TCJA เสนอ ร่างกฎหมายชีวภาพ ควรรื้อสร้างใหม่ ชี้ จุดอ่อนหลายอย่าง การเข้าถึงแบ่งปันผลประโยชน์ไม่เป็นธรรม
ดร.กฤษฎา บุญชัย เลขาธิการ สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา และ ผู้ประสานงานเครือข่าย Thai Climate Justice for All (TCJA) นำเสนอ เรื่อง ร่างกฎหมายชีวภาพที่ควรรื้อสร้างใหม่ โดยระบุว่า
ในยุคที่โลกทั้งใบเผชิญวิกฤตโลกร้อน ไฟป่า น้ำท่วม และการสูญพันธุ์ของสิ่งมีขีวิตครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ เผชิญการผูกขาดผลประโยชน์ทรัพยากรชีวภาพด้วยทรัพย์สินทางปัญญาโดยกลุ่มทุนข้ามชาติ และเผชิญสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม และเอเลียนสปีชีส์ที่สร้างความเสียหายต่อความหลากหลายทางชีวภาพอย่างกว้างขวาง
ประเทศไทยเองแม้อยู่ในระบบนิเวศเขตร้อนชื้น อุดมด้วยความหลากหลายทางชีวภาพและความหลากหลายทางวัฒนธรรมสูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก แต่ก็เผชิญการคุกคามจากปัญหาเชิงโครงสร้าง ได้แก่ รัฐควบคุมผูกขาดทรัพยากร เปิดทางกลุ่มทุนใช้ทรัพยากรเพื่อแข่งขันทางเศรษฐกิจ โดยไม่มีหลักสิทธิมนุษยชนทั้งในระดับบุคคลและชุมชนในนิเวศและทรัพยากร หลักความเป็นธรรมทางนิเวศและสังคม และหลักสิทธิของธรรมชาติ ทั้งหมดนี้สะท้อนได้จากกฏหมายต่าง ๆ เช่น พร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช 2542 กฎหมายด้านป่าไม้ กฎหมายประมง แร่ธาตุ ด้านสิ่งแวดล้อม และอื่น ๆ
ต่างจากความตกลงระดับโลก เช่น อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ (CBD) กรอบความหลากหลายทางชีวภาพโลกคุณหมิง-มอนทรีออล ที่มีเป้าหมายยุติการคุกคามความหลากหลายทางชีวภาพอย่างเร่งด่วนภายในปี 2030 และฟื้นฟูเปลี่ยนผ่านสังคมให้เกื้อกูลกับธรรมชาติภายในปี 2050 โดยมีหลักการสำคัญคือ การคุ้มครอง ส่งเสริมสิทธิชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นที่มีบทบาทรักษาความหลากหลายชีวภาพของโลก
แต่เมื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ความหลากหลายทางชีวภาพที่สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ได้ยกร่างและเพิ่งจัดรับฟังความคิดเห็นไปเมื่อเดือนที่ผ่านมา พบว่าร่างกฎหมายยังอยู่ในโครงสร้างปัญหาเดิมเป็นส่วนใหญ่ ดังนี้
หลักการและเหตุผลที่ไม่มีสิทธิชุมชนและสิทธิของธรรมชาติ ของร่างฯ การจัดการความหลากหลายทางชีวภาพมุ่งตอบโจทย์เศรษฐกิจโดยเฉพาะการแข่งขันการค้าเป็นหลัก ขาดหลักคุณค่าในการมองสิทธิของธรรมชาติที่จะดำรงอยู่ร่วมกันโดยเอาระบบนิเวศเป็นศูนย์กลาง ขาดการเคารพสิทธิมนุษยชน และสิทธิชุมชนต่อความหลากหลายทางชีวภาพ และหลักความเป็นธรรมทางนิเวศและสังคม
โครงสร้างอำนาจแบบรวมศูนย์ มาตรา 5–7 ของร่างกฎหมายกำหนดให้มี “คณะกรรมการนโยบายความหลากหลายทางชีวภาพแห่งชาติ” โดยนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ปลัดกระทรวงต่าง ๆ เป็นกรรมการ แต่ไม่มีที่นั่งของชุมชน ชนพื้นเมือง หรือเกษตรกรผู้ดูแลผืนดิน เทียบกับประเทศฟิลิปปินส์มี Indigenous Peoples’ Rights Act (1997) ที่ชนพื้นเมืองมีสิทธิร่วมจัดการทรัพยากรโดยตรง เพราะพวกเขาไม่ใช่ “ผู้มีส่วนร่วม” แต่คือ “เจ้าของชีวิตร่วม” กับธรรมชาติ
ไม่มีสิทธิชุมชน มีแต่ชุมชนที่ต้องขออนุญาต มาตรา 15–18 กำหนดว่า ชุมชนต้องขึ้นทะเบียนกับหน่วยงานรัฐจึงจะมีส่วนร่วม ชุมชนกลายเป็นผู้ต้องพิสูจน์ความชอบธรรมของตน ทั้งที่ในความจริง ชุมชนมีสิทธิทางวัฒนธรรมในฐานะคือ ผู้ปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพ โดยในความตกลงคุณหมิง-มอนทรีออลฯ กำหนดให้สิทธิชุมชนเป็นหลักการสำคัญในการบรรลุเป้าหมายการอนุรักษ์ เข้าถึง ใช้ประโยชน์ และแบ่งปันผลประโยชน์ เทียบกับอินเดียที่มี Protection of Plant Varieties and Farmers’ Rights Act (2001) ก้าวหน้ากว่าที่ให้เกษตรกรมีสิทธิเก็บ แลกเปลี่ยน และพัฒนาพันธุ์พืชของตน โดยไม่ต้องขออนุญาต เพราะพวกเขาไม่ใช่ผู้ละเมิด แต่คือผู้รักษาชีวิต
ในมาตรา 22 ที่มีชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมอนุรักษ์ ฟื้นฟูทรัพยากรชีวภาพในพื้นที่ของตนเท่านั้น ไม่ได้มีสิทธิจัดการความหลากหลายทางชีวภาพทั้งการปกป้องทรัพยากร เป็นเจ้าของทรัพยากรและภูมิปัญญาท้องถิ่น คัดค้านโครงการที่สร้างผลกระทบต่อความหลากหลายชีวภาพ หรือเข้ามาแสวงประโยชน์ แย่งชิงทรัพยากรชีวภาพได้ เพราะชุมชนทำได้เพียงมีส่วนร่วมในพื้นที่ของตนตามที่รัฐกำหนด
การเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรม มาตรา 22–28 ว่าด้วยการเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์ ปมปัญหามีทั้งการเข้าถึงทรัพยากรชีวภาพที่อยู่ในอำนาจหน่วยงานรัฐตามกฏหมายที่มีอยู่เดิม เช่น พรบ.อุทยานฯ พรบ.ป่าชุมชน ฯลฯ ซึ่งร่างกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้เป็นไปตามพิจารณาของหน่วยงานรัฐที่ดูแลตามกฎหมายนั้น ๆ โดยไม่ตระหนักเลยว่า กฎหมายเดิมที่มีอยู่ไม่ได้ออกแบบเพื่อการป้องกัน ปกป้องสิทธิของประเทศ และชุมชนจากการเข้าถึง การใช้ประโยชน์ และการแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพจากภายนอกโดยตรง ผลักภาระให้หน่วยงานรัฐเหล่านี้ไปพิจารณาเอง
และเมื่อพิจารณาการเข้าถึงทรัพยากชีวภาพเพื่อการค้า ร่างกฏหมายกำหนดว่า ผู้ใช้ทรัพยากรเพื่อการค้าต้องทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่มีการระบุว่าชุมชนเจ้าของพันธุ์หรือภูมิปัญญาจะต้องให้ “ความยินยอมล่วงหน้าโดยรู้ข้อมูลครบถ้วน” (Prior Informed Consent: PIC) ซึ่งเป็นหัวใจของ Nagoya Protocol ผลคือรัฐสามารถเซ็นข้อตกลงกับบริษัทโดยไม่ผ่านเสียงของผู้ดูแลทรัพยากรจริง แม้จะมีการกำหนดในมาตรา 33 ให้จัดสรรผลประโยชน์แก่ชุมชนที่เป็นเจ้าของทรัพยากรก็ตาม
เทียบกับกฎหมายของประเทศเปรู และคอสตาริกา ที่ระบุชัดว่าการใช้ทรัพยากรชีวภาพต้องได้รับความยินยอมจากชุมชนท้องถิ่นก่อนทุกครั้ง และต้องเปิดเผยสัญญาแบ่งปันผลประโยชน์อย่างโปร่งใส เพื่อให้ชุมชนปกป้องสิทธิและต่อรองผลประโยชน์ทให้เหมาะกับชุมชน หรือประเทศอินเดียมี Biological Diversity Act 2002 ให้ชุมชนได้รับส่วนแบ่งเมื่อทรัพยากรถูกนำไปใช้เชิงพาณิชย์ ประเทศฟิลิปปินส์มี Wildlife Resources Conservation and Protection Act และระบบ Bioprospecting Permit ต้องมีข้อตกลงแบ่งผลประโยชน์กับชุมชน และแอฟริกาใต้มี National Environmental Management: Biodiversity Act กำหนดให้ข้อตกลงการใช้ทรัพยากรต้องระบุส่วนแบ่งผลประโยชน์ที่ชุมชนได้รับ
ข้อมูลชีวภาพ และทรัพย์สินทางปัญญา ความเสี่ยงต่อการถูกแย่งชิงทรัพยากรชีวภาพ ในโลกที่ข้อมูลพันธุกรรมถูกเก็บในฐานข้อมูลดิจิทัล สิ่งที่น่ากลัวกว่าการขโมยพันธุ์พืชคือ การขโมยข้อมูลพันธุกรรมดิจทัล (Digital Sequence Information: DSI) ซึ่งสามารถนำไปใช้สร้างสิ่งมีชีวิตใหม่โดยไม่ต้องเข้าถึงตัวอย่างจริง แต่ร่างกฎหมายนี้ไม่มีกลไกปกป้องคุ้มครอง เสี่ยงต่อการถูกแย่งชิงทรัพยากร ขณะที่สหภาพยุโรปและญี่ปุ่นกำหนดให้ทุกการใช้ DSI ต้องผ่านระบบติดตามและเปิดเผยแหล่งที่มาของข้อมูลเพื่อให้ประโยชน์กลับคืนสู่ชุมชนต้นทาง
ขาดระบบการเงินชีวภาพ ในมาตรา 36 กล่าวเพียงให้ สผ.เก็บรักษาเงินรายได้จากการแบ่งปันผลประโยชน์ แต่ไม่มีการกำหนดให้เป็นกองทุนที่ชัดเจน ทำให้มีระบบการเงินชีวภาพที่สนับสนุนการคุ้มครองความหลากหลายชีวภาพที่ชัดเจนและเพียงพอ เทียบกับกฎหมายอินเดีย Biological Diversity Act 2002 ตั้งกองทุนระดับชาติ–รัฐ สนับสนุนชุมชนเจ้าของทรัพยากร ฟิลิปปินส์ Wildlife Act มีกองทุนอนุรักษ์สัตว์ป่า ใช้จ่ายเพื่อชุมชนที่ดูแลพื้นที่ คอสตาริกามี Biodiversity Law ตั้งกองทุน PES จ่ายค่าตอบแทนชุมชนที่อนุรักษ์ป่า หรือบราซิลมี Amazon Fund ใช้เงินบริจาคช่วยชนพื้นเมืองปกป้องผืนป่า
GMOs, GE และภัยจาก Alien Species ที่ขาดการป้องกัน มาตรา 40–43 ให้อำนาจรัฐควบคุมสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม โดยใช้หลักบริหารความเสี่ยง อนุญาตให้มีการศึกษา ทดลอง GMO, GE และ Alien Species ภายใต้รายชื่อสิ่งมีชีวิตที่จะปล่อยสู่ธรรมชาติตามที่คณะกรรมการนโยบายควบคุมซึ่งเป็นมาตรการที่หละหลวมมาก เสี่ยงที่พันธุกรรมเหล่านี้แพร่ระบาดในระบบนิเวศได้ ร่างกฏหมายนี้ไม่ได้บัญญัติหลัก Precautionary ไม่มีการประเมินผลกระทบต่อระบบความหลากหลายทางชีวภาพ ในขณะที่สวิตเซอร์แลนด์ ญี่ปุ่น และนิวซีแลนด์ บังคับให้มีการประเมิน EIA และ SIA ก่อนทุกครั้ง รวมถึงการรับผิดโดยอัตโนมัติหากเกิดความเสียหาย
เขตอนุรักษ์ 30×30 และ OECMs การอนุรักษ์ที่ไม่มีสิทธิชุมชน ตามมาตรา 23-25 กำหนดให้มีการประกาศพื้นที่อนุรักษ์นอกเขตคุ้มครอง (OECMs) เพื่อบรรลุเป้าหมาย 30×30 แต่การกำหนดทั้งหมดนี้เฉพาะพื้นที่คุ้มครองนอกพื้นที่อนุรักษ์ทุกประเภทที่รัฐหวงกัน และพื้นที่ที่จะได้รับสิทธิได้มีแค่พื้นที่กรรมสิทธิ์ที่ดินตามกฎหมาย และหน่วยงานรัฐเท่านั้นที่มีหน้าที่ยื่นขอให้ประกาศเขต ทำให้ชุมชนท้องถิ่นไม่ว่าอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ นอกป่าอนุรักษ์ ไม่สามารถขอจัดการเขตอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพของชุมชนได้เอง และในกระบวนการประกาศพื้นที่ดังกล่าว ก็ไม่มีหลักกำหนดว่าต้องได้รับความยินยอมจากชุมชน (FPIC) ต่างจากหลายประเทศที่ก้าวหน้า เช่น โบลิเวีย และ เคนยา ได้ยอมรับ “พื้นที่อนุรักษ์ของชุมชน” ที่ให้สิทธิคนในพื้นที่ร่วมบริหาร แทนที่จะถูกผลักออกจากป่า
สิทธิของธรรมชาติ เสียงที่ยังไม่ถูกเขียนในกฎหมาย ปัญหาหลักของการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพมาจากโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ เช่น การสร้างเขื่อน เหมืองแร่ นิคมอุตสาหกรรม โรงไฟฟ้า การประมงพาณิชย์ทำลายล้าง การเกษตรขนาดใหญ่เชิงเดี่ยว เป็นต้น กฎหมายจำเป็นต้องมีระบบ กลไกที่ประชาชน ชุมชนจะใช้ปกป้องสิทธิของธรรมชาติ หาไม่แล้วจะไม่สามารถหยุดยั้งการทำลายความหลากหลายทางชีวภาพได้เลย ตัวอย่างประเทศที่มีกฎหมายคุ้มครองสิทธิของธรรมชาติ เช่น ประเทศอย่างเอกวาดอร์ และโบลิเวียได้บัญญัติ “สิทธิของธรรมชาติ” ไว้ในรัฐธรรมนูญ และนิวซีแลนด์ ได้ให้แม่น้ำ Whanganui มีสถานะเป็น “บุคคลทางกฎหมาย” อันสะท้อนถึงการเปลี่ยนกระบวนทัศน์ที่เอาธรรมชาติเป็นศูนย์กลาง
เพื่อให้ร่าง พ.ร.บ. นี้มีหลักคุณค่าแห่งสิทธิของชุมชนและสิทธิธรรมชาติ ควรปรับใน 5 ประเด็นหลัก 1) บัญญัติสิทธิชุมชนและสิทธิให้ความยินยอมล่วงหน้า 2) รับรองสิทธิของเกษตรกรในการเก็บ แลกเปลี่ยน และพัฒนาพันธุ์พืชของตน 3) คุ้มครองข้อมูลชีวภาพ (DSI) และกำหนดระบบแบ่งปันผลประโยชน์ที่เป็นธรรม 4) บรรจุหลัก Precautionary ในทุกกระบวนการใช้เทคโนโลยีชีวภาพ 5) รับรองสิทธิของธรรมชาติและสิทธิชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์ทุกประเภท
กฎหมายความหลากหลายทางชีวภาพในสถานการณ์วิกฤติของโลก ควรเป็นกฎหมายที่เปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์ใหม่จากโครงสร้างการทำลายล้างทางชีวภาพ ละเมิดสิทธิชุมชนและสิทธิของธรรมชาติ ไปการสร้างความสัมพันธ์ที่เกื้อกูลระหว่างสังคมกับธรรมชาติ ด้วยความเป็นธรรมทางนิเวศและสังคม ไม่เช่นนั้นแล้ว กฎหมายจะกลายเป็นอุปสรรคของการเปลี่ยนผ่านที่ยั่งยืนและเป็นธรรมไปเสียเอง
