วันนี้ (20 ก.พ.) ดร.เดชรัตน์ สุขกำเนิด อาจารย์ภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ ม.เกษตรศาสตร์ เผยแพร่บทความผ่านทางเฟสบุ๊ก Decharut Sukkumnoed เรื่อง ปัญหาของร่าง พ.ร.บ. ข้าว เริ่มตั้งแต่จุดเริ่มต้น เล่าเรื่องปัญหา การพยายามผลักดันกฎหมาย ข้าว โดยระบุว่า
ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ถูกร่างขึ้นบนความตั้งใจที่จะให้การผลิตข้าวของไทยมีการวางแผนอย่างเป็นระบบ แต่ภายใต้ความตั้งใจดังกล่าว การวิเคราะห์ปัญหาได้ชี้มาที่ปัญหาหลัก 2 ข้อ ซึ่งเป็น “หนามตำใจ” ของราชการ คือ (ก) การไม่มีการกำหนดเขตการผลิต หรือ Zoning และ (ข) ปัญหาการใช้เมล็ดพันธุ์ข้าวที่ไม่ดี
ยิ่งไปกว่านั้น เพื่อบ่งหนามตำใจของตนให้เร็วที่สุด ผู้ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ก็เลือกแนวทาง (ก) วางแผนจากส่วนราชการ และ (ข) การเข้าไปกำกับควบคุมอย่างเข้มข้น เพื่อให้แผนการผลิตการตลาดที่รัฐบาลวางไว้สัมฤทธิผล จนนำไปสู่การเขียนบทลงโทษตามมา (และมีการปรับเปลี่ยนร่าง พ.ร.บ. ข้าว ในภายหลัง โดยย้ายไปอ้างอิงบทลงโทษตาม พ.ร.บ. พันธุ์พืช แทน
ถามว่า การวิเคราะห์ปัญหาและการเลือกใช้แนวทางดังกล่าว มาเป็นแนวทางในการร่าง พ.ร.บ. ข้าว นั้นผิดพลาดหรือไม่?
เบื้องต้น ก็ต้องตอบว่า ปัญหาทั้งสองข้อนั้นมีอยู่จริง แต่ก็มีปัญหาอื่นๆ อีกมากมาย ที่ร่าง พ.ร.บ. นี้ ไม่ได้เข้าไปแตะ โดยเฉพาะหนามตำใจชาวนา (จะกล่าวถึงในภายหลัง) ร่าง พ.ร.บ. นี้ไม่ได้เข้าไปแก้ไขเลย
ยิ่งไปกว่านั้น การเลือกใช้แนวทางกำกับควบคุมและวางแผนจากส่วนกลาง (คณะกรรมการข้าว และส่วนราชการต่างๆ) เป็นหลักยังมองข้ามปัญหาที่จะตามมาใน 3 ประเด็น ด้วยกันคือ
หนึ่ง การวางแผนจากส่วนกลาง ก็มีโอกาสที่จะผิดพลาดได้เช่นเดียวกัน ไม่ต่างจากการวางแผนของเกษตรกร ลองนึกถึงตัวอย่างของมะพร้าวที่กระทรวงเกษตรฯ มีการทำข้อมูลการผลิตผิดพลาด จนนำไปสู่การอนุญาตให้นำเข้ามะพร้าวมามากมาย จนราคาตกต่ำจนกระทั่งปัจจุบัน หรือการส่งเสริมการปลูกอ้อยและการขยายโรงงานน้ำตาล แต่ราคาอ้อยกลับตกต่ำลงอย่างมากในปัจจุบัน เพราะฉะนั้น การวางแผนจากส่วนกลางไม่ใช่หลักประกันเสมอไปว่า รายได้ของพี่น้องชาวนาจะดีขึ้น
สอง การใช้แนวทางกำกับควบคุมที่เข้มงวดมาก (เช่น การรับรองพันธุ์ข้าว) ในขณะที่ทรัพยากรของหน่วยงานที่จะต้องรับผิดชอบกลับมีจำนวนจำกัด การใช้แนวทางนี้จึงอาจก่อให้เกิด “ปัญหาคอขวด” ในการขอใบอนุญาตหรือใบรับรองตามมา ซึ่งจะนำไปสู่ปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายในข้อถัดไป
สาม จากปัญหา “คอขวด” (หรือ ทรัพยากรของรัฐมีไม่พอกับภารกิจ) ที่หลายฝ่ายหวั่นเกรงกันนั้น ก็อาจจะนำไปสู่ปัญหาการเลือกลำดับความสำคัญในการให้บริการตามมา ซ้ำร้ายหน่วยงานที่ต้องทำหน้าที่รับรองพันธุ์ ยังเป็นผู้ทำหน้าที่ในการพัฒนาและผลิตเมล็ดพันธุ์ จึงมีผู้กังวลว่า จะเกิดปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน (หรือการเลือกให้บริการกับพันธุ์ของตนเองก่อน) ตามมา
นอกจากนี้ บางฝ่ายยังกังวลกันว่า ปัญหา “คอขวด” ดังกล่าว ยังอาจจะนำมาสู่การเข้ามามีอิทธิพลของบริษัทธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่ ในการกีดกัน (หรือกลั่นแกล้ง) คู่แข่งขันรายอื่น หรือชาวนาที่พัฒนาเมล็ดพันธุ์ข้าวได้
นอกเหนือจาก 3 ปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นตามมาแล้ว การเลือกแนวทางดังกล่าว ยังเป็นการมองข้ามข้อเท็จจริงที่สำคัญมากๆ ไปหนึ่งประการ นั่นก็คือ การอนุรักษ์และพัฒนาพันธุ์ข้าวของไทยที่ผ่านมา ไม่ได้เกิดขึ้นจากการทำงานของหน่วยราชการแต่เพียงฝ่ายเดียว แต่ยังเกิดจากการทำงานอย่างเข้มแข็งของเครือข่ายชาวนา ที่อนุรักษ์ แลกเปลี่ยน พัฒนา และผลิต พันธุ์ข้าวและเมล็ดพันธุ์ข้าวมาอย่างมากมาย นับเป็นเวลาร้อยๆ ปีมาแล้ว
แต่บทบาทของเครือข่ายชาวนาในการอนุรักษ์และพัฒนาพันธุ์ข้าวกลับถูกมองข้ามไปอย่างน่าเสียดายจากผู้ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้
จริงๆ แล้ว ลำพังการที่หน่วยราชการไม่ได้ให้การสนับสนุนแก่เครือข่ายชาวนาจำนวนมากเหล่านี้อย่างเพียงพอในช่วงเวลาที่ผ่านมา (เพราะหน่วยราชการมีภารกิจมากมายเช่นกัน จนกลายเป็นคอขวด) ก็เป็น “หนามตำใจ” พี่น้องชาวนากลุ่มนี้มากพอสมควรอยู่แล้ว แต่การร่าง พ.ร.บ. ออกในลักษณะนี้ ก็ยิ่งตำใจพี่น้องชาวนามากขึ้นไปอีก
และนั่นก็เป็นเพราะ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ตั้งโจทย์จากการแก้ “หนามตำใจ” ของราชการเป็นสำคัญ ไม่ใช่ของพี่น้องชาวนา
เพราะ หากเราลองตั้งต้นจาก “หนามตำใจ” ของพี่น้องชาวนา ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ อาจกลับหัวกลับหางโดยสิ้นเชิง
ลำพังตัวผมเอง คงมิอาจเป็นตัวแทนพี่น้องชาวนาทั้งประเทศได้ แต่เท่าที่ผมเคยได้ศึกษาและพูดคุยกับพี่น้องชาวนามา ปัญหาที่เป็น “หนามตำใจ” ของพี่น้องชาวนาก็มีมากมายหลายข้อ เช่น
(ก) การที่เจ้าของที่นาไม่ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการเช่านา
(ข) การที่รัฐบาล คสช. ยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายผังเมือง จนเป็นช่องว่างให้โรงงานเข้ามาตั้งในพื้นที่ที่นาที่เป็นเขตศักยภาพการผลิตข้าวชั้นดี และส่งผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมต่อพื้นที่นาเหล่านั้นในที่สุด
(ค) ความเสี่ยงจากการถูกภัยแล้งและน้ำท่วม รวมถึงน้ำท่วมเชิงนโยบาย (เช่น ในพื้นที่หน่วงน้ำ) แต่ได้รับค่าชดเชยน้อยมากและล่าช้ามาก
(ง) ความล่าช้าและค่าใช้จ่ายในการตรวจรับรองมาตรฐานเกษตรอินทรีย์ และ/หรือ GAP และ/หรือฉลากโภชนาการ รวมถึงตรามาตรฐานเกษตรอินทรีย์ของราชการ เช่น Organic Thailand ยังไม่เป็นที่ยอมรับในตลาดต่างประเทศหลายแห่ง
(จ) การขาดการสนับสนุนในระบบโลจิสติกส์ในการกระจายสินค้า และการเข้าถึงพื้นที่ค้าปลีกในเมืองใหญ่
ฯลฯ
จะเห็นว่า “หนามตำใจ” ของ “ชาวนา” เหล่านี้ แทบไม่ได้รับกล่าวถึงเลยใน ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ฉบับนี้
แน่นอนว่า หากเราถามไปยังผู้ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ผู้ร่าง ก็คงบอกว่า ปัญหาตั้งแต่ข้อ (ก) จนถึง ข้อ (จ) นั้นมีกฎหมายที่ดูแลเป็นการเฉพาะอยู่แล้ว แต่ในทางกลับกัน การดูแลเรื่องการวางแผนการเพาะปลูกหรือ Zoning และการกำกับดูแลเมล็ดพันธุ์ก็มีกฎหมายที่สามารถนำมาใช้กำกับดูแลอยู่แล้ว (และใช้อยู่แล้ว) เช่นกัน
ปัญหาจึงขึ้นอยู่กับว่า เราจะเลือกร่าง พ.ร.บ. ข้าว ให้มี “น้ำหนักทางกฎหมาย” มากขึ้น และชัดขึ้น เพื่อแก้หนามตำใจของใครต่างหาก
ยกตัวอย่าง หากเราร่าง พ.ร.บ. ข้าวจาก “หนามตำใจของชาวนา” เราย่อมสามารถกำหนดบทควบคุมและบทลงโทษเพิ่มเติมแก่ “ผู้ที่ทำให้เขตศักยภาพการผลิตข้าวชั้นดีได้รับความเสียหาย ไม่ว่าเผื่อการใดก็ตาม” หรือแก่ “เจ้าของที่นาที่กระทำการละเมิดหรือคุกคามแก่ชาวนาผู้เช่านา โดยไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง” เป็นต้น
หรือในขณะเดียวกัน เราก็สามารถยกร่าง พ.ร.บ. โดยการให้สิทธิพื้นฐานแก่ชาวนาในพื้นที่เขตศักยภาพการผลิตข้าวระดับต่างๆ ในการ (ก) การได้รับข้อมูลสภาพอากาศและสภาพตลาดล่วงหน้าโดยตรงหรือผ่านทางเครือข่ายหรือผ่านทางองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ (ข) การได้รับความคุ้มครองในการประกันภัยพืชผล หรือ (ค) การได้รับการตรวจรับรองพันธุ์ข้าวพื้นเมือง และมาตรฐานเกษตรอินทรีย์ โดยให้ความสำคัญเป็นลำดับแรก เป็นต้น
และเราก็สามารถ ร่าง พ.ร.บ. เพื่อให้รัฐบาลเพิ่มศักยภาพแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตามเกณฑ์รายได้ที่กำหนด เช่น รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณไม่น้อยกว่า 5% ของมูลค่าผลผลิตข้าวในแต่ละปี (ตัวเลขสมมติ) เพื่อ (ก) การวิจัยและพัฒนาพันธุ์ข้าว (ข) การพัฒนาระบบตรวจรับรองมาตรฐานข้าวและเมล็ดพันธุ์ข้าว (ค) การพัฒนาผลิตภัณฑ์และการตลาดข้าว เป็นต้น
แต่น่าเสียดายที่สิ่งที่ผมเขียนมายืดยาวนี้ ไม่ใช่ “หนามตำใจ” ของผู้ร่าง พ.ร.บ. ข้าวนี้
ทั้งนี้ อาจเป็นไปได้ว่า เพราะสภาผู้ร่าง พ.ร.บ. นี้ก็ไม่ได้ตัวแทนของพี่น้องชาวนาอย่างแท้จริงด้วย
กล่าวโดยสรุป ผมเองยังเชื่อว่า ผู้ร่าง พ.ร.บ. ข้าวมีความตั้งใจที่ดี แต่เลือกมองปัญหาจากจุดที่ตนคุ้นเคย (คือราชการ) และในแนวทางที่ตนคุ้นเคย (คือการกำกับควบคุม) จนมองข้ามปัญหาที่จะเกิดขึ้นตามมา (การวางแผนที่ผิดพลาดของรัฐ คอขวดในการกำกับดูแล และการจัดลำดับความสำคัญในการรับบริการ) และมองข้ามศักยภาพที่เครือข่ายพี่น้องชาวนาในการอนุรักษ์และพัฒนาพันธุ์ข้าวไปอย่างน่าเสียดาย
ดังนั้น ผมจึงไม่เห็นด้วยกับร่าง พ.ร.บ. นี้
ผมเห็นว่า การร่าง พ.ร.บ. ข้าว ควรเริ่มต้นจาก “หนามตำใจ” ของทุกๆ ฝ่าย อย่างสมดุลกัน และไม่เลือกแนวทางที่รวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง หรือรวมศูนย์อยู่ที่ภาคส่วนใดภาคส่วนหนึ่ง แต่ควรดึงเอาศักยภาพของทุกภาคส่วนให้ได้รับการหนุนเสริมพร้อมๆ กันกับการกำกับควบคุมอย่างสมดุลกัน เช่นกัน
