บทความ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี : 20 ปีแห่งความสับสนอลหม่าน! โดย สุรชาติ บำรุงสุข

บทความนี้อยากเริ่มต้นด้วยการเชิญชวนทุกท่านที่มีโอกาสให้อ่าน “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” (พ.ศ.2560-2578) แม้ฉบับเต็มจะยาวมากจนไม่อาจอ่านได้ แต่อยากชวนอ่านฉบับย่อของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งมีความยาวประมาณ 120 หน้า

ที่อยากชวนท่านทั้งหลายอ่าน เพราะสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติเป็นเอกฉันท์เห็นชอบแล้ว โดยใช้เวลาพิจารณา 2 วาระรวดในเวลาเพียง 1 ชั่วโมง แต่ผลที่เกิดขึ้นตามมาในอนาคตก็คือ ยุทธศาสตร์ฉบับนี้จะมีผลบังคับใช้ในการกำหนดทิศทางของประเทศเป็นระยะเวลาถึง 20 ปี … อนาคต 20 ปีของประเทศไทยใช้ระยะเวลาพิจารณาเพียง 1 ชั่วโมงเท่านั้น!

แผนยุทธศาสตร์หรือแผนรัฐประหาร

ประเด็นสำคัญที่ต้องตระหนักในเบื้องต้นก็คือ แผนยุทธศาสตร์ฉบับนี้มีผลบังคับทางกฎหมาย เพราะหากรัฐบาลในอนาคตไม่กระทำตามจะมีความผิดทางกฎหมาย และอาจถูกถอนจากความเป็นรัฐบาลได้ ดังนั้นเมื่อรัฐบาลทหารทำให้ยุทธศาสตร์กลายเป็นกฎหมาย ยุทธศาสตร์ฉบับนี้จึงอาจถูกตีความได้ว่าเป็นดัง “รัฐประหารเงียบ” ของ คสช. ที่ทำให้รัฐบาลทหารสามารถบังคับให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคตต้องดำเนินการในกรอบที่ถูกกำหนดโดยรัฐบาลทหารเป็นระยะเวลาถึง 20 ปี หรือคิดเป็น 5 สมัยของรัฐบาลเลือกตั้ง

ผลที่มีนัยสำคัญอย่างชัดเจนในอนาคตก็คือ รัฐบาลที่แม้จะชนะเลือกตั้ง แต่ก็ไม่อยู่ในสถานะที่จะเป็นผู้กำหนดนโยบายและ/หรือยุทธศาสตร์ของประเทศได้ หากแต่ต้องดำเนินการตามสิ่งที่รัฐบาลทหารได้กำหนดเป็นมรดกทิ้งไว้ จนอาจจะต้องถือว่าเป็นการสืบทอดอำนาจอย่างที่รัฐบาลทหารชุดอื่นไม่เคยกระทำมาก่อน และเป็นการสืบทอดอำนาจที่ไม่มีเสียงโต้แย้งเท่าใดนัก อีกทั้งยังเป็นการสืบทอดอำนาจที่มีกระบวนการทางกฎหมายรองรับด้วยการอาศัยมติของ “สภารัฐประหาร” ที่สมาชิกทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร

จึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่าแผนยุทธศาสตร์นี้ไม่ผ่าน “ฉันทามติ” จากรัฐสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชน แผนยุทธศาสตร์ฉบับนี้จึงมีสถานะเป็นเพียงแผนของรัฐบาลทหาร การจะนำเอาแผนเช่นนี้มาบังคับใช้กับอนาคตของประเทศในอีก 20 ปีข้างหน้าจึงอาจถูกโต้แย้งในเรื่องความชอบธรรมได้

การขืนใจทางการเมือง

ผลจากสภาวะของการที่รัฐบาลใหม่ไม่อาจทำยุทธศาสตร์ได้ จึงเท่ากับชัยชนะในการเลือกตั้งเป็นสิ่งที่ไร้ค่าเป็นอย่างยิ่ง เพราะจุดเด่นหรือ “จุดขาย” ของรัฐบาลคือการทำนโยบายหรือยุทธศาสตร์ที่ “โดนใจ” ประชาชน และให้ประชาชนเห็นว่านโยบายหรือยุทธศาสตร์ในเรื่องนั้นๆ ประสบความสำเร็จ และกลายเป็น “แบรนด์การเมือง” ของพรรคสำหรับการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้น

ฉะนั้นข้อบังคับให้รัฐบาลในอนาคตต้องกระทำตามสิ่งที่รัฐบาลทหารปัจจุบันกำหนดขึ้นจึงไม่ต่างอะไรกับ “การขืนใจทางการเมือง” เพราะประชาชนและพรรคที่พวกเขาออกเสียงเลือกเข้ามาด้วยการประกาศนโยบายในการบริหารประเทศอย่างใดก็แล้วแต่ กลับต้องมาดำเนินการตามแนวทางที่รัฐบาลทหารกำหนดขึ้น และมีอายุบังคับใช้ถึง 20 ปี

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้เกิดคำถามในเบื้องต้น 2 ประการว่า 1) ถ้านโยบายของพรรคในช่วงของการหาเสียงขัดแย้งกับยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาลทหาร จะเป็นดังการประกาศเตรียมตัวกระทำ “ความผิดล่วงหน้า” ด้วยหรือไม่ เนื่องจากได้มีการกำหนดในทางกฎหมายแล้วว่า ยุทธศาสตร์ 20 ปีเป็นสิ่งที่รัฐบาลในอนาคตจะต้องดำเนินการตามอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

และ 2) การประกาศนโยบายที่แตกต่างเช่นนี้จะมีผลอย่างไร เมื่อพรรคที่ประกาศทิศทางดังกล่าวชนะในการเลือกตั้งได้เข้ามาเป็นผู้บริหารประเทศ แล้วนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงจะต้องถูก “ทิ้งถังขยะ” เพียงเพราะขัดแย้งกับยุทธศาสตร์ของรัฐบาลทหาร ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นก็เท่ากับว่า หลังจากการเลือกตั้งเกิดขึ้น สถานะของรัฐบาลทหารที่หมดวาระไปแล้วยังดำรงอยู่ในเชิงนโยบาย

สภาวะเช่นนี้ส่งผลให้สิ่งที่เรียกว่า “การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง” จะเกิดขึ้นไม่ได้เลย และขณะเดียวกันก็จะทำให้เสียงของประชาชนที่ชนะการเลือกตั้งไม่มีความหมาย เพราะยุทธศาสตร์ของรัฐบาลทหารต้องนำมาใช้ในการปฏิบัติ ไม่ใช่นโยบายจากการหาเสียงของพรรค

การหาเสียงด้วยการประกาศนโยบายใหม่เพียงใดจึงไม่มีความหมายอะไรทั้งสิ้น เพราะรัฐบาล คสช. ยังดำรงอำนาจในการเป็นผู้ควบคุมนโยบายของรัฐบาลในอนาคต

ทายาทอสูร

การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจะมีบทบาทโดยตรงในการดำรงสภาวะของระบอบอำนาจนิยมให้คงอยู่ต่อไป เว้นแต่จะเกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองขนาดใหญ่ที่นำไปสู่การพังทลายของระบอบนี้ แต่หากไม่เกิดสภาวะเช่นนั้นแล้ว กติกาของรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นภายใต้ระบอบทหาร ผนวกเข้ากับการบังคับใช้ยุทธศาสตร์ 20 ปีของรัฐบาลทหาร จะส่งผลให้การเปลี่ยนผ่านในอนาคตเป็นการก้าวจากระบอบอำนาจนิยมแบบหนึ่งไปสู่ระบอบอำนาจนิยมอีกแบบหนึ่ง และทหารจะยังคงเป็นตัวแสดงที่มีบทบาทและอำนาจทางการเมืองต่อไป ความหวังว่าการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองจะเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ “ทหารกลับกรมกอง” จึงอาจกลายเป็นเพียงอาการ “ฝันกลางแดด” เพราะระบอบรัฐบาลทหารยังคงอยู่ด้วยการบังคับใช้ยุทธศาสตร์ 20 ปี

ในสภาวะเช่นนี้แผนยุทธศาสตร์ดังกล่าวจึงกลายเป็น “ทายาทอสูร” เพราะมรดกของ คสช. ชุดนี้จะอยู่กับระบอบการเมืองไทยยาวนานไปอีกถึง 20 ปี และเป็น 20 ปีที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะถูกบังคับให้ต้องอยู่ภายใต้การกำกับของรัฐบาลทหาร จนอาจคาดคะเนได้ว่า อาจจะเป็น 20 ปีแห่งการล้มลุกคลุกคลานครั้งใหญ่ของการเมืองไทย

ผลสืบเนื่องของการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองของไทยจากปัจจัยเช่นนี้ ทำให้สามารถคาดเดาได้ถึงความขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เพราะในที่สุดแล้วจะไม่มีรัฐบาลใดยอมถูกพันธนาการอยู่ภายใต้แผนของรัฐบาล คสช. โดยไม่ต่อสู้ดิ้นรนในทางการเมือง และการต่อสู้เช่นนี้อาจขยายตัวเป็นความรุนแรงได้ไม่ยากนัก เมื่อแผนยุทธศาสตร์นี้ถูกใช้เป็น “เครื่องมือของการบังคับ” และมองไม่เห็นช่องทางของการเปลี่ยนแปลงแก้ไข ดังนั้นการเปลี่ยนยุทธศาสตร์ในอนาคตจึงเหลือทางเลือกแต่เพียงประการเดียวคือ “การใช้ความรุนแรง” เท่านั้น

แผนยุทธศาสตร์ต้องเปลี่ยนแปลงแก้ไขได้

ถ้าพิจารณาด้วยหลักเหตุผลแล้วจะเห็นได้ชัดเจนว่า ไม่มีแผนยุทธศาสตร์ของประเทศใดถูกร่างขึ้น และให้มีผลบังคับใช้ในลักษณะที่เป็นกฎหมาย อีกทั้งยังบังคับใช้โดยไม่มีความยืดหยุ่นและแก้ไขไม่ได้ แผนยุทธศาสตร์เช่นนี้อาจทำนายล่วงหน้าได้ว่า จะเป็น “ยุทธศาสตร์ของความล้มเหลว” ในตัวเองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ นักเรียนในวิชายุทธศาสตร์จึงถูกสอนเสมอว่า การทำแผนยุทธศาสตร์ต้องการความยืดหยุ่น เพราะสัจธรรมที่ไม่อาจโต้แย้งได้ในทางยุทธศาสตร์ก็คือ อนาคตเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ยุทธศาสตร์จึงมีนัยถึงความยืดหยุ่นและการปรับตัว

นอกจากนี้ยุทธศาสตร์ 20 ปีกลับกำหนดปัจจัยสภาวะแวดล้อมด้วยเรื่องเก่าเกือบทั้งสิ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมิติด้านความมั่นคง หรือกล่าวได้ว่านักยุทธศาสตร์ของรัฐบาลทหารเกาะติดอยู่กับปัจจัยในอดีต จนมองไม่เห็นปัจจัยความเปลี่ยนแปลงของโลกปัจจุบัน ซึ่งการจะต้องนำมาบังคับใช้ในกรอบระยะเวลา 20 ปี จึงอาจทำให้แผนฉบับนี้กลายเป็น “สินค้าตกยุค” ได้ทันที

สมมุติว่าถ้ายุทธศาสตร์ฉบับนี้เริ่มต้นมีผลบังคับใช้ในปี 2562 เราก็จะเห็นได้ทันทีว่าแผนฉบับนี้ล้าสมัยไปแล้วกับโลกในปีหน้า มิไยต้องกล่าวถึงโลกในอีก 20 ปีข้างหน้า ซึ่งยังไม่อาจประเมินสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงได้อย่างเป็นรูปธรรม

เงื่อนไขเช่นนี้ชี้ให้เห็น “กฎเหล็ก” ในกระบวนการทำแผนยุทธศาสตร์ว่า ยุทธศาสตร์เป็นสิ่งที่จะต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลาเพื่อให้สอดรับกับความเป็นจริงอันเป็นผลจากความเปลี่ยนแปลงของโลกในอนาคต เพราะยุทธศาสตร์ที่วางอยู่บนรากฐานการประเมินสภาวะแวดล้อมปัจจุบันที่ล้าสมัยหรือผิดพลาด ก็คือการพาประเทศไปสู่อนาคตด้วยความล้มเหลว หรืออาจกล่าวเป็นข้อเตือนใจในเบื้องต้นว่า “ยุทธศาสตร์ผิด ประเทศพัง!”

โลกเปลี่ยน ยุทธศาสตร์ต้องเปลี่ยน

แผนยุทธศาสตร์ที่ผูกโยงอยู่กับปัจจัยของโลกในอดีต ย่อมตอบสนองต่อความสำเร็จในอดีต หรือกล่าวเปรียบเทียบในแบบวิชาทหารได้ว่า ความสำเร็จทางยุทธศาสตร์ไม่ใช่การทำแผนเพื่อให้รัฐรบชนะในสงครามครั้งที่แล้ว … แผนยุทธศาสตร์ที่ดีจะต้องเอื้อให้รัฐรบชนะสงครามในอนาคตต่างหาก การวางแผนเพียงเพื่อให้ได้รับชัยชนะในสงครามครั้งก่อนจะมีประโยชน์อันใดเล่า และยุทธศาสตร์ 20 ปีของรัฐบาล คสช. ก็อยู่ในสถานะเช่นนี้ที่เป็นดังการเตรียมรับมือกับโลกที่กำลังผ่านเลยไป

หากอ่านในรายละเอียดแล้วก็น่ากังวลว่า รัฐบาลทหารยึดโยงอยู่กับแผนยุทธศาสตร์ในแบบที่เปลี่ยนแปลงไม่ได้ จนเสมือนว่าโลกของผู้นำทหารไทยหยุดนิ่ง จึงต้องทำแผนยุทธศาสตร์ในแบบหยุดนิ่ง ซึ่งถ้าข้อสังเกตนี้เป็นจริงแล้ว รัฐไทยจะมียุทธศาสตร์สำหรับโลกในอดีตไปเพื่ออะไร แต่ปัญหาก็คือ แล้วเราจะเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์นี้ได้อย่างไร เมื่อแผนนี้ได้กลายเป็นกฎหมายภาคบังคับไปเสียแล้ว

อย่างไรก็ตามแผนยุทธศาสตร์ที่ดีจึงต้องเปิดโอกาสให้สามารถปรับปรุงแก้ไขได้ตามการเปลี่ยนแปลงของโลก แต่ถ้าบังคับใช้และเปลี่ยนแปลงไม่ได้ ก็เท่ากับเป็นการส่งสัญญาณว่า อนาคตของประเทศไทยในอีก 20 ปีข้างหน้าจะเต็มไปด้วย “ความสับสนอลหม่าน” อย่างยิ่ง เพราะยุทธศาสตร์ชาติของไทยเดินตามไม่ทันกับความเปลี่ยนแปลงของโลก!

สุรชาติ บำรุงสุข

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon