ดร.อรรถกฤต ถอดบทเรียนช่องโหว่โครงสร้างภาษีบุหรี่ สารตั้งต้นปฏิรูประบบภาษี

ในยุคที่ความผันผวนทางการเมืองและเศรษฐกิจเกิดขึ้นทั่วโลก ประเทศไทยกำลังเผชิญกับมรสุมลูกใหญ่ทางด้านการคลัง ทั้งภายในและภายนอก ทั้งสงคราม ราคาพลังงาน ภัยธรรมชาติ ที่ดูเหมือนทุกปัญหาพร้อมทำให้เศรษฐกิจและการคลังของประเทศไทยพังทลายได้ตลอดเวลา แต่ท่ามกลางปัญหาทั้งหมด ศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ ผู้อำนวยการสถาบันสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย และอาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า ปัญหาหลักที่โครงสร้างระบบการคลังไทยกำลังเผชิญคือ “ภาวะรายจ่ายโตเร็วกว่ารายได้ภาษี” ซึ่งสอดคล้องกับคำเตือนของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ที่ระบุว่า หากไม่มีการปรับโครงสร้างทั้งฝั่งรายได้และรายจ่ายอย่างจริงจัง หนี้สาธารณะของประเทศจะพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

“ปัญหานี้ทั่วโลกก็เผชิญหมดเลยนะ โดยเฉพาะรายจ่ายสูงขึ้น แต่รายได้ในพื้นที่ทางการคลังลดลง เพราะเกิดจากหลายๆ ปัจจัย เช่น หนี้สาธารณะสูงขึ้น ดอกเบี้ยสูงขึ้น สังคมสูงวัย ค่าใช้จ่ายสวัสดิการต่างๆ สูง แล้วก็ ความจำเป็นต้องลงทุนด้านความมั่นคงต่างๆ พลังงานสะอาด โครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ก็เป็นปัจจัยหนึ่งที่เป็นแรงกดดันของปัญหานี้” ศ.ดร.อรรถกฤต อธิบายปัญหาในรายละเอียด และได้ขยายความต่อว่า ปัญหาเชิงโครงสร้างของเราคือ เศรษฐกิจเราโตช้า ถ้าเทียบกับคู่แข่งในเอเชีย ฐานภาษีเราแคบ รายได้รัฐต่อ GDP ต่ำ อีกทั้งรายจ่ายระยะยาวเพิ่มขึ้นจากสังคมสูงวัย หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นหลังโควิดเยอะมาก และใกล้เพดานตามกฎหมายแล้ว ซึ่งธนาคารโลกประเมินว่า ไทยยังมีพื้นที่เพิ่มรายได้ภาษีได้ โดยการลดข้อยกเว้นบางอย่าง ต้องขยายฐาน VAT ภาษีเงินได้บุคคล เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพภาษีทรัพย์สิน ซึ่งอาจจะเพิ่มรายได้ราวร้อยละ 3.5 ของ GDP ในระยะยาว

อีกอย่างหนึ่งก็คือ การสร้างรายได้ให้กับรัฐ ที่สำคัญที่สุดในเวลานี้คือภาษีสรรพสามิต โดยเฉพาะบุหรี่ เพราะการจัดเก็บภาษีบุหรี่ที่ผ่านมาลดลงจากการเปลี่ยนไปใช้ภาษีบุหรี่โครงสร้างแบบ 2 อัตรา ถ้าเราสามารถปรับเป็นอัตราเดียวได้ ซึ่งแนวโน้มอาจจะมีเกิดขึ้นหรือเปล่าเรายังไม่รู้ แต่ว่าตามหลักทฤษฎีจะทำให้จัดเก็บรายได้สูงขึ้น เพราะเมื่อเราเปลี่ยนเป็นภาษีบุหรี่อัตราเดียว คู่แข่งของบุหรี่ไทยก็จะลดลง การเก็บภาษีก็จะง่ายขึ้น และรายได้อาจจะสูงขึ้นตาม ก่อนหน้านี้เราก็เคยเก็บอัตราเดียวแล้วก็ทำให้รายได้ภาษีสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่พอระยะหลังมาที่ใช้แบบสองอัตรา รายได้กลับลดลงเรื่อยๆ เป็นหมื่นล้าน ภาษีบุหรี่คือหนึ่งตัวอย่างที่สามารถปรับเปลี่ยนโครงสร้างได้ และยังมีภาษีพวกเหล้า โซเดียม สิ่งอื่นๆ ที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพ ทำให้เกิดการใช้งบสาธารณสุขเพิ่มขึ้นในอนาคต และยังคงเป็นปัญหาเรื้อรังที่ไทยควรหาทางจัดเก็บภาษีจากสินค้าและบริการที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพประชาชนพวกนี้เพิ่มขึ้น

ในขณะที่แนวทางเพิ่มภาษีก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งในการแก้ปัญหาที่ยอมรับได้ แต่ควรจะปรับอย่างค่อยเป็นค่อยไป อย่างไรตามช่วงเวลานี้ยังไม่ใช่เวลาที่เหมาะสมในการปรับขึ้นภาษี เพราะประชาชนยังมีปัญหาปากท้อง และภาวะเศรษฐกิจที่ไม่มั่นคงแน่นอน รัฐบาลควรสร้างระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพ (Tax Efficiency) และเชื่อมโยงกับทุกฐานข้อมูลของรัฐ

ศ.ดร.อรรถกฤต แนะนำแนวทางแก้ปัญหาอีกว่า สิ่งที่รัฐบาลควรทำในเวลานี้สำคัญคือคำว่า “การบูรณาการข้อมูล” หรือ Data Integration ซึ่งของไทยแต่ละกรมเขามีการพัฒนาขีดความสามารถทางดิจิทัลของตัวเอง สรรพากรก็มีระบบของเขา สรรพสามิต ศุลกากร หรือแม้แต่กระทรวงอื่นๆ อย่างประกันสังคม หรือฐานข้อมูลทะเบียนราษฎร์ ทุกคนมีระบบดิจิทัลหมด แต่ปัญหาคือระบบเหล่านี้ “แยกส่วน” ไม่คุยกัน ข้อมูลไม่ได้ถูกเชื่อมโยงเป็นฐานข้อมูลขนาดใหญ่ฐานเดียว (Big Data) ที่เรียบง่าย ลดช่องโหว่ในการหลบเลี่ยงภาษี และสามารถแชร์เพื่อตรวจสอบไขว้ (Cross-check) กันได้อย่างเรียลไทม์

สมมติว่าถ้าเราเชื่อมข้อมูลภาษีทั้งระบบเข้าด้วยกันอย่างสมบูรณ์แบบ กรมสรรพากรจะสามารถเห็นภาพรวมของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่แท้จริงได้ทันที เช่น ถ้าร้านค้ามีรายรับจากระบบ E-Payment เข้ามา ข้อมูลนี้ควรจะวิ่งไปตรวจสอบกับยอดภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือภาษีเงินได้โดยอัตโนมัติ ไม่ต้องรอให้เจ้าหน้าที่ไปไล่ตรวจ ยิ่งเราลดการใช้เอกสารกระดาษและลดการใช้ดุลยพินิจของมนุษย์ลงไปได้มากเท่าไหร่ ช่องว่างในการทุจริตคอร์รัปชันก็จะยิ่งลดลงเท่านั้น ความโปร่งใสก็จะสูงขึ้น

อีกจุดที่เป็นปัญหาทำให้ประชาชนเลือกที่จะไม่เสียภาษีประจำปีก็คือ “ความง่ายในการใช้งาน” หรือ User Experience ของที่ยังมีความซับซ้อน ภาษาที่ใช้ในแบบฟอร์มเป็นภาษากฎหมายที่ประชาชนทั่วไปอ่านแล้วเข้าใจยาก มีช่องให้เลือกกรอกยิบย่อยเต็มไปหมด จนคนรู้สึกกลัวและไม่อยากเข้ามาในระบบ แตกต่างจากประเทศเอสโตเนียที่เขาระบุเลยว่า ประชาชนสามารถยื่นภาษีเสร็จได้ภายในเวลาไม่กี่นาที เพราะระบบหลังบ้านเขาเชื่อมโยงข้อมูลรายได้และค่าลดหย่อนต่างๆ ไว้ให้หมดแล้ว หน้าที่ของประชาชนคือแค่ตรวจสอบความถูกต้องและกดส่งเท่านั้น

เราควรเชื่อมข้อมูลภาษีทั้งระบบ ทั้งกรมสรรพากร ศุลกากร สรรพสามิต ประกันสังคม ระบบ E-Payment และแพลตฟอร์มออนไลน์ต่างๆ เพื่อให้เห็นธุรกิจเศรษฐกิจจริงมากขึ้น เช่น เกาหลีใต้ มีการใช้ระบบออกภาษีแบบดิจิทัล หรือที่เรียกว่าระบบ E-Tax Invoice ที่มีความสามารถในการรวมฐานข้อมูลต่างๆ จนสามารถลดการหลีกเลี่ยงภาษีได้ แล้วก็สามารถสร้างรายได้อย่างต่อเนื่อง เชื่อมข้อมูลภาษีเข้ากับธุรกิจดิจิทัล บัตรเครดิต ซึ่งช่วยลดเศรษฐกิจนอกระบบ และเพิ่ม Tax Compliance หรือ การปฏิบัติตามกฎหมายภาษีอากรให้สูงขึ้น และที่สำคัญที่สุดอีกอย่างหนึ่งก็คือต้องไม่ซับซ้อน เพราะ เมื่อใดก็ตามที่ระบบภาษีมีความซับซ้อน มีพิกัดอัตราที่หลากหลาย หรือมีข้อยกเว้นมากเกินไป เมื่อนั้นจะเกิดช่องโหว่ทางกฎหมายที่เปิดโอกาสให้เกิดการวางแผนเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี (Tax Avoidance) ส่งผลให้รัฐสูญเสียรายได้และทำลายเจตนารมณ์ของกฎหมาย ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนในประเทศไทย ได้แก่ ภาษีบุหรี่และสรรพสามิต

เช่นที่ผ่านมาการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีบุหรี่ของไทยให้กลายเป็นระบบ “สองอัตรา” (Split Rate) ส่งผลให้รายได้ของรัฐลดลงไปเป็นหมื่นล้านบาท เนื่องจากผู้ผลิตต่างประเทศใช้วิธีลดราคาขายปลีกแนะนำเพื่อให้อยู่ในพิกัดภาษีที่ต่ำกว่า เกิดการตัดราคาแข่งกับบุหรี่ในประเทศจนโครงสร้างบิดเบือน ยิ่งไปกว่านั้น การตั้งอัตราภาษีที่สูงเกินไปโดยขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย ยังกลายเป็นปัจจัยเร่งให้เกิดปัญหา “บุหรี่เถื่อนและของหนีภาษี” ทะลักเข้ามาตามแนวชายแดน โดยเฉพาะตามแนว ชายแดนภาคใต้ จนทำให้ภาพรวมการบริโภคทั้งประเทศสูงถึงเกือบ 30% ของตลาด ส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐและองค์กรยาสูบของไทย

การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็เป็นอีกหนึ่งในปัญหาความผิดพลาดด้านการบริหารจัดการ แม้จะมีเจตนารมณ์ที่ดีในการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างรายได้ให้ท้องถิ่น แต่กฎหมายปัจจุบันกลับมีข้อยกเว้นและช่องโหว่ทางเทคนิคขนาดใหญ่ ก่อให้เกิดปรากฏการณ์ที่เจ้าของที่ดินรายใหญ่แปรสภาพที่ดินรกร้างว่างเปล่ามูลค่าสูงใจกลางเมือง ให้กลายเป็นที่ดินเกษตรกรรมชั่วคราวด้วยการปลูกต้นกล้วยหรือต้นมะนาว เพื่อลดภาระภาษีลงอย่างมหาศาล สะท้อนให้เห็นว่าภาษีชนิดนี้ยังไม่สามารถทำหน้าที่จัดสรรประโยชน์ของที่ดินให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงสุดได้จริง

“สุดท้ายผมมองว่า ไม่ว่าเราจะพัฒนาปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีดีแค่ไหนก็ตาม แต่สุดท้ายแล้วปัจจัยที่สำคัญที่สุดที่กำหนดความสำเร็จในการปฏิรูปภาษี ไม่ใช่ตัวเลขหรือมาตรการทางกฎหมาย แต่คือ ความเชื่อมั่นและความไว้วางใจที่ประชาชนมีต่อรัฐบาล (Trust in Government) ยกตัวอย่างกรณีศึกษาของประเทศสิงคโปร์ที่สามารถปรับขึ้นภาษีได้โดยไม่เกิดแรงต้านรุนแรง เป็นเพราะประชาชนมีความเชื่อมั่นว่า รัฐบาลใช้เงินงบประมาณอย่างคุ้มค่า มีเหตุผลชัดเจน และระบบมีความโปร่งใส”

“ดังนั้นผู้กำหนดนโยบายต้องทำเป็นอันดับแรกเพื่อสร้างภาพลักษณ์และแรงจูงใจในการเสียภาษี คือ การปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันอย่างจริงจัง ข่าวการทุจริตและการเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนเป็นปัจจัยหลักที่ทำลายความเต็มใจในการจ่ายภาษีของประชาชน เพราะรู้สึกว่าเงินที่เสียไปไม่ถูกนำไปพัฒนาประเทศอย่างคุ้มค่า” ศ.ดร.อรรถกฤต กล่าว

จากแนวทางทั้งหมดที่ผ่านมา ความโปร่งใสในการจัดสรรงบประมาณสำคัญที่สุดในสายตาประชาชน รัฐบาลต้องประกาศให้ชัดเจนว่า ภาษีที่จัดเก็บเพิ่มขึ้นจะถูกนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใด (เช่น เพื่อรองรับระบบสาธารณสุขในสังคมสูงวัย หรือพัฒนาการศึกษา) การพิจารณาความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ หลีกเลี่ยงการนำเงินงบประมาณภาษีไปใช้ในโครงการที่ไม่สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจหรือไม่ได้กระตุ้นกิจกรรมหมุนเวียนที่สามารถจัดเก็บภาษีกลับคืนมาได้

นโยบายการคลังของประเทศไทยในปัจจุบัน ติดกับดักการใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นและการบริโภคมากเกินไป ซึ่งเปรียบเสมือนการทานยาแก้ปวดที่ช่วยบรรเทาอาการชั่วคราว แต่ไม่ได้รักษาโรคเชิงโครงสร้างที่เป็นอยู่ ยิ่งรัฐบาลใช้เงินไปกับการกระตุ้นระยะสั้นโดยขาดการปฏิรูป พื้นที่ทางการคลังก็จะยิ่งถูกบีบให้แคบลงจนนำไปสู่ความเสี่ยงขั้นวิกฤต

ทางออกทางเดียวที่ยั่งยืนคือ ผู้กำหนดนโยบายต้องกล้าที่จะปฏิรูประบบภาษีให้มีประสิทธิภาพ เรียบง่าย บูรณาการข้อมูลด้วยดิจิทัล และสร้างความโปร่งใสเพื่อดึงความเชื่อมั่นของประชาชนกลับคืนมา ระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพจะช่วยสร้างฐานรายได้ที่มั่นคง คาดการณ์ได้ ลดการพึ่งพาการกู้เงิน และเปิดโอกาสให้ประเทศมีงบประมาณเพียงพอในการลงทุน เพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันระยะยาวอย่างแท้จริง