หมายเหต – ข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2562 เพื่อเสนอต่อที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณา ในการพิจารณาวาระ 2 และ วาระ 3 วันที่ 30 สิงหาคมนี้
1.ภาพรวมการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2562
1.1 การจัดสรรงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณ และมุ่งสู่ผลสัมฤทธิ์ในการบริหารจัดการภาครัฐ กระทรวงต้องกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ ผลสัมฤทธิ์ เป้าหมาย และตัวชี้วัด ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เป้าหมายของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 และสนับสนุนเป้าหมายรวมของชาติ เพื่อให้หน่วยงานในกำกับสามารถกำหนดวิสัยทัศน์ พันธมิตร และตัวชี้วัดรองรับเป้าหมายของกระทรวงที่แสดงถึงผลสัมฤทธิ์และประโยชน์ที่จะได้รับจากการบริการสาธารณะภาครัฐ ภายใต้กรอบระยะเวลาที่ชัดเจน
1.2 การบริหารงบประมาณแผ่นดินให้เกิดความคุ้มค่า โปร่งใส ตามหลักธรรมาภิบาลสามารถสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน ควรเร่งรัดการวางระบบการกำกับดูแลและติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์จากการใช้จ่ายงบประมาณที่ดี ด้วยระบบการบริหารการปฏิบัติงานภาครัฐ (Public Sector Performance Management) ที่มีการกำหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด การบริหารแผนการใช้จ่ายงบประมาณการรายงานผลการปฏิบัติงาน และการติดตามประเมินผลเชิงประจักษ์ เพื่อให้มีการวิเคราะห์ระบบงานของหน่วยงานที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และเชื่อมโยงข้อมูลการบริหารราชการแผ่นดินในทุกหน่วยงาน ซึ่งเป็นไปตามรายงานการศึกษาพัฒนาระบบข้อมูลการบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐที่คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดินเสนอผ่านคณะรัฐมนตรีแล้ว
1.3 หน่วยงานควรลดขั้นตอนการทำงาน และยกระดับการปฏิบัติงานภาครัฐไปสู่ความทันสมัย ตามนโยบายประเทศไทย 4.0 โดยเปลี่ยนกระบวนการการทำงานแบบเดิมไปเป็นการใช้ระบบดิจิทัลเข้ามาทดแทนเป็นกรณีเร่งด่วน ควรปรับเปลี่ยนระบบการบริหารทรัพยากรตั้งแต่ด้านบุคลากร (สำนักงาน ก.พ.) ด้านบริหารการเงิน การงบประมาณและการบริหารทรัพย์สิน (สำนักงบประมาณและกรมบัญชีกลาง) ให้เป็นระบบเดียวที่มีความเชื่อมโยงสัมพันธ์กัน มีการวางแผนเชิงรุกเกี่ยวกับการจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) ให้สามารถเชื่อมโยงข้อมูลถึงกันได้ทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้สามารถใช้ข้อมูลในการศึกษาวิจัย การวางแผน การตัดสินใจการดำเนินงานต่างๆ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และประชาชนสามารถเข้าถึงและนำไปใช้ประโยชน์ได้
สำหรับการจัดหาครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์และการพัฒนาระบบเพื่อสนับสนุนการสร้างฐานข้อมูลดังกล่าว ควรพัฒนาระบบข้อมูลในภาพรวม โดยมีหน่วยงานกลาง ได้แก่ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม จัดทำสถาปัตยกรรมฐานข้อมูล (Database Architecture) และบริหารจัดการฐานข้อมูล เพื่อบูรณาการฐานข้อมูลและจัดทำระบบข้อมูลกลาง ซึ่งเป็นการประหยัดงบประมาณ ลดความซ้ำซ้อน ในการจัดหา Hardware (คอมพิวเตอร์ อุปกรณ์ติดต่อสื่อสารของระบบต่างๆ) Software (ตัวโปรแกรมและฐานข้อมูล) รวมทั้งจะลดปัญหาการเชื่อมโยงฐานข้อมูลของแต่ละกระทรวง เมื่อรัฐบาลต้องการนำข้อมูลดังกล่าวไปใช้ในการวางแผน หรือตัดสินใจแก้ปัญหาอย่างทันต่อสถานการณ์
1.4 หน่วยงานควรปฏิบัติตามร่าง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ…. ฉบับใหม่ ที่กำหนดให้นำสถานะและแผนการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณไปใช้ประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณอย่างครอบคลุมทั้งด้านรายได้และรายจ่าย รวมทั้งเร่งรัดการปฏิบัติงานและการเบิกจ่ายงบประมาณให้เป็นไปตามแผนและเป้าหมายที่กำหนดอย่างเคร่งครัดเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณเกิดประสิทธิภาพสูงสุดและเกิดประโยชน์ต่อประชาชน
สำหรับหน่วยงานที่มีรายได้และประสงค์ขอรับการจัดสรรงบประมาณให้จัดทำงบแสดงฐานะการเงินและงบแสดงรายรับรายจ่าย เพื่อแสดงเงินรายได้สะสมคงเหลือและงบกระแสเงินสดในการประกอบการยื่นขอรับงบประมาณรายจ่าย เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายที่มีจำกัดมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
1.5 หน่วยงานที่เสนอของบประมาณด้านรายจ่ายลงทุน ในส่วนของการจัดหาครุภัณฑ์ ควรจัดทำกรอบแผนความต้องการครุภัณฑ์ของหน่วยงานประกอบการขอรับการจัดสรรงบประมาณเพื่อจัดหาครุภัณฑ์ และควรปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ของทางราชการอย่างเคร่งครัดในเรื่องมาตรฐานราคากลาง คุณลักษณะเฉพาะของครุภัณฑ์ เพื่อไม่ให้เกิดรายจ่ายที่ฟุ่มเฟือยเกินความจำเป็น
ในส่วนของงานก่อสร้าง ควรมีการออกแบบให้เหมาะสมเป็นไปตามความต้องการของการใช้งาน พื้นที่ใช้สอยเป็นไปตามความจำเป็นและใช้มาตรฐานทางวิศวกรรมในการกำหนดราคากลางให้เหมาะสมกับพื้นที่ที่ดำเนินการ โดยหน่วยงานที่มีเงินนอกงบประมาณควรนำมาสมทบกับเงินงบประมาณในสัดส่วนที่เหมาะสม
1.6 ครุภัณฑ์ยานพาหนะซึ่งมีอายุเกินความจำเป็นที่ใช้งานแล้วให้จำหน่าย โดยควรนำวิธีทำลายซากมาใช้โดยไม่นำไปขายทอดตลาด เพื่อไม่ให้เกิดการหมุนเวียนนำมาใช้ใหม่ อันจะส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม
1.7 เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณด้านรายจ่ายประจำ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพตามความจำเป็น เหมาะสมและประหยัดจึงควรกำหนดแนวทางการเสนอของบประมาณ ดังนี้
(1) ค่าใช้จ่ายการจ้างที่ปรึกษา ควรดำเนินการจ้างเฉพาะงานที่มีความจำเป็นและหน่วยงานที่ขาดบุคลากรซึ่งมีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ ทั้งนี้ ไม่สมควรจ้างที่ปรึกษาในแผนงานพื้นฐานของหน่วยงาน รวมทั้งควรพัฒนาศักยภาพบุคลากร ให้มีความเชี่ยวชาญในสายงานหลักโดยการฝึกปฏิบัติ หรือการเรียนรู้จากผู้เชี่ยวชาญภายนอก และนำองค์ความรู้มาถ่ายทอดให้บุคลากรในหน่วยงาน เพื่อลดจำนวนการจ้างที่ปรึกษา และลดภาระงบประมาณ
(2) การพัฒนาบุคลากรภาครัฐ ควรมีการวางระบบและกำหนดให้เป็นมาตรฐานที่ชัดเจน โดยจำแนกเป็น 3 ระดับ ประกอบด้วย การฝึกอบรมระดับพื้นฐานที่จำเป็นต่อการปฏิบัติหน้าที่การฝึกอบรมเพื่อเพิ่มสมรรถนะในตำแหน่งตามความรับผิดชอบที่เพิ่มสูงขึ้น และการฝึกอบรมเพื่อเพิ่มสมรรถนะเฉพาะเรื่องเพื่อให้สอดคล้องกับแผนงานยุทธศาสตร์ แผนงานบูรณาการที่ส่งผลต่อการขับเคลื่อนนโยบายภาครัฐโดยตรง
(3) การพัฒนาศักยภาพบุคคลภายนอก ตามกลุ่มเป้าหมายในความรับผิดชอบควรเป็นการฝึกอบรมสัมมนาที่สอดคล้องกับภารกิจหลัก ซึ่งมีความจำเป็นต้องดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
สำหรับหลักสูตรที่ดำเนินการร่วมกันหลายหน่วยงาน เช่น เกษตรแปลงใหญ่ SMEs ฯลฯ ควรมีการกำหนดมาตรฐานและบูรณาการหลักสูตรร่วมกันให้มีความเชื่อมโยงสอดคล้องกันเพื่อมิให้การฝึกอบรมสัมมนาเกิดความซ้ำซ้อน ตลอดจนพิจารณาใช้สถานที่ฝึกอบรมสัมมนาของทางราชการในโอกาสแรก และส่งเสริมการนำเทคโนโลยีมาใช้ให้กว้างขวางยิ่งขึ้น ทั้งด้านการผลิตสื่อ ระบบ E-Learning และความเหมาะสมกับการเข้าถึงของกลุ่มเป้าหมาย
(4) ค่าใช้จ่ายประชาสัมพันธ์ ควรให้ความสำคัญกับการประชาสัมพันธ์ในภารกิจหลัก และกำหนดวัตถุประสงค์ กลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน เลือกรูปแบบสื่อประชาสัมพันธ์ที่เหมาะสมกับกลุ่มเป้าหมาย สภาพพื้นที่มีความทันสมัย หลากหลาย สะดวก ประหยัด และเข้าถึงได้ง่าย สำหรับการประชาสัมพันธ์ที่มีวัตถุประสงค์เดียวกัน ควรมีการบูรณาการร่วมกันเพื่อลดความซ้ำซ้อนและประหยัดงบประมาณ
(5) ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการต่างประเทศชั่วคราว ควรพิจารณาเฉพาะภารกิจหลักของหน่วยงาน และเป็นพันธกรณีในลักษณะข้อตกลงความร่วมมือระหว่างประเทศ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ จำนวนคน ระยะเวลาและประเทศให้ชัดเจน เท่าที่จำเป็นโดยคำนึงถึงประโยชน์ที่จะได้รับเป็นสำคัญและต้องดำเนินการตามระเบียบและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่งครัด
รวมทั้งควรมีการรายงานผลต่อต้นสังกัดและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทราบ เพื่อนำไปสู่การปฏิบัติ ทั้งนี้ ควรหลีกเลี่ยงกรณีหน่วยงานไปจัดทำพันธกรณีระหว่างกัน ที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อภารกิจของหน่วยงานอย่างแท้จริง
(6) ค่าจ้างเหมาบริการ และค่าจ้างเหมาบุคลากรมาช่วยปฏิบัติงานที่มีค่าใช้จ่ายเพิ่มสูงขึ้นในแผนงานยุทธศาสตร์ และแผนงานบูรณาการ ควรพิจารณาควบคุมจำนวนบุคลากรดังกล่าวให้เป็นไปอย่างเหมาะสมจำเป็น สอดคล้องกับกรอบอัตรากำลังและปริมาณงานที่มีอยู่ โดยกำหนดหลักเกณฑ์ ขอบเขต ประเภทและลักษณะการจ้างให้ชัดเจน ไม่ซ้ำซ้อน เหมาะสมและคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณ
1.8 ตามที่รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 75 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “รัฐต้องไม่ประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่กรณีที่มีความจำเป็น เพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ การรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม การจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือการจัดทำบริการสาธารณะ” ดังนั้น เพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณเกิดประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคม โดยส่งผลให้เกิดรายได้อย่างชัดเจน รัฐบาลควรทบทวนบทบาทหน้าที่และแนวทางการดำเนินงาน โดยมีมาตรการอย่างจริงจังในการพิจารณาความจำเป็นในการดำรงอยู่ของรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชนที่มีอยู่
1.9 หน่วยงานควรปรับปรุงเว็บไซต์ให้เป็นไปตามมาตรฐานเว็บไซต์ภาครัฐและพัฒนาไปสู่มาตรฐานสากล เช่น WCAG (Web Content Accessibility Guidelines) เปลี่ยนเอกสารกระดาษเป็นเอกสารอิเล็กทรอนิกส์ รวมทั้ง ปรับปรุงข้อมูลให้ถูกต้อง เป็นปัจจุบันอยู่เสมอ เพื่อให้ประชาชนทุกกลุ่มทั้งเด็ก ผู้สูงอายุ คนพิการ สามารถเข้าถึงได้ง่ายสะดวกและรวดเร็ว
1.10 ในการเสนอของบประมาณ หน่วยงานควรเสนอคำของบประมาณให้สอดคล้องและเป็นไปตามเจตนารมณ์และบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 71 วรรคสี่ ที่บัญญัติว่า “ในการจัดสรรงบประมาณ รัฐพึงคำนึงถึงความจำเป็นและความต้องการที่แตกต่างกันของเพศ วัยและสภาพของบุคคล ทั้งนี้ เพื่อความเป็นธรรม”
2.ภาพรวมการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2562 แผนงานบูรณาการ
2.1 แผนงานบูรณาการเป็นการดำเนินการที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งไม่สามารถดำเนินการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ได้เพียงหน่วยงานเดียว ต้องอาศัยความร่วมมือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงจะสามารถดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายได้ ทั้งนี้ การบูรณาการควรมีลักษณะเป็นโครงการสำคัญที่มีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อแก้ไขปัญหาหรือพัฒนาในช่วงเวลาหนึ่ง (Special Project/Special Job/Temporary Problem) โดยมีเป้าหมายร่วมและตัวชี้วัดที่ตอบเป้าหมายร่วมนั้น รวมทั้ง มีกรอบระยะเวลาดำเนินการที่ชัดเจน จึงจะเป็นการบูรณาการกันและควรทบทวนหลักเกณฑ์การกำหนดแผนงานบูรณาการให้มีจำนวนที่เหมาะสมและเป็นการบูรณาการอย่างแท้จริง
2.2 ควรกำหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดของกิจกรรมของแต่ละหน่วยงาน และภาพรวมของแผนงานบูรณาการ แนวทางการดำเนินงานและตัวชี้วัดของหน่วยงานให้สอดคล้องเชื่อมโยงกันและตอบเป้าหมายของแผน รวมทั้งกำหนดหน่วยงานเจ้าภาพในแต่ละแนวทางเพื่อกำกับดูแลการดำเนินงานให้เกิดผลลัพธ์ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้
2.3 แผนงานบูรณาการ ควรนำไปสู่การลดเวลา ลดความซ้ำซ้อน ลดค่าใช้จ่ายและมีผลสัมฤทธิ์สูง โดยมีการแสดงให้เห็นขั้นตอนการดำเนินงานตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ภายใต้กรอบเวลาและวัดผลได้ เพื่อนำผลสัมฤทธิ์ ปัญหา อุปสรรคและข้อค้นพบจากการดำเนินงานในปีงบประมาณที่ผ่านมาไปทบทวนแก้ไขหรือปรับปรุงการดำเนินงานในปีถัดไป
