สิ่งสำคัญประการหนึ่งที่รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง พุทธศักราช 2540 ได้หว่านเพาะลงไว้ตั้งแต่เมื่อ 20 ปีก่อน คือการให้สิทธิประชาชนคนทั่วไปสามารถฟ้องร้อง “รัฐ” ได้อย่างเป็นรูปธรรม
ด้วยการสถาปนาศาลในระบบกฎหมายมหาชน ทั้งศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง ที่ให้สิทธิประชาชนสามารถฟ้องคดีหรือต่อสู้ว่าสิทธิของตนได้ถูกกระทบกระเทือนจากกฎหมาย กฎ หรือการกระทำของรัฐได้อย่างไม่ยากเย็น โดยแทบไม่มีภาระหรือค่าใช้จ่ายใดๆ
ในการต่อสู้คดีของประชาชนต่อศาลปกครองนั้น อาจกล่าวได้ว่าระยะเวลาเกือบ 20 ปีของการมีศาลปกครองในประเทศไทยนั้นค่อนข้างนิ่งแล้ว เนื่องจากมีกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองออกมาเป็นพระราชบัญญัติ ประกอบแนวคำพิพากษาและคำสั่งที่วางบรรทัดฐานไว้เป็นเวลานาน โดยประชาชนสามารถฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้ในสามเรื่องใหญ่ๆ ที่ถ้าอธิบายสั้นๆ คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจไม่ถูกต้องก็ฟ้องได้ ไม่ใช้อำนาจนั้นโดยละเลยล่าช้าก็ฟ้องได้ ทำให้เกิดความเสียหายเพราะการใช้อำนาจตามกฎหมายก็ฟ้องได้ ทั้งนี้ภายใต้เงื่อนไขขั้นตอนและวิธีการฟ้องคดีปกครองที่บัญญัติไว้ในกฎหมายและตามแนวคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาล
การฟ้องคดีปกครองส่วนใหญ่ไม่มีค่าใช้จ่ายทั้งค่าทนายความหรือค่าขึ้นศาลด้วย และจากประสบการณ์ส่วนตัวพบว่าบางครั้งไม่ต้องถึง “ศาล” กันจริงๆ เพียงแต่มีข้อขัดข้องจากการใช้อำนาจรัฐซึ่งน่าจะเป็นเรื่องไม่ถูกต้อง การบอกแจ้งว่าเราอาจจะใช้สิทธิต่อศาลปกครอง ก็อาจจะทำให้เรื่องจบลงด้วยดีหรือตกลงกันง่ายขึ้นก็ได้
ส่วนการฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญนั้นมักจะเป็นกระบวนการทางอ้อม โดยผ่านกลไกของการโต้แย้งว่ากฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญในกระบวนการศาล หรือการร้องเรียนผ่านองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งแม้ว่าในรัฐธรรมนูญปี 2550 จะเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถยื่นฟ้องคดี หรือที่รูปแบบเรียกว่า “คำร้อง” โดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่ก็จำกัดว่าต้องเป็นการร้องว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญเท่านั้น และต้องผ่านการไปใช้สิทธิในกระบวนการอื่นมาแล้วให้ครบทุกช่องทาง ในทางปฏิบัติตลอดระยะเวลาการใช้บังคับของรัฐธรรมนูญ 2550 จึงแทบไม่มีกรณีที่ประชาชนสามารถใช้สิทธิต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงได้สำเร็จเลย
แต่เพียงเท่านั้นก็ถือว่าประชาชนมีเครื่องมือทรงพลังในการงัดข้อต่อรองกับรัฐมากแล้ว กระนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 ฉบับปัจจุบัน ก็ยิ่งมอบเครื่องมือที่แข็งแรงให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิ “ฟ้อง” รัฐขึ้นมาเพิ่มเติมอีก 2 ชิ้น
ชิ้นแรกที่ขอกล่าวถึงก่อน คือ สิทธิในการฟ้องคดีโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 213 ที่บัญญัติว่า “บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคำวินิจฉัยว่าการกระทำนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ”
นั่นหมายถึงว่า ใครที่ถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญโดยการกระทำอันขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ สามารถไปยื่นฟ้อง (ในรูปแบบของคำร้อง) ต่อศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง ซึ่งขณะนี้ยังไม่ชัดเจนว่าเป็นการกระทำของใคร เฉพาะการกระทำของรัฐหรือรวมถึงเอกชนด้วย และการกระทำนั้นมีขอบเขตแค่ไหน จะรวมถึงการกระทำทางรัฐบาลหรือการขับเคลื่อนนโยบายต่างๆ ของรัฐด้วยหรือไม่ คงต้องรอแนวทางจากกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญหรือคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาให้รายละเอียดในเรื่องนี้ต่อไป
ส่วน “เครื่องมือ” ชิ้นที่สองนี้น่าสนใจยิ่งกว่า แม้ว่าจะยังไม่ได้รับการกล่าวถึงสักเท่าไร และยังไม่มีความชัดเจนในแง่ของ “วิธีการ” ในการใช้งาน กระนั้นก็ถือเป็นช่องทางที่สร้างไว้แล้วเป็นเหมือนประตูที่รอเพียงกุญแจที่จะไขเข้าไปข้างใน
เครื่องมือหรือประตูนี้อยู่ในรัฐธรรมนูญมาตรา 51 ที่บัญญัติว่า “การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้าการนั้นเป็นการทำเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตามและเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดให้ประชาชนหรือชุมชนได้รับประโยชน์นั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ”
ขีดเส้นใต้ที่คำว่า “ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตามและเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง” เพื่อให้ปฏิบัติตามหน้าที่ของรัฐ
ผู้ที่ติดตามข่าวการเมืองเรื่องโรงๆ ศาลๆ ในทางกฎหมายมหาชน คงจะนึกออกว่าใครจะยิ้มเต็มหน้า ง้างกระดาษกับปากกาขึ้นมารอ เมื่อเห็นบทบัญญัตินี้
ซึ่งเรื่องต่างๆ ในหมวดหน้าที่ของรัฐที่น่าสนใจก็มีหลายมาตรา เช่น มาตรา 52 ที่ว่า “รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย บูรณภาพแห่งอาณาเขตและเขตที่ประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย เกียรติภูมิและผลประโยชน์ของชาติ ความมั่นคงของรัฐและความสงบเรียบร้อยของประชาชน เพื่อประโยชน์แห่งการนี้ รัฐต้องจัดให้มีการทหาร การทูต และการข่าวกรองที่มีประสิทธิภาพ” กับวรรคสองว่า “กำลังทหารให้ใช้เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาประเทศด้วย”
มาตรานี้แทบจะขีดเส้นใต้ได้หมดทั้งมาตรา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง “วรรคท้าย”
หรือที่อ่านแล้วจะเห็นเรื่องสนุกๆ กันอีก ก็มีมาตรา 54 วรรคสี่ เกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐในการจัดการศึกษา ซึ่งรัฐจะต้องดำเนินการให้มี “การศึกษาทั้งปวงต้องมุ่งพัฒนาผู้เรียนให้เป็นคนดี มีวินัย ภูมิใจในชาติ สามารถเชี่ยวชาญได้ตามความถนัดของตน และมีความรับผิดชอบต่อครอบครัว ชุมชน สังคม และประเทศชาติ”
นอกจากนั้นก็มีมาตรา 55 กำหนดให้รัฐต้องจัดให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง มาตรา 56 หน้าที่ของรัฐที่จะดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน มาตรา 57 รัฐต้องอนุรักษ์ ฟื้นฟู และส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะ วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมและจารีตประเพณีอันดีงามของท้องถิ่นและของชาติ ตลอดจนทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ
มาตรา 58 กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสีย ก่อนการดำเนินการหรืออนุมัติการอนุญาตให้ดำเนินการ
ต่อด้วยมาตรา 59 ที่กำหนดให้รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยงานของรัฐ แต่ต้องใส่ดอกจันไว้ข้อยกเว้นไว้หน่อยว่า “ที่มิใช่ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐหรือเป็นความลับของทางราชการ” โดยต้องจัดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารดังกล่าวได้โดยสะดวก มาตรา 60 กำหนดให้รัฐต้องรักษาไว้ซึ่งคลื่นความถี่และสิทธิในการเข้าใช้วงโคจรดาวเทียมอันเป็นสมบัติของชาติ เพื่อใช้ให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศชาติและประชาชน มาตรา 61 รัฐต้องจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่มีประสิทธิภาพในการคุ้มครองและพิทักษ์สิทธิของผู้บริโภค มาตรา 62 กำหนดให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลัง “อย่างเคร่งครัด” เพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืน ฯลฯ และจัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม
และปิดท้ายกันที่มาตรา 63 ที่กำหนดให้รัฐต้องส่งเสริม สนับสนุน และให้ความรู้แก่ประชาชนถึงอันตรายที่เกิดจากการทุจริตและประพฤติมิชอบทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน และจัดให้มีมาตรการและกลไกที่มีประสิทธิภาพเพื่อป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบดังกล่าว “อย่างเข้มงวด”
หากจะกล่าวกันอย่างยุติธรรมแล้ว หน้าที่ของรัฐที่ยกตัวอย่างมาข้างต้นนั้น ก็เป็นสิ่งที่รัฐที่ดี “ควร” จะทำหรือควรจะมีหรือจัดให้ประชาชนจริงๆ หากพิจารณากันเฉพาะหลักการ
แต่เมื่อพิจารณาลงไปลึกๆ แล้ว จะเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดถึง “คุณค่า” หรือ “หลักเกณฑ์” ในรายละเอียด ที่รัฐจะต้องปฏิบัติและยึดถือตาม แบบแทบจะกระดิกกระเดี้ยไปทางอื่นหรือแนวทางอื่นๆ ไม่ได้เลย เช่นมาตราที่ว่าด้วยหน้าที่ของรัฐที่ต้องจัดให้มีการศึกษา ก็กำหนดลงไปละเอียดยิบถึง “เนื้อหา” ของการศึกษาที่รัฐจะต้องจัดให้ด้วย ดังที่ได้ยกตัวอย่างไปแล้วขั้นต้น หรือหลักการอื่นๆ ที่กำหนดรายละเอียดยิบย่อยไว้ในแต่ละมาตราที่ได้กล่าวมาแล้ว ผู้สนใจสามารถหาอ่านกันเต็มๆ ได้ในรัฐธรรมนูญ
ทั้งนี้ส่วนที่ถือว่าน่าจะทำให้ “ภาครัฐ” ในทุกระดับ ตั้งแต่รัฐบาล ฝ่ายปกครอง หน่วยราชการท้องถิ่น ก็คือข้อความที่ขีดเส้นใต้ไว้ในมาตรา 51 นั่นแหละว่า รัฐธรรมนูญให้สิทธิประชาชนที่จะติดตามให้รัฐดำเนินการ รวมถึงการฟ้องร้องให้รัฐดำเนินการตามหน้าที่ในมาตรา 51 นี้ได้
ส่วนจะฟ้องร้องต่อศาลไหนนั้นไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่คงหนีไม่พ้นศาลปกครอง หรือถ้าตีความไปไกล อาจจะเป็น “ศาลรัฐธรรมนูญ” เลยก็ได้ หากเป็นเรื่องที่อาจจะเกี่ยวข้องในระดับนโยบาย การกระทำของรัฐบาล หรือการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ
ข้อที่น่าคิดและต้องพิจารณากันคือ หลักเกณฑ์ว่าประชาชนสามารถฟ้องร้องให้รัฐจะต้องปฏิบัติหน้าที่นี้ เหมือนจะเป็นเรื่องที่ดีในเชิงหลักการ
แต่ในทางปฏิบัติแล้ว จะเป็นปัญหากับการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐหรือไม่ ที่นอกจากจะต้องบริหารประเทศไปตามนโยบายหรือกฎหมายแล้ว ยังอาจจะถูก “ฟ้อง” ให้ทำโน่นทำนี่ซึ่งถือว่าเป็นหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกำหนดไว้กว้างขวางแทบทุกด้านด้วย เช่นนี้รัฐจะมีอิสระเพียงใดในการบริหารประเทศ
นอกจากนี้ก็น่าคิดว่า ถ้ามีการฟ้องร้องให้รัฐดำเนินการตามนโยบายแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญ จะสามารถขอ “คำบังคับ” ของศาลลงไปได้ถึงระดับไหน จะสามารถขอให้ศาลสั่งการลงไปได้หรือไม่ว่าจะให้รัฐทำอะไร และออกกฎหมายแบบไหน เช่นถ้ามีใครไปฟ้องว่าหลักสูตรของกระทรวงศึกษาในตอนนี้ยังไม่มีวิชาที่จะพัฒนานักเรียนให้ “เป็นคนดี มีวินัย ภูมิใจในชาติ” ดังนั้นจึงไปฟ้องศาลขอให้เพิ่มวิชา “ยุวชนทหาร” ตั้งแต่ระดับอนุบาลขึ้นไปจนจบมัธยมจะกระทำได้หรือไม่
ตัวอย่างที่ยกมาอาจจะดูเกินจริง แต่เชื่อว่าไม่เกินจินตนาการสำหรับสภาวะสังคมที่พัฒนาไปในทางสุดโต่งมากขึ้นเรื่อยๆ เช่นในทุกวันนี้
และหากเป็นเช่นนั้นได้จริง หลักการแบ่งแยกอำนาจที่ว่าฝ่ายบริหารนั้นเป็นผู้บริหารประเทศ โดยกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติที่อาจจะมาจากการริเริ่มหรือเสนอของฝ่ายบริหารนั้นจะก้าวหน้าไปถึงขั้นที่ว่าฝ่ายตุลาการหรือศาลสามารถร่วมกำหนดนโยบายหรือการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ ผ่านคำพิพากษาหรือคำวินิจฉัยที่มีผู้ไปฟ้องร้องโดยอาศัยช่องทางตามมาตรานี้หรือไม่
และการฟ้องร้องตามมาตรานี้และที่อาจจะรวมถึงสิทธิฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 213 จะขยายขอบเขตไปถึงกับเป็นการให้สิทธิประชาชนสามารถฟ้องเพื่อ “ห้าม” การดำเนินการตามนโยบายหรือการดำเนินการของรัฐบางประการที่อาจจะถูกตีความว่าขัดกับหน้าที่ของรัฐหรือสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญด้วยหรือเปล่า
ทั้งสองเรื่องนี้จึงเหมือนอาวุธลับที่แอบวางอยู่อย่างสงบเงียบในรัฐธรรมนูญ รอคอยให้ใครสักคนที่เห็นช่อง หยิบจับเอามาใช้เพื่อขับเคลื่อนประเด็นในทางการเมืองที่ตนเองเห็นว่าเป็นประโยชน์ก็ได้
