หมายเหตุ – ความคิดเห็นต่อกรณีนายไพบูลย์ นิติตะวัน หัวหน้าพรรคประชาชนปฏิรูป เสนอให้ใช้มาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญ เปิดทางให้ ส.ว.ร่วมพิจารณากฎหมายสำคัญ รวมถึง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อแก้ปัญหาทางตันในการจัดตั้งรัฐบาล
รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 270
“นอกจากจะมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ให้วุฒิสภาตามมาตรา 269 มีหน้าที่และอำนาจติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ และการจัดทำและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศต่อรัฐสภาเพื่อทราบทุกสามเดือน
ร่างพระราชบัญญัติที่จะตราขึ้นเพื่อดำเนินการตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ให้เสนอและพิจารณาในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา
ร่างพระราชบัญญัติใดที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติที่จะตราขึ้นเพื่อดำเนินการตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ให้แจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมิได้แจ้งว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติที่จะตราขึ้นเพื่อดำเนินการตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาเห็นว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติที่จะตราขึ้นเพื่อดำเนินการตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของแต่ละสภา อาจเข้าชื่อกันร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้วินิจฉัย การยื่นคำร้องดังกล่าวต้องยื่นก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา แล้วแต่กรณี จะพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นแล้วเสร็จ
เมื่อประธานรัฐสภาได้รับคำร้องตามวรรคสาม ให้ประธานรัฐสภาเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการร่วมซึ่งประกอบด้วยประธานวุฒิสภาเป็นประธาน รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนหนึ่ง ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ผู้แทนคณะรัฐมนตรีคนหนึ่ง และประธานคณะกรรมาธิการสามัญคนหนึ่งซึ่งเลือกกันเองระหว่างประธานคณะกรรมาธิการสามัญในวุฒิสภาทุกคณะเป็นกรรมการ เพื่อวินิจฉัย
การวินิจฉัยของคณะกรรมการร่วมตามวรรคสี่ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ คำวินิจฉัยของคณะกรรมการร่วมดังกล่าวให้เป็นที่สุด และให้ประธานรัฐสภาดำเนินการไปตามคำวินิจฉัยนั้น”
ผศ.ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ
โดยหลักการ มาตรา 270 อยู่ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ วัตถุประสงค์ของมาตรา 270 เป็นลักษณะที่ ส.ว.จะเข้ามามีอำนาจมีส่วนร่วมในการพิจารณากับ ส.ส.ได้ ก็ต้องเมื่อเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศตามหมวด 16 ของรัฐธรรมนูญ สิ่งที่นายไพบูลย์เสนอคืออาศัยเสียงของ 250 ส.ว.มาใช้ในการออกกฎหมายทั่วๆ ไป เพราะบอกว่าเป็นลักษณะที่รัฐบาลที่จะมาจากการเลือกตั้งเป็นเสียงปริ่มน้ำ จึงกลัวว่าสภาหรือ ส.ส.จะมีเสียงไม่มากพอ จึงจะเอาเสียงของ ส.ว.มาช่วยด้วยการหยิบเอามาตรา 270 มาใช้
ถ้าเราใช้ฐานคิดแบบนายไพบูลย์ กลายเป็นว่าตราบเท่าที่ตัวรัฐบาลยังคงบริหารราชการอยู่ ต้องวิ่งไปหามาตรา 270 ตลอด กลายเป็นว่าจะต้องมีลักษณะของการตีความให้กฎหมายทุกฉบับ ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ.งบประมาณแผ่นดินหรือกฎหมายอื่นๆ ทั่วๆ ไป ให้ออกมาในรูปของกฎหมายปฏิรูปประเทศทั้งหมด แบบนี้เป็นการสะท้อนให้เห็นว่ามันเป็นการตีความที่แปลกประหลาดและไม่ได้สอดคล้องกับหลักการและวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญ ตรงนี้ผมเห็นว่ามันเป็นลักษณะของการจงใจปฏิบัติหน้าที่ที่ขัดกับรัฐธรรมนูญด้วยซ้ำ
ผมเห็นว่ายิ่งตีความแบบนี้เป็นการตีความที่มีลักษณะไปเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการใช้อำนาจของนิติบัญญัติในภาพรวม เพราะโดยปกติกฎหมายทั่วไปจะต้องวิ่งไปหา ส.ส. แล้วจึงเป็น ส.ว. แต่คราวนี้การตีความของนายไพบูลย์ ไปลบล้างระบบโครงสร้างการใช้อำนาจแบบเดิมหมดเลย ให้ ส.ว.เข้ามาร่วมพิจารณาตลอดเวลา มันจึงไม่ถูกต้อง
ประเด็นที่ผมอยากจะเสริมคือนี่เป็นประเด็นที่นายไพบูลย์มองเฉพาะการออกกฎหมาย แต่ถ้าเรามองไปไกลกว่านั้น เรื่องเสียงปริ่มน้ำตรงนี้ ไม่ได้มีเฉพาะประเด็นปัญหาการออกกฎหมายอย่างเดียว ถ้ามองในภาพรวมการบริหารราชการของรัฐบาลเสียงปริ่มน้ำมีมากกว่าการออกกฎหมาย นั่นคือ เรื่องของการตรวจสอบ อย่างการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจต่างๆ ฉะนั้น ต่อให้ตีความแบบนั้นได้จริง ก็จะไปติดปัญหาการตรวจสอบถ่วงดุลการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ เพราะการอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นเรื่องของ ส.ส.อย่างเดียว ส.ว.ช่วยไม่ได้
ต้องไม่ลืมว่าระบบการทำงานของรัฐบาลปกติไม่ได้มีแค่การบริหารงานแล้วอาศัยแต่การออกกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่มีเรื่องการตรวจสอบของฝ่ายค้านด้วยมาตรการการตรวจสอบของฝ่ายค้านที่สำคัญคือการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ โดยหลักแล้วทำได้เพียงแค่ ส.ส.อย่างเดียวเท่านั้น ส.ว.ไม่มีอำนาจตรงนั้น
การใช้มาตรา 270 แบบคุณไพบูลย์ ในทางวิชาการโดยตัวมันเป็นลักษณะของการไปทำลายโครงสร้างการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ จะส่งผลให้ระบบขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ความสัมพันธ์ของฝ่ายสภา ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการจะรวนไปหมด ต่อไปอาจจะมีการฟ้องร้องเต็มไปหมด เพราะเป็นลักษณะของการใช้อำนาจที่ไม่สอดคล้องกับสิ่งที่มันพึงจะเป็น ถ้าอ้างแบบนี้ ต่อไปการออกกฎหมายของรัฐบาล ชุดหลังจากนี้จะใช้แค่มาตรา 270 เพียงมาตราเดียวเท่านั้น ไม่ได้ใช้มาตราอื่นของรัฐธรรมนูญเลย นี่เป็นผลสะท้อนว่าการตีความรัฐธรรมนูญที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง
รศ.สุขุม นวลสกุล
อดีตอธิการบดี ม.รามคำแหง
สิ่งที่นายไพบูลย์ นิติตะวัน นำเสนอ ส่วนตัวไม่เคยคิดมาก่อนเลย ถามว่ารัฐธรรมนูญเปิดช่องให้ทำได้หรือไม่นั้น ไม่กล้ายืนยันว่าได้หรือไม่ได้ เป็นเรื่องที่ต้องถกเถียงกันต่อไป ต้องมีการออกมาวิพากษ์วิจารณ์กัน บางทีฝ่ายรัฐบาลก็อาจดูช่องเหล่านี้อยู่ เท่ากับนายไพบูลย์ช่วยชี้ และสะท้อนให้เห็นว่านี่เป็นความพยายามชี้ช่องว่าอย่างไรก็ตามรัฐบาลจะสามารถกระเสือกกระสนไปได้ นายไพบูลย์มองเห็นช่อง แม้เสียงเดียวแต่ก็สามารถสร้างเกม โดยบอกว่าถ้าอ้างว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูป ก็สามารถดึง ส.ว.มาได้ ชี้ให้เห็นว่าเชียร์บิ๊กตู่ให้ได้เป็นนายกฯ โดยกฎเกณฑ์ที่กำหนดทำให้เดินไปข้างหน้าได้อีก
คนที่จะไปก็พยายามหาทางไป และคนที่อยากไปอยู่แล้วก็อาจตีความว่าให้ใช้เลย ส่วนผู้ไม่ได้มีส่วนได้ส่วนเสีย และไม่ได้อยากเห็นวิธีการแบบศรีธนญชัย ก็รู้สึกว่าไม่เป็นธรรมกับฝ่ายอื่นๆ ที่ได้รับเลือกตั้งมาด้วย
โดยทั่วไปคนระแวงอยู่แล้วว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้สามารถตีความได้ ซึ่งการตีความแต่ละครั้งอาจเป็นการตีความในทางที่ช่วยเหลือรัฐบาลที่มาจากการยึดอำนาจ ถามว่าการทำแบบนี้ยิ่งขยายโครงสร้างอำนาจ ส.ว.หรือไม่นั้น จริงๆ มีการขยายหลายเรื่องแล้ว บางเรื่องไม่นึกว่าจะขยายก็ขยายจนได้ และนี่ก็เป็นการขยายอีกทางหนึ่ง ซึ่งฝ่ายที่ได้ประโยชน์จากเรื่องนี้อาจจะขานรับก็ได้
ชาติชาย ณ เชียงใหม่
อดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.)
โดยหลักการของบทเฉพาะกาลมาตรา 270 เป็นเรื่องของการออกพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศ ตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ซึ่งกำหนดให้พิจารณาในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา การที่นายไพบูลย์ นิติตะวัน ตีความว่ากฎหมายงบประมาณแผ่นดิน สามารถดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 270 ได้นั้น เพราะอาจเห็นว่ากฎหมายงบประมาณแผ่นดินจะต้องมีสาระเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ก็เลยตีความไปเช่นนั้น ซึ่งไม่แน่ใจว่ามันจะครอบคลุมไปถึงขนาดนั้นหรือไม่ เพราะมาตรา 270 เป็นเรื่องของร่างพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นเพื่อดำเนินการตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ มีด้วยกัน 7 ด้าน ประกอบด้วย ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมาย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ และด้านอื่นๆ สาระสำคัญของมาตรานี้เพื่อให้ทั้ง ส.ว.มีหน้าที่เสนอแนะและเร่งรัดการปฏิรูปให้เป็นไปตามเป้าหมาย รวมทั้งให้ทั้งสองสภาช่วยกันพิจารณากฎหมายให้รอบคอบและรวดเร็ว
เมื่อรัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนว่าสามารถพิจารณากฎหมายงบประมาณแผ่นดินไว้ จะตีความว่าครอบคลุมหรือไม่ ผมไม่แน่ใจ
