สหราชอาณาจักร และสหภาพยุโรป ตลอดจนประเทศมหาอำนาจเกิดใหม่ เช่น บราซิลและตุรกี
การทำงานร่วมกับหุ้นส่วนที่มีความหลากหลายมากขึ้นจะช่วยนำมาซึ่งแนวคิดใหม่ ๆ และการสนับสนุนแนวทางการแก้ไขปัญหา อีกทั้งยังช่วยขยายทางเลือกของเรา และดึงดูดให้ประเทศต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วมและมีผลประโยชน์ผูกพันกับการรักษาระเบียบภูมิภาคที่เปิดกว้าง
ความพยายามเหล่านี้จะช่วยให้อาเซียนสามารถรักษาดุลยภาพเชิงยุทธศาสตร์ และเสริมสร้างความเป็นอิสระทางยุทธศาสตร์ (strategic autonomy) ของเราให้เข้มแข็งยิ่งขึ้น เพื่อให้มั่นใจว่าอาเซียนสามารถกำหนดวาระของตนเองได้ ขณะเดียวกันก็ยังคงยึดมั่นในหลักการต่าง ๆ
ในมุมมองของผม นี่คือบทพิสูจน์ว่าอาเซียนจะยังคงมีความสำคัญและมีบทบาทในโลกที่มีความแตกแยกและความไม่แน่นอนมากขึ้นเช่นนี้
อาเซียนถือกำเนิดขึ้นในช่วงเวลาที่อนาคตของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สุ่มเสี่ยงที่จะถูกกำหนดโดยมหาอำนาจภายนอก ผู้ก่อตั้งอาเซียนเลือกที่จะผนึกกำลังกัน เพื่อที่เราสามารถกำหนดอนาคตของตนเองได้
วันนี้ เราจำเป็นต้องมีความมุ่งมั่นเช่นเดียวกันนั้นอีกครั้ง ภูมิภาคนิยมทำให้เรามีเป้าหมายร่วมกัน ความสามารถในการปรับตัวและรับมือกับวิกฤต จะช่วยให้เรายืนหยัดผ่านพ้นความผันผวนต่าง ๆ ได้ ขณะที่การธำรงบทบาทและความสำคัญของอาเซียนไว้ จะช่วยให้เราเราสามารถมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางของอนาคตที่จะเกิดขึ้นต่อไป
อาเซียนมีส่วนช่วยสร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการผงาดขึ้นของเอเชีย และในขณะนี้ อาเซียนจำเป็นต้องปรับตัวเพื่อรักษาพลวัตดังกล่าวไว้ และประเทศไทยจะยังคงมุ่งมั่นอย่างแน่วแน่ในการมีส่วนร่วมกับความพยายามนี้ต่อไป
