หมายเหตุ – “รศ.อนุสรณ์ ธรรมใจ” ประธานคณะอนุกรรมการศึกษาและปรับปรุงสูตรการคำนวณบำนาญชราภาพของผู้ประกันตนมาตรา 33 และมาตรา 39 (เฉพาะกิจ) ให้สัมภาษณ์ “มติชน” ถึงความคืบหน้าการศึกษาและปรับปรุงสูตรการคำนวณบำนาญชราภาพของผู้ประกันตนมาตรา 33 และ มาตรา 39 เพื่อเดินหน้าพัฒนาสิทธิประโยชน์เกี่ยวกับเงินบำนาญชราภาพ
เนื่องด้วยประเทศไทยกำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงทางประชากรอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ส่งผลให้ระบบบำนาญประกันสังคมต้องเผชิญกับความท้าทายในการรักษาความยั่งยืนทางการคลังและการให้ประโยชน์ทดแทนที่เพียงพอแก่ผู้ประกันตน
ประกอบกับ สูตรคำนวณบำนาญที่ใช้ค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย อาจไม่เป็นธรรมกับผู้ที่ค่าจ้างลดลงก่อนเกษียณอายุ หรือกลุ่มที่ส่งเงินสมทบผ่านมาตรา 39 ซึ่งได้รับบำนาญต่ำกว่าผู้ที่ส่งเงินสมทบแบบปกติ นอกจากนี้ ยังพบว่ามีการเอาเปรียบระบบ โดยจงใจส่งเงินสมทบต่ำตลอดช่วงอายุงาน แล้วเพิ่มค่าจ้างสูงใน 60 เดือนสุดท้าย เพื่อให้ได้บำนาญสูงสุด ดังนั้น การปรับปรุงระบบบำนาญประกันสังคมจึงเป็นสิ่งจำเป็น
“สำนักงานประกันสังคม (สปส.) ได้มีการศึกษาเรื่องสูตรบำนาญมาตั้งแต่ปี 2563 โดยร่วมกับผู้เชี่ยวชาญด้านคณิตศาสตร์ประกันภัยระหว่างประเทศ องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) เพื่อแก้ไขความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมด้านบำนาญให้ผู้ประกันตนทุกกลุ่ม ซึ่งมีข้อสรุปว่า ประเทศไทยควรใช้สูตรบำนาญใหม่ให้คล้ายๆ ประเทศอื่น ซึ่งจะมีการปรับเพดานค่าจ้างทุกปี ตามค่าเงินที่เปลี่ยนแปลง”
ด้วยเหตุนี้ คณะกรรมการประกันสังคม (บอร์ดประกันสังคม) จึงมีมติเห็นชอบการพิจารณากำหนดสูตรการคำนวณบำนาญใหม่ หรือสูตร CARE (Career Average Revalued Earnings) ดำเนินการภายใต้หลักการความเป็นธรรมกับผู้ประกันตน และความสมดุลของรายรับและรายจ่ายควบคู่การสร้างความยั่งยืนให้กองทุน โดยสูตรใหม่จะนำค่าจ้างของผู้ประกันตนตลอดอายุงานมาคำนวณเป็นคะแนนและจำนวนเงินบำนาญชราภาพ ซึ่งสะท้อนค่าจ้างที่ส่งเงินสมทบของผู้ประกันตน ปัจจุบันเป็นวิธีคำนวณค่าจ้างเฉลี่ยระยะยาวตลอดการทำงานแบบมาตรฐานสากลใช้ในประเทศ OECD ส่วนใหญ่ โดยมีรายละเอียด
1.ปรับวิธีคำนวณเงินบำนาญชราภาพ จากเดิมใช้ฐานเงินสมทบ 60 เดือนสุดท้าย เปลี่ยนเป็นการเฉลี่ยจากค่าจ้างตลอดช่วงอายุการทำงานของผู้ประกันตน เพื่อสะท้อนรายได้ที่แท้จริงของผู้ประกันตน
2.คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจยังได้เสนอให้มีกติกาเปลี่ยนผ่านสำหรับกลุ่มที่รับบำนาญอยู่ในปัจจุบัน และกลุ่มที่จะเกษียณใน 5 ปี เมื่อสูตรใหม่มีผลบังคับตามกฎกระทรวง ให้กลุ่มที่รับบำนาญอยู่ในปัจจุบันได้รับเงินบำนาญชราภาพตามสูตรใหม่ในเดือนถัดไป หากจำนวนเงินบำนาญชราภาพคำนวณได้มากกว่าสูตรเดิม ส่วนกลุ่มที่จะเกษียณใน 5 ปี หากเงินบำนาญชราภาพตามสูตรใหม่ได้รับน้อยกว่าสูตรเดิม จะได้รับชดเชย โดยปีที่ 1 ชดเชย 100%, ปีที่ 2 ชดเชย 80%, ปีที่ 3 ชดเชย 60%, ปีที่ 4 ชดเชย 40% และปีที่ 5 ชดเชย 20%
“การปรับสูตรการคำนวณบำนาญชราภาพแบบใหม่ ส่งผลให้ผู้ประกันตนที่เคยส่งเงินสมทบตามมาตรา 33 เป็นเวลานานด้วยค่าจ้างสูง และเพิ่งส่งมาตรา 39 ระยะสั้นๆ ก่อนเกษียณ จะได้รับบำนาญในอัตราที่สูงขึ้น เนื่องจากมีการนำค่าจ้างทุกเดือนที่ส่งสมทบมาคำนวณ ส่วนผู้ประกันตนส่วนใหญ่ที่มีค่าจ้างค่อยๆ เพิ่มขึ้นตามช่วงอายุงาน จะได้รับบำนาญในระดับใกล้เคียงกับสูตรเดิม ขณะที่ผู้ประกันตนซึ่งมีค่าจ้างในช่วงเวลายาวนานต่ำ แต่มีค่าจ้างสูงเฉพาะ 60 เดือนสุดท้าย เดิมได้รับบำนาญในอัตราสูงกว่า แต่ภายใต้สูตรใหม่จะได้รับบำนาญลดลง”
บอร์ดประกันสังคมจึงได้กำหนดมาตรการเพื่อช่วยเหลือผู้ประกันตนที่กำลังพึ่งพาเงินบำนาญ หรือใกล้ถึงอายุรับบำนาญ 1.ผู้ที่กำลังรับบำนาญอยู่ จะได้รับการคำนวณใหม่ตามสูตร CARE หากผลคำนวณทำให้บำนาญเพิ่มขึ้น จะปรับเพิ่มให้ตั้งแต่เดือนถัดไป แต่หากผลคำนวณไม่เพิ่มขึ้น จะยังคงได้รับบำนาญเท่าเดิม โดยไม่มีการลดเงินบำนาญ 2.ผู้ที่ใกล้เกษียณภายใน 5 ปี จะมีการเปรียบเทียบการคำนวณทั้งสูตรเดิมและสูตรใหม่ หากสูตรใหม่ให้บำนาญสูงกว่า จะได้รับตามสูตรใหม่ แต่หากสูตรเดิมสูงกว่า จะได้รับการชดเชยส่วนต่าง 3.กำหนดแนวทางการจ่ายบำนาญชราภาพใหม่ ใช้ระบบ “คะแนนบำนาญชราภาพ” (Pension Point) เนื่องจากค่าจ้างในอดีตและค่าจ้างในปัจจุบันมีความแตกต่างกันอันเนื่องมาจากภาวะเงินเฟ้อ จึงไม่สามารถนำมาเฉลี่ยเปรียบเทียบกันได้โดยตรง ดังนั้น จึงมีการปรับมูลค่าของค่าจ้างในแต่ละเดือนให้อยู่ในหน่วยที่สามารถเปรียบเทียบกันได้ โดยปรับเป็น “คะแนน”
ยกตัวอย่างในแต่ละเดือนจะนำค่าจ้างของผู้ประกันตนหารด้วยค่าจ้างเฉลี่ยของผู้ประกันตนทั้งหมดในระบบ เช่น หากในช่วงอายุงานตอนต้น (อายุน้อย) ค่าจ้างเฉลี่ยของระบบอยู่ที่ 5,000 บาท ถ้าผู้ประกันตนมีค่าจ้าง 10,000 บาท จะได้รับ 2 คะแนน หรือในช่วงใกล้เกษียณ หากค่าจ้างเฉลี่ยของระบบอยู่ที่ 10,000 บาท และผู้ประกันตนมีค่าจ้าง 15,000 บาท จะได้รับ 1.5 คะแนน
จากนั้นจะนำคะแนนที่ได้รับในแต่ละเดือนมาเฉลี่ยกัน เป็นคะแนนบำนาญ แล้วแปลงคะแนนกลับเป็นฐานค่าจ้างในการคำนวณบำนาญ โดยนำ Pension Point ไปคูณด้วยค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายของผู้ประกันตนทุกคนในระบบ นับถอยหลังจากวันที่ผู้ประกันตนเกษียณ
“ทำให้โดยรวมเป็นวิธีการคำนวณค่าจ้างเปลี่ยนจากการใช้ค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายของผู้ประกันตนแต่ละคน มาเป็นการใช้ค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายของผู้ประกันตนทุกคนในระบบ คูณด้วยคะแนนของผู้ประกันตนแต่ละราย ซึ่งคะแนนดังกล่าวถูกคำนวณจากค่าจ้างทุกเดือนที่ผู้ประกันตนส่งเงินสมทบ โดยทั่วไปจะอยู่ใกล้เคียง 1 คะแนน ทั้งนี้ ผู้ที่มีค่าจ้างต่ำกว่าคนอื่นหลายๆ เดือน จะได้รับต่ำกว่า 1 คะแนน ขณะที่ผู้ที่มีค่าจ้างสูงกว่าหลายๆ เดือน จะได้รับมากกว่า 1 คะแนน”
กรณีตัวอย่างผู้ประกันตนที่ส่งเงินสมทบต่อเนื่อง และค่าจ้างทยอยปรับขึ้นจาก 6,500 บาท ตั้งแต่เริ่มระบบบำนาญเมื่อเดือนธันวาคม 2541 เป็นเงินเดือนเพิ่มขึ้นทุกเดือนในอัตรา 0.3% เมื่อเกษียณอายุในเดือนมิถุนายน 2570 เงินเดือนเดือนสุดท้าย (พฤษภาคม 2570) อยู่ที่ 18,052 บาท แต่ส่งสมทบได้เพียงถึงเพดาน 17,500 บาท รวมส่งสมทบ 342 เดือน เมื่อคำนวณด้วยสูตรใหม่ ผู้ประกันตนจะได้อัตราบำนาญ 40.25% (คิดเศษเดือนรวมด้วย) มากกว่าสูตรเดิมที่คิดเพียง 39.5% โดยไม่รวมเศษ 6 เดือน
ฐานค่าจ้างเฉลี่ยตามสูตร CARE คำนวณจากคะแนนของแต่ละเดือน เช่น เดือนธันวาคม 2541 เงินเดือน 6,500 บาท หารด้วยค่าจ้างอ้างอิง 6,346 บาท ได้คะแนน 1.024 ขณะที่เดือนพฤษภาคม 2570 เงินเดือน 17,500 บาท หารด้วยค่าจ้างอ้างอิง 13,894 บาท ได้คะแนน 1.26 คะแนน เมื่อนำคะแนนทั้ง 342 เดือนมาเฉลี่ย ได้ 1.174 คะแนน จากนั้นแปลงคะแนนกับค่าเฉลี่ย โดยนำไปคูณกับค่าจ้างอ้างอิงเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายของระบบ 12,522 บาท จึงได้ฐานค่าจ้างเฉลี่ย 14,705 บาท
“ดังนั้น บำนาญสูตรใหม่คำนวณ คือ 40.25% x 14,705 = 5,919 บาท แต่ถ้าคิดตามสูตรเดิมเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย จะได้ 39.5% x 15,692 = 6,198 บาท เนื่องจากสูตรเดิมได้มากกว่า และอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านปีที่ 2 จึงมีการชดเชยส่วนต่างให้ 80% ของผลต่าง (6,198-5,919) เท่ากับ 224 บาท รวมแล้วผู้ประกันตนจะได้รับบำนาญ 5,919 + 224 = 6,142 บาท”
ส่วนตัวอย่างผู้ส่งสมทบไม่ต่อเนื่อง แต่กลับมาส่งมาตรา 39 จะคำนวณในลักษณะเดียวกัน โดยเดือนที่ไม่ส่งเงินจะไม่นำมาคิดคะแนนหรืออัตราบำนาญ เดือนที่ส่งมาตรา 39 ได้คะแนนน้อย แต่มีจำนวนงวดน้อย จึงนำช่วงที่ส่งสมทบมาตรา 33 ซึ่งได้คะแนนมากมาช่วยเฉลี่ย ผลคือ บำนาญสูตรใหม่ได้ 3,221 บาท สูงกว่าสูตรเดิมที่คำนวณได้เพียง 1,383 บาท
“สำหรับกรณีตัวอย่างผู้มีเงินเดือนเกินเพดานค่าจ้างตลอด จะได้บำนาญสูตรใหม่ 6,286 บาท สูงกว่าสูตรเดิม 6,188 บาท เนื่องจากมีการคิดเศษเดือนเพิ่มด้วย ขณะที่ค่าจ้างเฉลี่ยยังคงเท่ากันทั้งสองสูตร เพราะติดเพดานค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย”
สำหรับด้านงบประมาณที่คาดว่าจะเพิ่มขึ้นนั้น การปรับสูตรบำนาญมีการปรับมูลค่าของค่าจ้างในอดีตให้เป็นปัจจุบัน ขณะที่เพดานค่าจ้างในการคำนวณเงินสมทบยังไม่เคยมีการปรับ จึงทำให้ต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้น (จนกว่าจะสามารถปรับเพดานค่าจ้างอย่างต่อเนื่องได้) ซึ่งบอร์ดประกันสังคมมีมติให้ดำเนินการควบคู่กันไป โดยกำหนดให้เริ่มต้นปรับเพดานค่าจ้างเป็น 17,500 บาท ในปี 2569 และทยอยปรับทุกๆ 3 ปี โดยจะเป็น 20,000 บาท ในปี 2572 และ 23,000 บาท ในปี 2575
“นอกจากนี้ ยังมีงบประมาณจากกติการเปลี่ยนผ่านสำหรับผู้ที่กำลังรับบำนาญอยู่ และผู้ที่ใกล้เกษียณ โดยมูลค่าทั้งหมดระยะยาวอาจอยู่ที่ประมาณ 200,000 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม ตัวเลขดังกล่าว เป็นมูลค่าการคำนวณจนถึงกรณีที่ผู้ประกันตนที่อายุน้อยได้รับบำนาญไปจนเสียชีวิต ดังนั้น ตัวเลขภาระค่าใช้จ่ายต่อปี อาจไม่ได้สูงมากนัก แต่ก็ยังต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้น”
ด้วยเหตุนี้ บอร์ดประกันสังคมจึงมีมติให้จัดทำ “แผนการสร้างความยั่งยืนของกองทุน” (Funding Strategy) ให้แล้วเสร็จภายในปี 2570 ซึ่งโดยปกติแล้ว กองทุนประกันสังคมหรือกองทุนบำนาญจะต้องกำหนดแนวทางเป็นลายลักษณ์อักษร และมีการร่างกฎหมายล่วงหน้า เช่น การทยอยปรับเพิ่มอัตราเงินสมทบ หรือการค่อยๆ ขยายอายุเกษียณ หากไม่สามารถดำเนินการได้ ก็อาจต้องมีกลไกในการปรับลดสิทธิประโยชน์ เพื่อให้รายรับและรายจ่ายสมดุลกัน และเกิดความเป็นธรรมกับผู้ประกันตนรุ่นหลัง ก่อนที่กองทุนจะเผชิญปัญหาด้านเสถียรภาพ
สำหรับขั้นตอนต่อไปของการปรับปรุงบำนาญสูตรใหม่ คือ บอร์ดประกันสังคมได้เห็นชอบขยายระยะเวลาการดำเนินการของคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจ ต่อไปจนถึงวันที่ 31 ตุลาคม 2568 เพื่อให้การรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการปรับปรุงสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพ เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือผู้เกี่ยวข้องได้แสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่และเท่าเทียมกัน โดยการปรับสูตรบำนาญชราภาพจะต้องทำประชาพิจารณ์เพื่อให้ผู้ประกันตนแสดงความคิดเห็นทั่วประเทศภายในเดือนกันยายน 2568 โดยมีทางช่องทางออนไลน์ และที่ สปส.ทั่วประเทศ เพื่อเป็นข้อมูลให้บอร์ดประกันสังคมประกอบการพิจารณาตัดสินใจปรับสูตรบำนาญชราภาพ
“ซึ่งจะต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ 31 ตุลาคม 2568 หลังจากนั้น ก็จะเสนอแก้ไขกฎหมาย ซึ่งก็คือกฎกระทรวงต่อไป โดยคาดว่าจะเริ่มใช้สูตรใหม่ในปี 2569 และจะมีผลบังคับใช้ต่อเมื่อกฎกระทรวงปรับเพิ่มเพดานค่าจ้างผู้ประกันตนมาตรา 33 และ มาตรา 39 มีผลบังคับใช้”
รศ.อนุสรณ์ กล่าวย้ำว่า สุดท้ายนี้ ขอเรียนเชิญผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ผู้ประกันตนทั้งมาตรา 33 และ มาตรา 39 ร่วมแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปรับสูตรบำนาญชราภาพซึ่งจะดำเนินประมาณเดือนกันยายนถึงตุลาคม 2568 สำหรับวันที่แน่นอน สปส.จะประชาสัมพันธ์ให้ทราบต่อไป โดยมีช่องทางการรับฟังความคิดเห็น 4 ช่องทาง ดังนี้ 1.ระบบกลางทางกฎหมาย (www.law.go.th) 2.จัดประชุมรับฟังความคิดของผู้ประกันตนในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล 3.แจกแบบสอบถาม ณ สปส. 138 หน่วยงาน และ 4.ผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์
