จับตายกเลิกภาษีบาป สอดรับข้อเรียกร้องบริษัทบุหรี่? ยกเลิก Earmarked Tax ไม่สอดคล้องพ.ร.บ.วินัยการคลัง แนะคงไว้พร้อมปรับโครงสร้าง สสส.

เมื่อวันที่ 12 ตุลาคม ที่โรงแรมเบสเวสเทิร์น กรุงเทพฯ เครือข่ายสุขภาพ ได้จัด การเสวนา เรื่อง แก้กฎหมาย 4 องค์กร เพื่อยกเลิกภาษีบาป สังคมมีแต่เสีย เพื่อให้รัฐบาลและสังคมได้ทราบถึงข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ของประโยชน์ของระบบภาษีเจาะจง (Earmarked Tax) หรือเงินเพิ่ม 2% จากภาษีสุราและยาสูบ การยกเลิกภาษีบาปจะเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มธุรกิจ จึงขอเรียกร้องให้รัฐบาลทบทวนการยกเลิกอย่างรอบคอบ โดยพิจารณาทั้งประสิทธิภาพการบริหารงบประมาณและผลกระทบต่อสุขภาพประชาชน

ท่ามกลางความสับสนของสังคมว่า Earmarked Tax หรือภาษีบาปคืออะไร? ทำไมต้องมี? ทำไมต้องเลิก? และเลิกแล้วมีข้อดีข้อเสียอะไร

ศ.นพ.ประกิต วาทีสาธกกิจ ประธานมูลนิธิมูลนิธิรณรงค์เพื่อการไม่สูบบุหรี่ กล่าวว่า ‘พ.ร.บ.สสส. ถูกออกแบบมาด้วย 2 หลักการใหญ่ คือ 1) กำหนดให้แหล่งงบประมาณของกองทุน มาจากภาษีสุราและยาสูบ (จึงเรียกว่าภาษีบาป) ที่เก็บเพิ่มขึ้น 2% ส่งตรงเป็นงบประมาณของกองทุนเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่กำหนดไว้ล่วงหน้าแล้ว เพื่อสนับสนุนโครงการสร้างเสริมสุขภาพต่างๆ เนื่องจากการสนับสนุนโครงการต้องมีแหล่งงบประมาณที่คาดการณ์ได้ และมีอย่างสม่ำเสมอต่อเนื่อง 2) กองทุนต้องเป็นอิสระในการบริหารงาน ปลอดจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายอื่นๆ เนื่องจากกองทุน สสส. ต้องสนับสนุนโครงการที่กระทบผลประโยชน์ของธุรกิจที่ผลิตสินค้าทำลายสุขภาพ เช่น ยาสูบและสุรา มีความเสี่ยงสูงที่จะถูกแทรกแซงการสนับสนุนโครงการจากเจ้าของธุรกิจผ่านฝ่ายการเมือง

ดังนั้นการยกเลิกภาษีบุหรี่/สุราที่ส่งตรงให้กองทุน สสส. จะทำให้กองทุน สสส. ได้รับงบประมาณไม่แน่นอน กระทบต่อความต่อเนื่องในการสนับสนุนโครงการ และมีความเสี่ยงสูงที่กองทุนจะถูกแทรกแซงจากการเมืองและธุรกิจที่สูญเสียผลประโยชน์จากโครงการที่ สสส. สนับสนุน

ศ.ดร.นพ.พลเทพ วิจิตรคุณากร ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยปัญหาสุรา (ศวส.) ชี้ให้เห็นว่า ตลอด 25 ปี สสส.ยึดมั่นในกลไกการทำงานแบบ ‘สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา’ คือ 1) สนับสนุนตามแคมเปญการรณรงค์ต่างๆ ของภาคประชาสังคม เช่น เครือข่ายองค์กรงดเหล้า (สคล.) ในงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และมูลนิธิรณรงค์เพื่อการไม่สูบบุหรี่ รวมถึงเครือข่ายวิชาชีพสุขภาพเพื่อสังคมไทยปลอดบุหรี่ ในงานควบคุมยาสูบ ฯลฯ โดยได้รับการสนับสนุน 2) ภาควิชาการ เช่น ศูนย์วิจัยปัญหาสุรา (ศวส.) ศูนย์วิจัยและจัดการความรู้เพื่อการควบคุมยาสูบ (ศจย.) และศูนย์ศึกษาปัญหาการเสพติด (ศศก.) เพื่อสร้างองค์ความรู้แก่ภาคประชาสังคม และชี้นำสังคม และ 3) ภาคนโยบาย เช่น สำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และกองงานคณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ กรมควบคุมโรค” เพื่อเสนอแนะนโยบายแก่รัฐบาลด้วยข้อมูลเชิงประจักษ์

ในส่วนของ ศวส.หนึ่งในหน่วยงานวิชาการที่ได้รับทุนสนับสนุนจาก สสส.และดำเนินงานโดยไม่แสวงหาผลกำไร มุ่งสร้างองค์ความรู้ งานวิจัย และหลักฐานเชิงประจักษ์ เพื่อสนับสนุนการกำหนดนโยบายสาธารณะและลดผลกระทบจากการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ งานวิจัยจากวารสาร BMJ Glob Health พบว่า การรณรงค์ ‘งดเหล้าเข้าพรรษา’ นี้สามารถลดปริมาณการบริโภคแอลกอฮอล์ ได้ถึงร้อยละ 9.97 เมื่อเทียบกับช่วงเข้าพรรษาในอดีตที่ไม่มีการรณรงค์  Journal of Social Marketing ซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลสำรวจระดับประเทศปี 2554-2557 พบว่า ผู้ที่ได้รับรู้การรณรงค์มีโอกาสลดหรืองดดื่มในช่วงเข้าพรรษาสูงกว่าผู้ที่ไม่ได้รับรู้ราว 1.3-1.4 เท่า และล่าสุด ผลสำรวจโดยศูนย์วิจัยเพื่อการพัฒนาสังคมและธุรกิจ ในปี 2568 พบประชาชนลด ละ หรือเลิกดื่ม 8.6 ล้านคน ในจำนวนนี้งดดื่มตลอดพรรษา 4.5 ล้านคน ช่วยให้ครัวเรือนประหยัดค่าใช้จ่ายประมาณ 14,949 ล้านบาท ซึ่งผลประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ของแผนควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์และสิ่งเสพติดที่ได้รับทุน สสส. ระหว่างปี 2561-2565 พบว่า ทุกเงินลงทุน 1 บาท สร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐศาสตร์กลับคืน 6.13 บาท

นอกจากนี้ สสส. ยังสนับสนุนการทำงานของกระทรวงสาธารณสุข ทั้งด้านกำลังคนและการพัฒนาระบบบริการ จำนวน 18 คน จากทั้งหมด 79 คน ทำหน้าที่ด้านกฎหมาย การเฝ้าระวังโฆษณา งานวิชาการ และประสานการดำเนินงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และยาสูบในระดับจังหวัด รวมทั้ง ยังสนับสนุนการพัฒนาระบบดูแลผู้มีปัญหาการดื่มสุรา ตั้งแต่ระดับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลจนถึงโรงพยาบาลจิตเวช เพื่อพัฒนาให้เป็นส่วนหนึ่งของระบบบริการสาธารณสุขอย่างต่อเนื่อง

ศ.ดร.นพ.พลเทพ เน้นย้ำว่า เงินเพิ่ม 2% จากภาษีสุราและยาสูบ ไม่ได้สนับสนุนเพียงกิจกรรมรณรงค์ แต่ยังเป็นกลไกสำคัญในการสร้างระบบข้อมูล งานวิจัย และสนับสนุนการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐและภาคีเครือข่าย โดยมีความคุ้มค่ากว่า 6 เท่า การพิจารณาปรับเปลี่ยนโครงสร้างการจัดสรรเงินดังกล่าว จึงควรคำนึงถึงผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นต่อประชาชน รวมถึงความต่อเนื่องของระบบสร้างเสริมสุขภาพในระยะยาว

ด้าน ศ.พญ.สุวรรณา เรืองกาญจนเศรษฐ์ รองผู้อำนวยการ ศจย. กล่าวถึง ภาพรวมการรณรงค์ลดยาสูบอันยาวนาน ตั้งแต่ปี 2534 การสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่าอัตราการสูบบุหรี่ของประชาชนไทยลดลงถึงร้อยละ 48.5 (จากร้อยละ 32 เป็น 16.7) มิฉะนั้นในปี 2568 จะมีคนสูบบุหรี่เป็น 19 ล้านคน ไม่ใช่ 9.8 ล้านคน อย่างไรก็ตาม ผลการสำรวจสุขภาพประชาชนไทยโดยการตรวจสุขภาพ พบว่าแม้การสูบบุหรี่ลดลงอย่างต่อเนื่อง แต่อัตราการสูบบุหรี่ในกลุ่ม 10-34 ปี กลับเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดเป็นเหตุให้อัตราการลดชะลอตัว จากการตลาดมุ่งเป้าของบุหรี่ไฟฟ้า ในแนวโน้มเดียวกับกระแสโลก ซึ่ง ครม. ได้ตระหนักถึงวิกฤตนี้ จึงรับมติ ‘5 มาตรการป้องกันเด็กและเยาวชนไทยจากบุหรี่ไฟฟ้า’ ของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ และมีการสั่งการทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ยังผลให้เกิดการปราบปราบอย่างจริงจัง การสำรวจฯพบว่าอัตราการสูบบุหรี่ไฟฟ้าของเยาวชน 10-19 ปี ลดลงถึงร้อยละ 40 หลังเดือนุมภาพันธ์ 2568 และยังยืนยันว่าการห้ามการนำเข้าบุหรี่ไฟฟ้าของประเทศไทยถูกต้องแล้ว เพราะอัตราการสูบบุหรี่ไฟฟ้าของเยาวชนไทยปี 2568 ต่ำกว่าของอังกฤษและนิวซีแลนด์ ซึ่งบุหรี่ไฟฟ้าถูกกฎหมาย

ล่าสุดจากการประชุมสุขภาพแห่งชาติ “หวาน เค็ม เมา ควัน : สินค้าทำลายสุขภาพเรื้อรัง” ทำให้โรค NCD พุ่ง ได้แถลงข่าวเสนอแนะให้ ‘NCD เป็นวาระของทั้งรัฐบาล’ อีก 8 กระทรวงไม่ใช่ของเฉพาะกระทรวงสาธารณสุขหรือ สสส. เท่านั้น ยกตัวอย่าง เช่น การปราบปรามและควบคุมสื่อเป็นหน้าที่โดยตรงของรัฐบาล ที่สสส.ทำไม่ได้ ที่สำคัญเครือข่ายเสนอให้ขึ้นภาษีสินค้าทั้ง 4 ประเภท เพื่อให้ประชาชนลดกำลังซื้อและลดการบริโภค นำไปสู่ NCD ที่ลดลง และทำให้รัฐมีรายรับภาษีเพิ่มเป็นผลพลอยได้ โดยเฉพาะภาษีสรรพสามิตยาสูบ ที่กระทรวงการคลังปรับจากภาษี 2 เป็น 1 อัตรา ทำให้บุหรี่นอกลดราคาลงมาเพื่อเสียภาษีเพียงครึ่งหนึ่งของที่เคย จึงยึดครองการตลาด ทำให้รัฐเก็บภาษีได้ลดลงปีละหมื่นล้านบาทตั้งแต่ปี 2560 และยอดขายของบุหรี่ในลดลงฮวบฮาบ กระทบชาวไร่ยาสูบอย่างรุนแรง เป็นต้น

จับตารัฐบาลยกเลิก “ภาษีบาป” สอดรับข้อเรียกร้องบริษัทบุหรี่? เปิดเอกสารลับชี้ Earmarked Tax คือภัยคุกคามต่อบริษัทบุหรี่

รศ.พญ.เริงฤดี ปธานวนิช คณะแพทยศาสตร์ โรงพยาบาลรามาธิบดี ตั้งข้อสังเกตว่า การยกเลิกภาษีบาปของรัฐบาลจะเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทบุหรี่ทางอ้อมหรือไม่ เมื่อเอกสารภายในบริษัทบุหรี่ที่ถูกเปิดเผยตามคำสั่งศาลในสหรัฐฯ ระบุชัดว่า ภาษีสรรพสามิตเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) ที่จัดสรรให้โครงการสุขภาพ ถือเป็น “ภัยคุกคามที่ร้ายแรงที่สุด” สะท้อนว่า บริษัทบุหรี่มองการจัดสรรภาษีเพื่อสนับสนุนโครงการสุขภาพเป็นภัยคุกคามต่อผลประโยชน์ของตน เนื่องจากเงินทุนเหล่านี้สามารถสนับสนุนงานวิจัย การพัฒนาบุคลากร การรณรงค์สื่อสารกับประชาชน และการผลักดันนโยบายควบคุมยาสูบ ซึ่งล้วนมีบทบาทในการลดผลกระทบจากการบริโภคยาสูบ

บริษัทบุหรี่เคยใช้ข้อโต้แย้งหลายประการในการคัดค้าน Earmarked Tax ไม่ว่าจะเป็นการอ้างว่าทำให้รัฐบาลบริหารงบประมาณไม่คล่องตัว ขาดระบบตรวจสอบประสิทธิภาพ ขัดต่อวินัยทางการคลัง เป็นแหล่งรายได้ที่ไม่แน่นอน ไม่เป็นธรรมต่อผู้บริโภค และไม่ควรใช้ภาษีเป็นเครื่องมือเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชน เมื่อพิจารณาควบคู่กับเหตุผลที่ใช้สนับสนุนการยกเลิกภาษีบาปในปัจจุบัน จึงเกิดคำถามสำคัญว่า เหตุผลเหล่านี้สอดคล้องกับข้อเรียกร้องที่บริษัทบุหรี่เคยใช้คัดค้าน Earmarked Tax มากน้อยเพียงใด และใครจะเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงนโยบายครั้งนี้? จึงขอเรียกร้องให้รัฐบาลทบทวนการยกเลิกภาษีบาปอย่างรอบคอบ โดยพิจารณาทั้งประสิทธิภาพการบริหารงบประมาณและผลกระทบต่อสุขภาพประชาชน พร้อมเปิดเผยหลักฐานที่ใช้ประกอบการตัดสินใจต่อสาธารณะ เพื่อให้มั่นใจว่าการปฏิรูปการคลังจะไม่บั่นทอนเงินทุนเพื่อสุขภาพ และไม่ก่อให้เกิดผลประโยชน์ทางอ้อมแก่อุตสาหกรรมยาสูบโดยปราศจากการตรวจสอบ

การอ้างวินัยทางการคลังเพื่อยกเลิกกฎหมายไม่สอดคล้องกับบทเฉพาะกาลตาม ม.82 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561

รศ.ดร.เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มีข้อสังเกต ดังนี้ 1.ปัญหาข้ออ้างทางกฎหมาย การอ้างวินัยทางการคลังเพื่อยกเลิกกฎหมายไม่สอดคล้องกับบทเฉพาะกาลตาม ม.82 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ซึ่งรับรองให้กองทุนจาก Earmarked tax ที่มีอยู่เดิมก่อนกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐประกาศใช้สามารถดำเนินการต่อไปได้ 2.มุมมองที่คลาดเคลื่อน การยกเลิก Earmarked tax โดยสิ้นเชิงไม่ได้สะท้อนวินัยทางการคลังที่แท้จริง เนื่องจากหัวใจสำคัญควรอยู่ที่ความคุ้มค่า ประสิทธิภาพ และความโปร่งใส ดังเช่นการที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสได้ยอมรับการดำเนินการของกองทุน Earmarked tax หากมีความจำเป็นทางเศรษฐกิจหรือสังคม หรือเพื่อดำเนินนโยบายที่เป็นประโยชน์สาธารณะ แต่ให้เน้นการควบคุมผ่านกลไกรัฐสภา

ขอเสนอแนะว่า ควรกำหนดเพดานสูงสุด (Cap) ของเงินจัดสรรเพื่อให้กองทุนดำเนินภารกิจได้อย่างต่อเนื่องและคล่องตัว พร้อมนำรายได้ส่วนเกินส่งคลัง และอาจเพิ่มกลไกตรวจสอบโดยนำแผนยุทธศาสตร์และกรอบวงเงินการใช้จ่ายเสนอรัฐสภาเพื่อรับทราบในคราวเดียวกับการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี ควบคู่กับการประเมินความคุ้มค่าของการจัดสรรงบประมาณทุก 3-5 ปี

ปฏิรูป สสส.: รักษาความเป็นสถาบัน เพิ่มความคุ้มค่า และป้องกันการครอบงำเชิงนโยบาย

ดร.นณริฏ พิศลยบุตร นักเศรษฐศาสตร์และนักวิชาการอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)  แสดงความคิดเห็นว่า รัฐควรสนับสนุนภารกิจที่มีผลกระทบต่อสังคมสูงและช่วยป้องกันความเสียหายรุนแรงจากการละเลยปัญหา ในขณะที่ สสส. ทำหน้าที่นี้ผ่านการสร้างเสริมสุขภาพ ลดผลกระทบภายนอก เช่น ยาสูบและบุหรี่ไฟฟ้า และเชื่อมภาครัฐกับชุมชนเพื่อดูแลกลุ่มเปราะบาง ภารกิจเหล่านี้ต้องอาศัยความต่อเนื่อง การสะสมความรู้ และเครือข่ายความร่วมมือระยะยาว โดยการสนับสนุนทางการเงินมี 3 ทางเลือกหลัก ได้แก่ รายได้ที่จัดสรรเฉพาะตามกฎหมาย งบประมาณรายปี และกลไกตลาดหรือเงินบริจาค ซึ่งมีข้อแลกเปลี่ยนด้านความมั่นคงของเงินทุน ความเป็นอิสระ และความคุ้มค่า โมเดล สสส. มีจุดแข็งสองด้านแรก แต่ต้องเสริมการตรวจสอบความคุ้มค่า ทั้งนี้ ความเสียหายแต่ละด้านมีน้ำหนักไม่เท่ากัน หากสมมติว่าประสิทธิภาพต่ำกว่าที่ควร 10-30% ยังสามารถปรับปรุงได้ ขณะที่การถูกครอบงำเชิงนโยบายอาจทำให้สูญเสียประโยชน์ทั้งหมดหรือ 100% และสร้างผลเสียเพิ่มเติม

ดังนั้น ภาครัฐจึงไม่ควรนำ สสส. กลับเข้าสู่กระบวนการงบประมาณรายปีโดยตรง แต่ควรปฏิรูป สสส. ให้เป็นสถาบันที่ช่วยสร้างเสริมสุขภาพให้กับสังคมไทยอย่างต่อเนื่อง เพราะการแก้ปัญหาระยะยาวต้องอาศัยประสบการณ์ ความสามารถและการสร้างความไว้วางใจที่สะสมขึ้น การมองเป็นธุรกิจที่เปลี่ยนผู้ดำเนินการได้ง่ายย่อมมองข้ามต้นทุนดังกล่าว การปฏิรูปที่สำคัญ ควรเน้นที่การจัดสรรทุนที่เปิดกว้างมากขึ้น การมุ่งเน้นที่ผลกระทบและความคุ้มค่ามากกว่าแค่เป้าหมายผลผลิตและมีการประเมินผลโดยผู้ประเมินอิสระ การจัดการกับปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน และสนับสนุนให้ทุกภาคส่วนสามารถตรวจสอบผลการดำเนินงาน

ในขณะที่ นพ.สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์ อดีตรัฐมนตรีช่วยกระทรวงสาธารณสุข เสนอแนะรัฐบาลในสถานการณ์นี้ว่า 1) อย่าสร้างวินัยการคลัง ด้วยการตัดแหล่งรายได้ หรือ ควบคุมจนพลาดโอกาส  แต่ต้องพัฒนาระบบ และกลไกใช้เงินให้ทำงานดีกว่าเดิม ไม่ให้ใช้เงินผิดวัตถุประสงค์ และไม่มีธรรมาภิบาล 2) กลไกรัฐ โดยเฉพาะที่ถูกมอบหมายให้ดูแล กองทุน และปฎิบัติภารกิจได้ผลดี มีธรรมาภิบาล และการสร้างการมีส่วนร่วมที่กว้างขวางไม่ควรถูกควบคุมและจำกัด ด้วยระเบียบราชการลดทอนศักยภาพ ในการส่งเสริมการสร้างนวัตกรรมสังคม และการรวมพลัง เพื่อพัฒนาประเทศ เพราะนอกจากประเทศชาติ จะเสียโอกาสในการสร้างสรรค์ภายใต้การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วรอบด้าน ผู้คนที่อยากมีส่วนร่วมพัฒนาประเทศจะหมดความหวังที่จะร่วมสร้างสังคมที่ดีขึ้น เพราะแทนที่รัฐจะสนับสนุน และพัฒนากลไกที่ทำงานเป็น กลับทำให้อ่อนแอลง

พร้อมกันนี้เชิญชวนให้สังคมและสถาบันทางการเมือง ร่วมมือกันสร้าง อีก 2 ข้อเช่นกัน คือ 1.สร้างรัฐบาลและกลไกการเมือง ที่สร้างวินัยการคลังที่แท้จริง 2.สร้างสถาบัน/กลไก ในระบบรัฐ ไม่ว่าจะเป็น หน่วยราชการ หรือ องค์กรรัฐ ประเภทอื่นๆ ที่ทำงานโดยมีเป้าหมายเพื่อส่วนรวม มีระบบธรรมาภิบาลที่สร้างการมีส่วนร่วม มีความสามารถในการรวมพลังสร้างนวัตกรรม และปรับตัว ให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรอบด้าน ในขณะเดียวกัน ก็มีประสิทธิภาพ ในการจัดการ และมีความโปร่งใส