เชิดชายมองUNหลากมิติ
เชื่อถือได้-อยู่รอดไหมในโลกป่วน

หมายเหตุ “มติชน” นายเชิดชาย ใช้ไววิทย์ เอกอัครราชทูต ผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครนิวยอร์ก ตอบคำถามหลากหลายประเด็น ตั้งแต่ความน่าเชื่อถือของสหประชาชาติ (UN) การทำงานขององค์กรท่ามกลางโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลง บทบาทของกลุ่มประเทศต่างๆ ไปจนถึงการเลือกเลขาธิการ UN คนใหม่

๐ เวทีพหุภาคีอย่าง UN จะยังเป็นความหวังได้หรอไม่ ท่ามกลางปัญหามากมายที่กำลังเผชิญอยู่ และกระแสโลกที่ประเทศต่างๆ มุ่งปกป้องผลประโยชน์ของตัวเองเป็นหลัก

ผมมองว่า การทูตทวิภาคีโดยเฉพาะในสมัยนี้ ยังไงก็ต้องอาศัยกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศ กฎหมาย หลักนิติรัฐสากล ผ่านการทูตพหุภาคีเป็นพื้นฐานรองรับ จึงไม่ใช่เรื่องว่า เราสามารถเลือกที่จะอยู่ในโลกที่ปราศจากการทูตพหุภาคีได้หรือไม่ แต่อยู่ที่ว่า เราจะใช้ประโยชน์จากเวทีพหุภาคีอย่างไรในโลกที่ผันผวนมากกว่า
กุญแจสำคัญที่สุดคือ ต้องให้ rule-based international order ที่มี UN เป็นองค์กรหลักและเป็นฝ่ายนิติบัญญัติของประชาคมระหว่างประเทศ สามารถทำงานได้
ความท้าทายของ United Nations คือจะทำอย่างไรให้ “nations united” คือ อย่างน้อยก็มีค่านิยม มาตรฐานกลาง ๆ ที่ไปในทิศทางเดียวกัน แต่ปัญหาวันนี้คือ ประชาคมโลกแตกแยก เป็นขั้วบ้าง เป็นกลุ่มก้อนบ้าง จึงตกลงอะไรกันไม่ค่อยจะได้ ทุกอย่างชะงักงันไปหมด อะไรที่เคยเป็นบรรทัดฐานโดยเฉพาะเรื่องการเคารพอธิปไตย บูรณภาพแห่งดินแดน วันนี้เส้นมันเบลอแล้ว
ลองย้อนไปดูช่วงตั้ง UN ใหม่ ๆ คือทศวรรษ 1940 -1960 โลกกลัวอาวุธนิวเคลียร์แบบขึ้นสมอง ทุกคนรู้ว่า red line ในการดำเนินความสัมพันธ์คือ ต้องไม่ก้าวข้ามไปสู่การทำลายล้างมนุษยชาติ รวมถึงการเคารพหลัก self determination ของแต่ละรัฐ แต่วันนี้ โลกเปลี่ยนไป มหาอำนาจหันมาใช้การทูตแบบ brinkmanship งัดกันจนวินาทีสุดท้าย ปัญหาคือไม่มีใครมองเห็นอีกต่อไปว่า red line วันนี้อยู่ตรงไหน หลักการประชาธิปไตยและการเคารพในบูรณภาพแห่งดินแดนก็ถูกละเลย
วันนี้ UN จึงมีความสำคัญแน่นอน ไม่ต่างจากเมื่อปี 1945 เพราะในที่สุด ประชาคมโลกต้องอยู่รอด และเอาเข้าจริง UN ยิ่งมีความสำคัญมากกว่าเมื่อก่อน จะทำอย่างไรให้คณะมนตรีความมั่นคงทำหน้าที่ได้ ไม่ถูกผูกขาด และเป็นตัวแทนของประชาคมโลกอย่างแท้จริง จะทำอย่างไรให้กองกำลังรักษาสันติภาพมีขีดความสามารถ และส่งเสริมแนวคิดประชาธิปไตยโลก องค์การชำนัญต่าง ๆ มีงบประมาณเพียงพอในการแก้ไขปัญหาด้านสังคม การพัฒนา มนุษยธรรม
UN เองในฐานะองค์กรก็ต้องปฏิรูป ลดโครงสร้างและขั้นตอนแบบ bureaucracy และเพื่อพูนการสื่อสารและสร้าง ownership ให้กับผู้คนมากขึ้น

๐ ในขณะนี้กลายเป็นว่าผู้ก่อตั้ง UN กลับถูกมองว่าเป็นคนจุดชนวนปัญหา หรือไปสนับสนุนในสิ่งที่ไม่ควรเกิดเช่นเหตุการณ์ในกาซา แต่ชาติสมาชิกอื่นๆ ก็ทำอะไรไม่ได้มากนัก

ผมไม่คิดว่าปัญหาของ UN เกิดขึ้นจากประเทศใดประเทศหนึ่ง รัฐสมาชิกทั้ง 193 รวมทั้งสหรัฐอเมริกา ต่างต้องตอบโจทย์ภายในประเทศทั้งสิ้น อันนี้เป็นที่เข้าใจได้ และเป็นเรื่องที่แยกออกจากประสิทธิภาพของ UN ดังนั้น ความยากลำบากของ UN ไม่ได้ขึ้นอยู่กับพฤติกรรมของรัฐใดรัฐหนึ่ง ในทางตรงกันข้าม UN ต่างหากที่จะต้องทำให้แน่ใจว่าพฤติกรรมเหล่านั้นจะไม่ล้ำเส้นจนกระทบประสิทธิภาพในการจัดระบบระเบียบระหว่างประเทศ
แต่แน่นอนการที่ประเทศใหญ่อย่างสหรัฐปรับนโยบายย่อมสร้างแรงกระเพื่อม เช่น การตัดลดงบประมาณ หรือการจัดลำดับความสำคัญที่ให้กับประเด็นต่าง ๆ เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก การบริการด้านสาธารณสุขโลก แต่นั่นไม่ได้ทำให้ความศักดิ์สิทธิ์ของกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ด้อยลง หรือการที่สหรัฐวิพากษ์วิจารณ์องค์การการค้าโลก (WTO) ก็ไม่ได้หมายความว่า WTO จะทำงานไม่ได้ หรือการถอนตัวจากองค์การอนามัยโลก (WHO) ก็ไม่ได้ทำให้พันธกิจด้านสาธารณสุขของ WHO ลดความสำคัญลง
ทุกประเทศจึงต้องแสดงความรับผิดชอบร่วมกัน อย่างไทยเราเป็นประเทศนำในเรื่องหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (UHC) เราก็เข้ามามีบทบาทมากขึ้นได้ หรือเรื่องการพัฒนาที่ยั่งยืนและการลดผลกระทบการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Mitigation) ซึ่งเป็นประเด็นที่ไทยสามารถก้าวขึ้นไปเป็นประเทศที่มีความรับผิดชอบมากขึ้นได้ สมการเหล่านี้จึงไม่ควรไปผูกอยู่กับประเทศใดประเทศหนึ่งเพียงแค่ว่าเขาเป็นมหาอำนาจ ทุกประเทศต่างมีความรับผิดชอบในประชาคมโลก มากบ้าง น้อยบ้าง ตามกำลัง

๐ บทบาทของกลุ่มอย่าง Global South หรือ G77 และจีน จะช่วยขับเคลื่อนวาระของ UN ได้แค่ไหน ในเมื่อข้อมติต่างๆ ยกเว้นใน UNSC ไม่มีผลผูกพันธ์

ผมไม่ได้มองว่า การขับเคลื่อนบทบาทของ UN จะต้องไปแขวนอยู่กับการบรรลุข้อมติ เราสามารถมีข้อมติมากมายเป็นร้อยเป็นพันฉบับ แต่มันไม่ได้แปลว่าจะสามารถตอบโจทย์ปัญหาได้ เหมือนกับรัฐสภาผ่านกฎหมาย ต่อให้เป็นมติของคณะมนตรีความมั่นคง ก็ใช่ว่าจะไปดับไฟได้ทุกเรื่อง กฎหมายไม่ใช่คำตอบเดียว มันต้องเอาไปปฏิบัติ on the ground และสร้างความตระหนักรู้ควบคู่ไปด้วย สมาชิก UN สามารถทำงานนอกสภาหรือผ่านกลไกต่าง ๆ ของระบบ UN ได้
กลุ่ม G77 และจีน ก็มีพลังในการขับเคลื่อนอย่างมาก และสามารถทำงานร่วมกันในประเด็นต่าง ๆ ได้ เช่น เรื่องการเข้าถึงแหล่งเงินทุน เพื่อช่วยให้ผู้ประกอบการในประเทศกำลังพัฒนาเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ ในขณะที่ UN ทำหน้าที่เป็น good offices ช่วยอำนวยความสะดวกให้ชาติสมาชิกมารวมตัวกันเพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหา ไม่จำเป็นว่าจะต้องมีข้อมติรองรับหรือไม่
การแบ่งขั้วหรือจัดตั้งแนวร่วมเกิดขึ้นตลอดเวลา แต่ต้องมีกฎเกณฑ์และตอบสนองต่อหลักการพื้นฐานคือ “We the Peoples” ตัวอย่างคือ เรื่อง Climate Change สำหรับประเทศเกาะเล็กๆ ในแปซิฟิก เช่น ฟิจิ และทูวาลู ระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นเป็นเรื่องความเป็นความตายของประเทศเขา เราจึงต้องเข้าใจจุดนี้ เพราะจะทำให้ไทยในฐานะ emerging donor สามารถออกแบบความช่วยเหลือได้อย่างเหมาะสมมากขึ้น การรวมกลุ่มของประเทศต่าง ๆ อย่างกลุ่มประชาคมแคริบเบียนหรือกลุ่มประเทศเอเชียกลาง จึงมีประโยชน์เพราะช่วยให้ประเทศที่เผชิญปัญหาร่วมกันสามารถหารือและประสานจุดยืนร่วมกันได้

๐ ปีหน้าไทยเสนอตัวเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลในกรณีเกิดภัยพิบัติ (PPED) ขณะที่ปีที่ผ่านมา ไทยร่วมมือกับสำนักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (UNODC) จัดประชุมระหว่างประเทศว่าด้วยหุ้นส่วนระดับโลกเพื่อต่อต้านอาชญากรรมหลอกลวงทางอินเทอร์เน็ต เรื่องเหล่านี้สะท้อนถึงบทบาทที่สร้างสรรค์ของไทยใน UN อย่างไร

ไทยแบ่งปันประสบการณ์ องค์ความรู้ ให้กับประชาคมโลกอย่างสม่ำเสมอต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่อง UHC หรือเรื่องการดูแลดิน เรื่องปฏิบัติการรักษาสันติภาพ การนำหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง การสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน ถนนหนทางไปช่วยสร้างความเข้มแข็งให้ชุมชนอันเป็นแนวทางหนึ่งเพื่อป้องกันความขัดแย้ง
เรื่องการเป็นเจ้าภาพ PPED มีเป้าหมายเพื่อจัดทำข้อมติและตราสารระหว่างประเทศ ซึ่งจะทำหน้าที่เป็นกรอบกติกาหรือแนวปฏิบัติร่วมกันในการคุ้มครองประชาชนจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ ช่วยลดการสูญเสียชีวิตและลดเสียหาย การจัดประชุม PPED จะช่วยเชื่อมผู้กำหนดนโยบายกับผู้ปฏิบัติ ให้เข้าใจการจัดการภัยพิบัติอย่างมีประสิทธิภาพและมีแนวทางร่วมกันในภูมิภาคมากขึ้น

๐ ทราบว่าประเด็นที่ถูกพูดถึงใน UN มากที่สุดในเวลานี้คือการเลือกเลขาธิการคนใหม่ มีความคาดหวังอะไรกับผู้ที่จะเข้ามารับตำแหน่งสำคัญนี้

เลขาธิการ UN ไม่สามารถเสกให้ปัญหาของโลกหมดไปแบบชั่ววันข้ามคืน อำนาจที่เด่น ๆ ของเขามีเพียง Article 99 ที่สามารถเสนอเรื่องเร่งด่วนเข้าคณะมนตรีความมั่นคงในวิกฤติเร่งด่วนเท่านั้น แต่ไม่สามารถสั่งการอะไรได้ และที่ผ่านมา เลขาธิการ UN ก็ไม่ค่อยได้ใช้อำนาจนี้ แต่สาเหตุที่คนสนใจการเลือกเลขาธิการคนใหม่ เพราะต้องการเห็นการเปลี่ยนแปลงในเชิงงานบริหาร การปฏิรูปองค์กร และความคาดหวังที่อยากเห็นสตรีเข้าไปทำหน้าที่นี้
UN ต้องการคนลักษณะ CFO เพื่อช่วยบริหารจัดสรรงบประมาณที่มีจำกัด การหมดวาระของเลขาธิการคนปัจจุบันจะทำให้ทีมบริหารระดับสูงของ UN หมดวาระทั้งแผง จึงน่าสนใจว่า ผู้บริหารชุดใหม่จะมีหน้าตาอย่างไร เน้นการแก้ไขปัญหาด่วน ๆ ในจุดไหนบ้าง
นอกจากนี้ โลกต้องการเลขาธิการ UN ที่รับมือปัญหาความมั่นคงควบคู่กับการขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG 2030) Climate Change และ PPED แต่อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ มันก็ย้อนกลับไปที่ประเทศสมาชิก UN อยู่ดี

๐ มองประเด็นเรื่องไทย – กัมพูชาอย่างไร

เรื่องไทย – กัมพูชา เป็น combination ของหลาย ๆ ประเด็น ทั้งปมประวัติศาสตร์ การเมืองภายใน ความรู้สึกของคนในสังคม บทบาทของสื่อโซเชียล ฯลฯ ในการทำหน้าที่ของคณะผู้แทนถาวรไทยประจำ UN ที่จะปกป้องจุดยืนและผลประโยชน์ของไทย ผมยืนยันมาตั้งแต่วันแรกว่า เครื่องมือทางการทูต ต้องถูกนำมาใช้แก้ปัญหาระหว่างกัน
ผมมองว่า ความสัมพันธ์กับเพื่อนบ้านต้องมีลักษณะที่สมเหตุสมผล คาดการณ์ได้ และมีการสื่อสารระหว่างกันที่ดีพอที่จะปกป้องผลประโยชน์พื้นฐานของชาติ นั่นคือ ความปลอดภัยของดินแดน ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และสถานะของไทยในประชาคมโลก ไม่ใช่เพื่อผลประโยชน์ของบุคคลใดหรือกลุ่มคนใด ตรรกะมีแค่นี้
ไทยมีบทบาทช่วยกัมพูชามาตลอด ตั้งแต่ข้อตกลงสันติภาพปารีส ปี 1991ช่วยกัมพูชาเข้าอาเซียนปี 1999 และสนับสนุนการพัฒนาในทุกเรื่อง แต่การที่ทั้งสองประเทศมาถึงจุดของความขัดแย้งวันนี้ได้ ไทยเองก็ต้องทบทวนว่า ที่ผ่านมามันเกิดความผิดพลาดตรงไหน อะไรที่มากไป น้อยไป ปัจจัยอะไรที่นำไปสู่การสูญเสีย และ what went wrong ตลอดระยะเวลากว่า 30 ปีที่ผ่านมา ซึ่งในที่สุด ไทยและกัมพูชาจะต้องกลับมาทำงานร่วมกัน เพื่อประชาชนของเรา
อย่างที่ผมเคยกล่าวในสมัชชาใหญ่ UN ว่า ไทยกับกัมพูชาเป็นเพื่อนบ้านกัน เราไม่สามารถเปลี่ยนภูมิศาสตร์ได้ แต่เราเลือกได้ว่าจะเป็นเพื่อนบ้านกันแบบไหน